格力集团投资手机产业后的获利能力分析及公路养护市场管理体系研究报告及附件

公司理财题目：格力集团投资手机产业后的获利能力分析学生姓名：学号：班级:会计五班专业：会计学讲师：20XX年5月公路养护市场管理体系研究交通运输部公路科学研究所/公路养护技术国家工程研究中心PAGE5摘要获利能力通常是指企业在一定时期内获取利润的能力，企业经营业绩的好坏最终可通过盈利能力来反映,所以盈利能力分析在企业财务分析中占有重要的地位。本文主要通过对珠海格力电器股份有限公司近5年的盈利能力相关指标数据进行收集整理，再对各项财务指标做分析，重点对2015年格力集团进军手机产业后的财务数据进行分析，然后进行总结，最后针对进一步提高盈利能力提出几点小建议。【关键词】格力集团；获利能力

目录摘要 I一、格力电器的概况 3二、格力电器投资手机产业的意义 3三、格力电器投资手机产业后获利能力的具体分析 33.1资产经营能力分析 43.2资本经营能力分析 43.3商品经营能力分析 5四、格力集团获利能力的总结 5五、提高格力集团获利能力的建议 6（一）巩固国内市场，开拓海外市场 6（二）多元化扩张，布局智能手机产业 6（三）财务运营建议 6参考文献 8一、格力电器的概况格力电器成立于1991年，珠海格力电器股份有限公司是目前全球最大的集研发、生产、销售、服务于一体的专业化空调企业，2009年销售收入426.37亿元，连续9年上榜美国《财富》杂志“中国上市公司100强”。格力电器旗下的“格力”品牌空调，是中国空调业唯一的“世界名牌”产品，业务遍及全球100多个国家和地区。2005年至今，格力空调连续5年全球销量领先。该企业是珠海市人民政府国有资产监督管理委员会管理旗下的一家大型国有控股股份制企业。格力电器作为一家主营空调产品的电器制造企业，其致力于为全球消费者提供技术进步、品质优良的空调产品。现今在全球拥有珠海、合肥、重庆、武汉、石家庄、巴西、巴基斯坦等9大生产基地，8万名员工，已开发出包括家用空调、商用空调在内的20大类、400个系列、7000多个品种规格的产品，能充分满足政府、事业单位、大中小型企业以及普通民众的各种需求。除此之外，格力电器集团规划了几年，在2015年投入大量资金进行智能手机的的研发生产与销售，正式迈入智能手机行业，开启格力集团的又一多元化发展之路。二、格力电器投资手机产业的意义格力集团此次进军手机产业，强调做手机并不完全是为了连接家电产品。但是，我们也知道，随着手机智能化程度的提高，做手机是连接家电的最好切入点之一。比如智能家电的软件操作最便捷的方式就是通过手机来操作，再比如很多时候我们会找不到空调遥控器，这些未来都可以通过手机来实现。因此，做手机，只是一个开始。格力集团布局手机产业将会有助于集团多元化的发展，一方面给企业带来新的利润增长点，另一方面与家电联动销售，扩大企业的盈利能力。三、格力电器投资手机产业后获利能力的具体分析获利能力通常是指在一定时期之内获取利润的能力，也称企业的资本增值能力，表现为一定时期内企业收益数额的多少及其水平的高低，利润率越高，盈利能力就越强。用来评价和反映盈利能力的可以是一个绝对值指标，如营业利润，利润总额，净利润，资产总额等；当然它也可以是一个相对值指标，如销售利润率，销售净利率，资产利润率，净资产收益率等。表1格力电器2011-2015年的主要财务数据单位（亿元）指标年份20112012201320142015营业利润23.3929.7527.4745.4280.26利润总额24.0633.8050.5663.2987.63净利润21.2829.3243.0352.9774.46资产总额308.00515.30656.94852.121075.67从表1数据分析可以看出:格力电器在过去5年内都保持着盈利的状态，无发生亏损状况，而且净利润持续增长，其2012年到2015年的净利润增长率分别为37.78%，46.76%，23.10%，40.57%，由此可见格力电器拥有良好的利润增长率。尤其是2015年与2014年相比，增长幅度高达17.47%，这可能归功于格力电器集团投资迈入布局手机产业的缘故。总体上格力电器还是在持续的盈利之中，而且在刚过去的两年中增长特别明显，发展势头十分迅猛。这与格力电器进军手机行业将家电与手机联动销售开始多元化发展息息相关。3.1资产经营能力分析资产经营主要是指企业营运资产的利用效率和效益，实质就是将企业拥有的一切经济资源资本化来进行经营，能够发挥资产最大限度的经济效应。接下来,我们重点分析资产利润率来看看格力电器投资手机产业前后的资产经营能力.通过对格力集团近5年的资产利润率进行计算整理出下表:表2资产利润率指标年份20112012201320142015资产利润率7.81%6.56%7.70%7.43%8.15%从表中可以分析得知：资产利润率是企业用来反映资产盈利能力的指标，这个指标值为资产利润率=利润/平均资产总额。该指标能够促使企业改善生产经营管理，从而来提高企业的经济效益。