地方债务审计之初探

地方债务审计之初探一、地方债务的构成及特点

地方债务由直接债务和或有债务两个局部构成。直接债务是由地方政府出面直接举借的或为法律、合同所确认的政府负债，是在任何状况下都会发生的偿债义务，因而具有确定性；或有负债是由于经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的，是由某一个别的事情引起的，而这件事可能发生也可能不发生，因此具有不确定性，有显性与隐性之分。

虽然或有负债目前还不是地方政府的直接债务，但它是潜在风险很大的债务，由于或有显性债务在借款人无法归还的状况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力担当还债责任的状况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务向全局性债务风险的演化。

二、地方债务的现实状况及高负债的危害

资金短缺始终是困扰地方经济进展的长期性问题。因此，各级地方政府和企业利用一切时机，实行多种方式招商引资。在这种环境中，政府国外贷款和国内社会资金的品种与金额逐年增加，在各个地区和行业发挥着积极的作用，有力地促进了社会经济事业的进展。但是，由于地方长期举债，铺摊子、上工程、搞形象工程，寅吃卯粮，地方债务尤其是基层负债，已成为影响地方经济进展和基层政权运转的一个突出问题。

（一）直接债务数目浩大

（二）或有债务总量不清，但规模惊人，潜在风险很大

由于政府任期制，地方政府往往从政绩动身，认为或有债务不需要本届政府归还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中心政府至今无法把握地方或有债务的真实规模，但有关专家估量，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。

我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济进展的外部环境难以改善，延缓地方经济进展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严峻的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等患病巨大的冲击。从国内看，广东的国投大事就是或有负债显性化的一个很好的例证；从国外看，80年月至90年月发生的拉美债务危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机、俄罗斯金融危机以及巴西金融危机、阿根廷经济破产都说明，财政是社会经济安全的最终一道防线，发生财政支付危机是导致经济危机和社会危机直接或重要的缘由。

固然，本文并不是要反对地方举债，究竟适量的债务有利于地方经济的进展，但不赞成地方政府靠“借债过日子”（仅指过度举债），以免引发地方乃至国家经济危机和社会危机。

三、地方债务的形成缘由

造成地方举债的因素许多，既有促进地方经济进展的主观一面，又有协作国家推行积极财政政策客观的一面；既有改善人们物质生活水平的经济缘由，又有盲目追求政绩的政治动机。归纳起来，也许可以分为以下三个主要方面：

（一）求进展或显政绩是地方举债的根本缘由。

（二）收支不平衡是地方债务产生的主要缘由。

1、财政收入增长乏力。主要表现在：一是新的税源培育缓慢，财源缺乏。二是经济构造不合理，调整未到位，尚未普遍形成技术含量高、附加值大的产业链。效劳业的整体水平也有待于进一步提高。三是能源紧缺，加大了生活、生产的本钱，阻碍了地方经济的前进步伐。

（三）体制改革不到位是导致地方债务增加的直接缘由。

2、行政治理体制不科学。一是中心政府在制定政策时往往实行“一刀切”的措施，无法因地制宜。地方财政由于没有税收自主权，财政支出制度由中心统一制定，因而无法符合经济进展不平衡的各地的实际支出力量和需求，导致落后地方的财政入不敷出。二是尚未建立科学完整的绩效考评体系，人事任免缺乏与干部功过直接挂钩。由于我国的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上工程大搞政绩工程。地方政府盲目的短期行为不仅不利于经济的进展而且铺张了大量的财力、加重了地方负债。党的“十六大”在加强对权力的制约中要求审计部门发挥监视作用，审计系统近年来也开展了卓有成效的离任审计，但干部的任免还没有过审计关，人事的绩效考评体系还有待于进一步完善。

四、防范地方债务恶化的对策

（一）建立完善的分税制财政体制，以事权为中心合理安排中心和地方的财权。

1、调整中心和地方财政比重。既要保证中心政府的宏观调控力量，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中心财政比重。应依据不同地区经济进展状况区分对待，经济兴旺地区，中心应降低税收返还比例，对中西部地区，中心应提高税收返还比例。地方政府也应改革和完善省以下财政体制，转变省市集中财力过多的状况，增加基层县乡财力。

2、完善地方税收体系。在保证中心适当集中的根底上，给予省级政府的税权，将一些区域性强、不影响经济进展全局和安排格局的地方税种治理权限下放给地方。

3、实现事权的合理配置。明晰中心与地方事权，并以事权为中心合理安排中心与地方的财权，建立完善的转移支付制度。同时，地方政府应退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、根底设施、公益性工程上，而省级部门对于一些重要的投资工程应有限参加。

（二）标准各地政府举债行为，设立偿债基金，躲避债务风险危机。

1、掌握债务规模。首先要强化政府债务的归口治理。进一步明确财政部门在政府债务治理中的主体地位，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。其次要债务公开、透亮。不仅要举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透亮。

2、设立偿债基金。各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算治理，建立起一套科学有效的政府债务治理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续进展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内依据肯定比例提取了金融风险基金，以应对可能消失的社会危机。

（三）推行离任审计，健全以人为本的干部治理行政体制，精兵简政，探究公共效劳外包制度。

人事录用制度上采纳“职位分类”，按位定人，避开走入“膨胀-精简”的怪圈。干部任免制度上，要建立绩效评估机制，过审计关，综合评定干部的业绩，而不仅仅靠政绩工程；造成严峻损失铺张的，应追究领导责任，就地罢免。探究公共效劳外包的做法，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工