因此，该比率的值高的话，可以说明公司运用资产创造利润的能力越强，经营管理水平自然也随之增高。从表2的数据上来分析，格力电器近5年来，除了2012年该指标值有所下滑以外，但是其他年份的资产利润率有趋于稳定增长的趋势，说明格力电器的利润增长幅度会高于总资产的增长幅度，格力电器的盈利效率不错，资产经营能力良好。尤其是2015年相比2014年资产利润率增长了0.72个百分点，比前几年都高，说明2015年格力手机进入市场与家电进行联动销售带来了新的利润增长点。3.2资本经营能力分析资本经营是指以资本保值为主要目的来进行经营管理，把资本收益作为经营管理的核心，进而取得盈利最大化，主要的分析指标有净资产收益率、资本金收益率、市盈率和每股收益等。表3指标年份20112012201320142015净资产收益率27.85%27.54%30.65%28.86%26.99%资本金收益率169.97%156.04%152.90%187.97%247.54%每股收益1.681.551.521.862.47在盈利能力分析指标体系中，净资产收益率是最能综合反映一个公司盈利水平的指标，因此对其进行分析有着重要的意义。从表3中我们可以看出，虽然格力电器的净资产收益率在5年中有一定的上下波动，但是总体而言还是保持着一个良好的发展趋势，通过金融界网查阅了解到，同行业该指标值的平均值是17.27%，显然，格力电器的净资产收益率是高出行业平均值不少的，说明格力电器资金的的投资收益高，而且持续能力不错。资本金收益率和每股收益是另一投资的焦点指标，是多数投资者用来衡量上市公司有无投资价值的重要因素，特别是对于每股收益来说。从表3我们可以看到格力电器的资本金收益率和每股收益在2014年开始逐渐有所增长，原因是2013年到2014年期间格力电器的实收资本是没有变化，而利润却在不断的增长，从而导致了其资本金收益率和每股收益的增长。而在2015年，两个指标值又是有了很大幅度的增长，虽然格力电器在发行了一定数量的的新股，但每股收益值并未得到稀释，可见格力电器的净利润增长幅度大大要高于实收资本的增加，从而使格力电器在2015年该两项指标更上一层台阶。3.3商品经营能力分析商品经营能力主要分析的是企业产品销售所带来的利润和产品制造销售过程中所花费的成本比重。主要的一些分析指标有销售利润率，销售净利率，营业利润率，成本费用率等。接下来我主要对其四个主要指标进行逐个分析。表4指标年份20112012201320142015营业利润率5.54%6.98%4.52%5.44%8.02%销售利润率5.72%7.79%8.37%7.61%8.82%销售净利率5.06%6.91%7.12%6.37%7.50%成本费用率17.07%22.74%21.26%15.24%24.89%关于商品经营能力，首当其冲的是营业利润率，这个指标和之前所提到的营业利润指标值有着很大的关系，基本和它的变化是分不开的，所以我们可以看到它2014年的增长和2015的大幅度增长，高达2.58个百分点，和我在上面表一中提到的营业利润增长有一样的趋势。同时这个主要的利润增长空间点来源于格力集团2015年推出了格力智能手机开启了多元化发展，促使格力集团营业利润增长加快。格力电器近几年在销售利润率和销售净利率这两个指标值的增减方面还是相对比较稳定的，波动幅度并不大。成本费用率是指经营期间所发生的期间费用所占营业成本的比例，当然该指标值应该是越低，经营效率会来得越好。我们看表4中成本费用率的值，可以看出2014年的成本费用率和前后年份的成本费用率值差别有点大。通过格力电器2015年的年度报告中了解到，原因可能是公司在2014年开始布局迈入手机行业，投入大量资金进行智能手机的研发生产制造，也就自然而然的节约了更多多余的费用成本，使得该年成本费用率得到大幅度的增长。总而言之，格力电器的盈利能力多年来一直呈稳定增长趋势，从2014年开始，格力电器集团在原有的扩大内需，刺激消费的政策背景下，继续保持高速销售增长。同时着手投入大量资金研发生产销售格力智能手机进军智能手机市场，实行家电与手机的联动销售。从以上的数据分析当中可以看出，格力集团的盈利能力非常好，预计2016年的利润增长会非常乐观。四、格力集团获利能力的总结通过以上对格力电器的一些单项盈利能力指标进行分析之后，我们可以清楚的了解到格力电器的盈利能力，和其未来的一些发展趋势。首先来讲，格力电器的资本雄厚，2015公司资产合计1104.08亿元，营业总收入534.89亿元，均居于行业的首位，而且在过去的5年内也一直稳坐行业第一的地位，品牌优势和规模优势十分显著。除此之外，一些如总资产、营业利润以及净利润等绝对值指标也是逐年递增的，有一个良好的发展趋势，虽然增长不明显却十分的稳定，还有，这些像营业利润率，净利率，净资产收益率的衡量企业盈利能力相对性指标也在同行业占据领先地位。通过分析，总体可以说格力电器的资本、资产、商品经营能力都比较出色，并且成长性不错，而且在2015年进军手机产业后，盈利能力依然可观，不过想要拥有更强的市场竞争率去抢占未来市场，相信格力还需付出更多的努力。格力电器拥有优秀的盈利能力是毋庸置疑的，不过格力电器成本费用的控制还有待加强。虽然在2011年格力电器对内部控制能力进行强化，积极规范内部控制体系，并在当年取得不错的成效，成本费用率大大下降，但是其整体的成本费用率依然比较高，如果能大力改善成本费用水平同时保持持续盈利，相信格力会取得更长足的进步。尤其是2015年格力集团投入资金继续智能手机产业的发展时，应该控制起手机业务的成本费用率，要以最小的成本费用获得更大的销售利润。五、提高格力集团获利能力的建议（一）巩固国内市场，开拓海外市场众所周知，格力电器是国内空调行业的领军人物，至今没有一家企业可以超越它的市场地位。通过以上的分析，我们也可以发现它的盈利能力十分优秀，成长性也相当不错。随着全球化经济的发展，国内市场有限，格力集团应该布局全球市场，积极开拓海外市场可以给公司带来更多的盈利空间，对盈利能力的提升也是不容忽视的一个点。（二）多元化扩张，布局智能手机产业“好空调，格力造！很多人第一时间想到的都是空调，今年上半年格力电器总营业收入528.9亿元，空调营业收入所占的份额高达97,54%，格力电器在空调这块领域已经连续多年稳坐龙头老大的地位，但是，市场总会趋于饱和，作为一个家电制造行业的巨头，格力应该在空调产品做出巨大优势的情况，着力研发其他相关产品来扩大自己的优势，以品牌的良好效应去带动其他产品的销售，这样可以使自己的业务更加多元化，从而谋求更多的发展机会。格力集团应该继续重视扩大智能手机产业的研发生产销售，实行智能家电与智能手机的联动发展与销售，这样才能真正的做到多元化扩张。在整个家电乃至智能手机市场夺得更大席地。（三）财务运营建议与同行业对比，格力电器拥有十分庞大的现金流，特别是2015年，和前两年相比有十分显著的增长，说明其2015年的融资方面做出了很大力度的改善，我觉得可以在条件允许的情况下多进行股权融资，并不一定要一味的依靠大量筹资来满足经营现金的需求，现金流足够庞大，经营能力和所能带来的盈利不言而喻。格力电器可以进一步的去提高公司内部的费用控制水平，加强内部管理控制和成本费用的控制，降低管理费用和销售费用的比例，从而促进营业利润的提高,让企业走得更远。参考文献[1]百度百科.格力集团，格力电器[2]钱爱民，张新民.财务报表分析[M].北京：中国人民大学出版社，2011，123-131.[3]潘三毛，张月友.我国上市公司资产结构与盈利能力实证研究[J].中国管理信息化，2009,12（24）[4]霍江林.企业资产经营管理效能提升对策分析[J].财会通讯，2008.6[5]汤海溶.管理者自利条件下的公司盈利能力与资本结构研究[M].成都：西南财经大学出版社，2009[6]东方财富网，格力电器2014年年度报告.[7]东方财富网，格力电器2015年年度报告.目录前言 1第一章现状篇——实践回顾与问题发现一、我国公路养护市场化改革进程 5（一）改革启动阶段（1995—2001年） 5（二）多样渐进阶段（2001—2006年） 8（三）保持维稳阶段（2006—2011年） 14（四）反思重启阶段（2011年—至今） 16二、对以往改革的总结与思考 17（一）改革带来的变化 17（二）改革收获的认识 18（三）现阶段改革面临的主要问题 20第二章借鉴篇——再次寻找攻玉之石一、国外公路养护管理情况简介 22（一）美国 22（二）德国 26（三）瑞典 28（四）英国 30（五）加拿大 33（六）日本 36二、国内其它行业养护管理市场化情况简介 38（一）铁路养护 38（二）水利设施养护 40（三）城市道路养护 42（四）机场飞行区养护 45三、国内外相关行业的启示分析及经验借鉴 47（一）国外公路养护管理的启示分析与经验借鉴 471.公路管理机构的定位和职能 472.关于日常养护管理方式的借鉴 483.关于培育养护市场的借鉴 494.关于综合路网养护承包的借鉴 515.关于多种合同管理形式的借鉴 526.关于建立养护质保体系的借鉴 53（二）国内其它行业养护管理的启示分析与经验借鉴 54第三章思路篇——重新思考怎样推进养护市场化一、进一步认识公路基本属性对公路管理的内在要求 57（一）公路的准公共产品特性决定了公路养护在一定程度上始终具有社会公益服务性质。 57（二）公路的国家权属终极特性决定了公路养护的远景规划及投入必须由政府提供基础性支撑。 59（三）公路的自然垄断特性决定了公路的养护管理必须受到政府的严格监管。 60二、深层剖析养护市场化改革的基本动因：究竟为何而改？ 61（一）外因——宏观环境变化产生的需求 61（二）内因——行业自身发展产生的矛盾 64三、推进养护市场化的基本思路：怎样推进市场化？ 66（一）把准外因——适应社会经济发展的宏观趋势，积极稳妥推进养护市场化改革。 67（二）针对内因——务实解决行业发展中产生的内部矛盾，避免片面为改革而改革。 80四、公路养护市场化的远景预期与未来展望：构建公路管理部门与从业单位之间的良性关系 91（一）公路养护市场化的实质完全明晰 91（二）养护市场主体的角色定位更为准确 92（三）未来公路管理机构的主要职能展望 93第四章管理篇——科学设计市场管理政策体系一、养护市场管理对策及其原则 97（一）公路养护与新建的市场管理差异 97（二）目前我国公路养护市场存在的主要问题 101（三）规范养护市场管理的主要对策 102（四）养护市场管理应遵循的基本原则 104二、养护市场政策体系框架设计 106（一）第一层次——纲领文件 107（二）第二层次——作业文件 107（三）第三层次——程序文件 107（四）第四层次——记录文件 108三、养护作业的管理分类及其定义 109（一）管理类别 109（二）业务科目 110四、养护专业资质设计 115（一）设置专业公路养护资质的必要性 115（二）公路养护专业资质的初步设计 117（三）养护资质管理部省职能划分 125五、主要政策出台建议 126（一）第一步：尽快出台养护作业管理办法及资质管理相关政策 127（二）第二步：随后出台市场管理办法和作业招标投标制度。 129（三）第三步：出台养护从业单位信用管理相关政策 129（四）第四步：适时出台相关实施细则及配套规定 130第五章延展篇——主要管理制度基本内容设想一、公路养护作业管理办法的主要内容 132（一）养护作业的管理分类及业务内容。 132（二）养护作业合同管理模式 142二、公路养护资质管理制度及其配套标准的主要内容 145（一）公路养护资质管理制度的主要内容 145（二）公路养护从业单位资质管理标准 150三、公路养护市场管理办法的主要内容 154（一）公路养护市场管理的总体要求 154（二）市场管理主体及其管理职责 155（三）公路养护市场管理的主要内容 155四、公路养护作业招投标管理制度的主要内容 155（一）招标方式及适用范围 156（二）各类业务的管理模式 157五、养护市场信用管理相关政策 161（一）公路养护市场信用体系建设制度 161（二）养护市场信用信息采集管理规定 162（三）各类公路养护业务信用评价规则 162第六章总结篇——课题研究的创新点一、明确了我国养护市场化的推进步骤、推进时机及判断依据。 163二、提出现阶段应分类别分层次区别推进公路养护市场化。 164三、提出公路应急处置中心建设与优化整合现有日常管养机构相结合。 165四、提出通过建立养护质量保证体系改良现行工程监理制度。 166五、养护作业管理分类更加切合公路管理实际需求。 167六、专业设计了公路养护资质并初步划分了部省管理职责。 168七、提出养护市场管理政策体系框架及主要政策的出台顺序。 169相关附件附件一：阶段研究成果部公路局咨询意见 172附件二：江苏省公路养护管理调研情况 182附件三：广东养护市场管理体系调研会议纪要 187附件四：研究大纲专家咨询会议纪要 191附件五：转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知 197附件六：水利工程管理体制改革实施意见 198附件七：国务院关于省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案的批复 212附件八：省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案 213附件九：美国公路基本情况和管理体制 222附件十：美国的公路管理概况 228附件十一：德国公路养护管理概况 245前言近年来，随着社会经济的快速发展以及相应的大规模公路建设，我国公路网规模进一步扩大。截至2011年末，全国公路网总里程达到410.6万公里（含专用公路），其中：高速公路达到8.5万公里，普通国省干线公路约38万公里（不含专用公路），农村公路达到356万公里。全社会在充分肯定公路建设巨大成就的同时，对公路状况和通行效率的关注度越来越高，公路养护管理的压力日益增大，重要性日趋突出。从理论层面看，公路养护是一种为满足公众出行需求而由政府税收集体支付的“公共服务”，其供给方式既可以采取政府直接提供形式也可以采取政府采购的市场化形式。但比较而言，政府通过市场采购养护服务在财政投资效率优化、激励机制构建、成本约束硬化等方面明显占优，因此公共服务的市场化才成为当今世界公共行政管理领域的主流趋势。从实践层面看，自1995年原交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程之后，各地在“管养分离、事企分开”的总体原则指导下，经过十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索，公路养护市场化的前景已经日益明朗。但是，一方面由于市场化改革实质是对以往形成的养护运行利益格局进行调整，必然涉及到全国近百万公路管理者与养路工的切身利益，使得改革进程呈现出相当的艰巨性。另一方面，由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性，无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程，使得改革呈现出一定的复杂性。因此，我国公路养护市场化改革事实上经历了从最初的快速推进，到后来的稳中求进，然后演变到目前的稳步观望。2011年，交通运输部正式立项委托交通运输部公路科学研究所/公路养护技术国家工程研究中心承担《公路养护市场管理体系研究》项目，“公路养护市场化”的话题就此重拾，对此课题组深感责任重大。我们认真地总结和研究了过去十余年公路养护市场化改革的艰辛探索和经验教训，认为还是应该把“管养分离、政企分开”还原为改革措施而并非改革目标。改革的实质目标应该是提高养护资金使用效益，提高养护作业质量，保障养护职工切身利益，为社会提供性价比更高的公共服务产品，而并非片面地为了“管养分离、事企分开”而改革。改革的结果则应该是为参与公路养护管理各方都提供更丰富、更灵活、更开放的发展平台，最终实现公路管理者、养护从业者、公路使用者的多方共嬴。对于现阶段我国公路养护市场化改革的推进，课题组始终坚持审慎的态度。我们认为推进公路养护市场化改革，既要积极适应社会主义市场经济发展的大趋势，更要充分考虑客观实际和政策环境的配套情况；既要有明确的改革方向，更要有系统的顶层设计；既要有务实的推进方法，更要有稳妥的推进步骤。因此，本课题主要从“公路养护市场化怎么推”和“公路养护市场怎么管”两个层面开展研究。第一个层面“公路养护市场化怎么推”，主要提出政策思路及相关的顶层设计方案。总体的思路是区别日常养护和应急与其它养护作业的不同特点，区别高速公路与普通公路的不同情况，区别全国东中西部区域省份的不同发展基础，分类别、分层次、分区域渐进式地推进公路养护市场化，不简单实行全国一刀切，不推荐单一模式统管。第二个层面“公路养护市场怎么管”主要提出养护市场管理政策体系框架及其核心内容。总体的思路是：合理设计专业资质，严把市场入口；对不同种类养护作业采取不同管理模式，实施差异化管理；对养护从业单位的信誉进行跟踪记录评价，确保市场有进有出。另外，考虑到管理体系研究完成后，下一步管理部门最终还是需要通过分步出台若干具体的单项管理制度，才能形成现实合力对养护市场进行积极培育和有效管理。因此，课题组在完成《公路养护市场管理体系研究》后，还对项目的研究内容进行了一些延伸。根据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国行政许可法》、《公路安全保护条例》等相关法律法规，以及公路、桥梁、隧道等养护技术标准规范，提出了与养护市场管理相关的五个主要制度的部分内容，供管理部门在下一步出台相关政策时参考。需要指出的是，我国农村公路由于近几年才开始大规模的建设改造，普遍存在着养护管理体制不健全、养护经费筹措困难、养护基础薄弱、路网公益性特征突出等现实情况，养护市场化还要经历相当长的发展过程。当前，推进我国公路养护市场化改革，主要应集中于高速公路和普通干线公路领域。因此，本课题的研究定位于高速公路和普通干线公路，农村公路方面课题研究成果主要提供给具备条件的区域或路段做参考。课题研究过程当中，交通运输部公路局给予课题组多次专题咨询，给课题研究提供了诸多宝贵的指导意见。江苏省交通运输厅公路局、广东省高速公路有限公司、北京市交通委员会路政局、北京市首都公路发展集团有限公司等单位，在课题组实地调研中也提供了许多研究素材和有益帮助，在此我们一并表示衷心的感谢！交通运输部公路科学研究所公路养护技术国家工程研究中心《公路养护市场管理体系研究》课题组

现状篇——实践回顾与问题发现一、我国公路养护市场化改革进程1995年，原交通部在合肥全国公路养护管理工作会议上提出了公路养护市场化改革的目标。自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：（一）改革启动阶段（1995—2001年）这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。1995年，合肥全国公路养护管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。1998年6月，在福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动我国公路管理体制改革的进程。这一时期的改革特点是：1.目标明确在原交通部的推动下，各地均以“管养分离，事企分开”作为这一阶段的工作目标，进行努力探索和不懈尝试。对之后十多年的公路养护管理体制及运行机制的改革发挥了重要的指导作用和历史性影响。2.局部突破这一时期，全国各地公路交通部门开始努力探索、大胆实践，在培育养护市场方面做了许多改革尝试。如上海推行养护工程招投标制度、江苏率先建立养护市场准入制度、江西、湖北、云南等省进行养护公司试点、山西、内蒙、新疆等省区试行内部竞争招标等等。在大多数地区的改革局部探索中，最显著的标志是1996年吉林首推“国路民养”，在进行清产核资和资产审计的基础上，经资产评估和财政部门批准，对净资产为正值的，根据多数职工的意愿一步转为民营公司，转为民营企业的职工可用身份补偿金置换入股。对净资产为负值的转为国有独资或国有控股公司。这期间除吉林省外，快速推进改革的省份主要集中在东部经济发达地区，以上海、江苏、浙江等省市为代表。这些省市经济实力较强，思想观念超前，推进改革的基础较好。它们一般通过支付较高的改革成本（如补缴社会保险费用，接续社会保障关系，支付身份置换经济补偿金等），在较短的时间内实现了养护管理与养护生产分离，将具有企业职能的养护作业单位从事业单位中剥离改企，推向市场。上海市改革较为彻底，深入到产权变革和中介机构组织招标的层面，部分养护企业所有制结构实现了由国有控股向混合所有制与民营所有制方向转变。（详见：专栏1-1）。专栏1-1：吉林——国路民养1996年，吉林在全国率先提出了“国路民养”的改革思路：改管养合一为管养分离，改定员管理为定额管理，改行政管理为合同管理，改按行政区划指定养护为招标养护。1996年首先在4个道班进行了试点改革，1998年，“国路民养”的模式在全省铺开。至2003年6月，全省9个市（州）公路处完成了机关改革，50个县（市、区）公路段完成了机关分流，分流人员3900多名，组建民营养护公司104个，2万多人完成了事转企身份置换。公路养护小修和日常养护从此实行招投标，大中修、改善工程实行项目法人制、招投标制、合同制和施工监理制。全省范围开放的公路养护市场雏形基本建立。据2006年数据显示，吉林全省50个县区市公路管理段全部完成了事企分离改革，共组建各类公司104个，全部进行了工商注册和税务登记。其中养护公司64个，工程公司40个；转制为国有或国有控股公司42个，转制为民营公司62个，转企人数达18836人。上海——剥离重组上海从1999年开始对原有体制进行改革，实施“管养分开”。即公路主管部门对公路行业实施宏观的行政管理；新组建的养护企业与管理机构脱钩走入市场。市和区（县）公路管理机构分别在对原机构的人员、设备、资金等进行调查摸底和核查登记的基础上，实施全面重组，并经国资部门对注入养护企业的资产进行确认后，分别组建了公路养护企业。市公路主管部门就养护企业的税收、退休职工的待遇、养护资质的确认、养护经费的落实、各区（县）公路管理机构的职级等与市、区（县）的有关部门进行积极沟通与协调，并基本得到解决。管养分开后，公路主管部门通过对人、财、物等方面的优惠政策积极扶持养护企业；并且对养护市场进行了规范化管理，逐步推进养护招投标，逐步形成了全市统一开放的养护作业市场。（二）多样渐进阶段（2001—2006年）随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路，这个阶段的主要特点是：1.制度探索2001年6月交通部颁布的《公路养护与管理发展纲要（2001-2010年）》中提的“深化公路养护运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。2003年，为培育我国公路养护工程市场，规范养护工程招标投标工作，原交通部下发了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。后来虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关养护市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。2.形式多样这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国公路养护管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对公路养护生产单位进行的整体转制，广东组建的养护大道班等等。虽然各地的做法不一，但总体来说养护生产开始比较普遍的逐步引入了竞争机制。（详见:专栏1-2）。专栏1-2：辽宁、宁夏——三步走的改革思路辽宁、宁夏从90年代末年开始“事企分开，管养分离”的公路养护运行机制改革。为了实现平稳的过渡，两个省份均采取了“三步走”的改革思路。第一步改革“招标养护，引入竞争”。实行“内部招标”，将公路的小修保养、中修工程和公路绿化，经过科学测算之后，以承包的形式面向养路干部职工进行招标。中标人在与公路段签订养护承包合同后，再择优选聘职工，与职工签订劳动合同。第二步改革“模拟法人，培育主体”。将第一步改革的自然人主体，转变为法人主体。同时进行人事、用工和分配三项制度配套建设。第三步事企彻底分开，管养彻底分离，把养护企业培育成具有完全意义的公司制独立法人。宁夏将公路局所有的公路站和工区合并重组成25个养护中心，与公路段脱钩，模拟法人实行企业化运作。公路段朝着“管理型”的方向挂牌成立分局，作为区局在各地的派驻机构专管路政和养护管理。辽宁全省78家公路施工单位与公路管理部门分离，改为企业，变养护事业费为养护工程费，实行养护定额管理；对养护道班、工区和小修队等养护生产单位进行改组，全省60个公路管理段均成立了按企业模式管理的专业化养护公司。目前两个省基本上都只走到了第二步。湖北——增量上寻求突破湖北首先在新建公路的养护中进行了改革的尝试。1997年，在宜昌市的一条新修公路上进行公开招标，将养护任务委托给民营企业承担，并与承包商签订了“六定四自”承包养护合同(“六定”即定养护线路、里程、等级、投资、好路率、创建目标；“四自”即承包者拥有用工、分配、养护和资金使用自主权)。每年年底，县公路段按合同内容对养护质量进行综合评定。为了提高养护效率和质量，承包商购置了先进的养护机械设备，并实施合同工制度，按照养路的质量定额计酬。承包期间，该段的好路率每年以一个百分点增长，达到80%，名列全县砂石路养护榜首，而使用的养护费仅为84万元，与其他相同国养路段投资相比，节省费用50%。这种模式也被当地公路部门称为“国路民养”。浙江余姚——“两置换、两分开”浙江的公路管理体制和运行机制采取的是先试点、后推开的改革模式，以余姚的“两置换、两分开”最具代表性。2001年3月，余姚市出台了以民营化为核心的公路养护产权制度改革实施方案，具体内容是“两分开”、“两置换”。“两分开”即管理与养护分开，事业与企业分开；“两置换”即养护生产人员从“事业人”到“社会人”的身份置换，非经营性国有资产到经营性的产权置换。该市按照公路养护实现规范化、专业化、社会化的要求，余姚市交通局根据全市公路里程和养护队伍分布，组建了四家公路养护有限责任公司，作为独立企业法人单位，分别办理了工商登记手续，与市公路段彻底脱离了隶属关系，138名事业职工全部置换身份，从“事业人”彻底变成了“社会人”。当时该省公路局的领导认为，“余姚模式”的改革最彻底、最先进，代表着公路体制改革的方向和最终目标。北京、青海——整体转制——北京从2000年开始，原公路局党委开始酝酿公路养护体制变革和机制更新。鉴于该项改革影响面广、政策性强，必然会触及每位职工的切身利益，同时会涉及到相关部门的权利调整，因而最终确定了养护改革循序渐进，稳步实施的“两步走”推进方针。第一步，按照因地制宜的原则，首先大力推动管养分离，组建多元化的养护实体。在此基础上，第二步通过清产核资，资产评估和审计，推动事企分开工作。按照公路局安排，首先在一些分局积极推动日常养护合同制。其主要做法是：以路段为单位承包日常养护作业，完全依据合同条款履行职责，从而彻底改变了旧的以行政计划为约束的养护作业管理方式。在养护工程方面，打破了以地域（或管养区域）为主的养护工程分配制，大力推行招投标制，在各个养护段、工程段之间初步形成市场化竞争格局，从而有效地提高了工程质量，降低了成本，激发了职工工作热情。与此同时，为进一步完善养护市场监管体系，公路局相继制定了《养护工程管理办法》，《大中修工程招投标制度》，《公路养护承包合同范本》等一系列全新的管理文件，以指导、规范养护市场主体行为。2002年5月，北京市人民政府批复了北京市公路局改革方案，由此北京市公路养护体制改革由局部试点进入全面展开阶段。9月，按照北京市政府批准的公路局事企分开改革的总体方案，公路局将局系统各养护段、桥梁段、绿化段、苗圃等生产作业性单位整建制（含人、财、物）地划转到北京市路桥公司，同时组建了以公路养护为主营业务的北京路桥瑞通养护中心（下设18个养护分公司），并进行企业注册，取得了独立法人资格。同时，各区县公路分局精简人员、重组机构，建立项目管理部、质量监督部，以适应新职能的转变。至此，北京市公路养护管理与养护生产实现彻底分离，管理单位与生产单位由过去单纯的上下级行政隶属关系，转变为以作业合同、中标合同为纽带的经济关系。——青海2001年，青海将本着"态度积极、步子稳妥"的原则，以"事企分开、精简机构、培育市场、量化养护"为目标，大力推进公路养管体制改革，培育和发展养护工程市场。各总段的工程队（路桥公司）和各公路段的养护生产队伍，由总段组织成立公路工程建设养护公司，暂由总段管理，并向正式的企业化公司过渡。各级公路管理机构所属的三产等服务性单位与管理机构分离，成为自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体进入市场。对原有的道班、工区进行合并、重组、扩大规模，使其成为具有一定竞争能力的养护企业。同时，发展股份合作等所有制形式的施工、养护企业、路况检测中心、养护机械检测中心、养护工程监理中心，使其进入养护市场，促使养护市场规范化运作。养护工程采用先内部竞标的方式，过渡到面向社会公开招标、择优选用养护企业；并根据工程完成情况支付工程费用。新建公路不再设固定的养护队伍，公路管理机构对养护单位的管理，从行政管理变为合同管理。公路养护生产企业不再套用事业行政级别，可自主根据生产岗位的不同特点决定用工数量、形式和条件，并以合同形式管理。各级公路管理机构要实行定岗定员，全面推行干部聘任制。分流到公路工程建设养护企业的职工，5年内保留原事业人员身份不变；合同制职工的各项劳动保障基金由原单位按规定缴纳，固定职工按有关规定转入社会保障体系。落聘人员按内部退养、承包养护工程劳务、参加各类培训或按下岗对待安置，也可一次性买断工龄。但是三年后改革停止，除了原本独立的工程队之外，划出去的设备、人员回到公路局，公路局全面恢复了原有职能，直至今仍保留“公路局—养护总段—养路段—道班”的管理模式。甘肃——“一分局四实体”的市场化过渡实践自2000年起，甘肃省交通厅就开始探索公路养护运行机制的改革，“一个分局抓宏观管理，四个实体自主经营，四个体系协调运行”。（简称“一分局四实体”），这是甘肃省结合自身省情况提出的公路养护机制改革思路。在具体运作过程中，甘肃将各公路总段改为公路分局（即“一分局”），相应调整其职能，改革后省公路局、各公路总段转化为单纯的公路养护管理事业单位，实施宏观管理职能。同时改制组建公路分局直属的公路养护公司、路政支队、收费公路管理处、第三产业公司等四个实体单位（即“四实体”），形成专业化分工格局。最先试点的是甘肃张掖公路分局。经过3年多的探索，该总段最终按照“一分局四实体”的组织机构框架，于2002年4月成立了张掖公路分局。分局将原机关16个职能科室合并精简为8个，下设山丹、甘州、高台、民乐、肃南5个公路管理段。管理段的养护生产职能分离后，成立4个公路养护工程处，在各养护工程处的基础上组建成立了公路养护中心。总段路政科和各段路政股撤销，成立路政管理支队。两个收费所撤销，成立收费公路管理处。路桥工程处、原中心实验室和勘察设计室分别从机关剥离，成立甘肃天地路桥工程有限公司、张掖市大地公路工程咨询有限公司。原有的宾馆、餐厅、农场、商业门点等合并后成立了张掖市金达路业有限责任公司。甘肃的改革实践实质上是对涉及公路管理的各业务部门重新进行了整合与组织机构创新，为养护的完全市场化和社会化提供了一种历史性过渡形式。江苏——三种改制模式的尝试2000年，江苏各市公路处按照省交通厅《江苏省公路养护运行机制改革指导意见》的要求，首先从机制上入手，在各县（市）公路站认真推行机关人员竞争上岗。并以未竞争上岗人员为主体，国资和民资相结合的形式，纷纷注册成立工程养护有限责任公司，从而初步构建了管养分开的基本框架。2001年，事企分离力度进一步加大。从各公路站分离出来的养护公司制生产经营性单位开始实行独立核算，摸拟现代企业制度进行运作。到2002年，不少市开始划分管理机关和生产经营单位的界限，实行国有资产的清产核资和审计评估。事企分开的目标在形式上基本实现。目前，江苏省各地市养护市场化改革的情况不一而足，形成了“三分天下”的格局，即：三分之一的养护单位彻底改制成民营企业，三分之一的养护单位改制成地方国有企业，还有三分之一的进行了模拟改制，基层养护单位注册为公路局直属的二级法人企业。广东——组建大道班广东省在公路养护体制改革方面最主要的特征就是实行“管养一体，适度规模”的大道班养护模式。大道班建设使全省公路养护工作逐步实现了“三个转变”——公路养护任务由行政指令养护向合同养护转变；养护形式由分散的小道班作业向大道班（养护中心，工区、站）机械化作业转变；养护生产用工制度由任职终身制向“竞岗、双选”制转变，为公路养护的市场化运作夯实了基础。经过十多年的努力，广东大道班建设任务已经基本完成，至2008年底全省共有大道班(养护中心)566个，实现了科技化、机械化、规模化养护。这种改革方式虽然具有过渡性质，但有效维护了改革发展的稳定大局。3.认识深化随着实践的发展，改革进程中出现了许多实际困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对公路养护市场化改革的总结讨论热潮。2002年10月11日第十六次全国公路局长工作研讨会在湖北武汉举行。会议内容包括：交通部公路司领导主持召开公路养护运行机制改革座谈会，各省市区交流公路改革与发展经验，座谈讨论当前公路改革与发展面临的机遇与挑战等。会议还印发了全国各地公路养护管理体制与运行机制改革经验交流材料。各地对于公路养护市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。（三）保持维稳阶段（2006—2011年）以2006年济南全国公路养护管理工作会议为标志，全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。这一时期的主要特点是：1.以稳为先在这个阶段我国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。公路养护市场化改革面对一系列的矛盾问题，各地对要不要改革、改革时机是否成熟、抢险救灾等应急任务谁来承担等问题困惑重重。交通运输部也明确表示，在坚持改革方向和原则的同时，要确立改革的衡量标准、端正改革的价值取向、把握改革的时机节奏，全国不搞一刀切、不排时间表。这表明新的改革共识正在形成：稳字当头，稳中求进。2.静待政策2006年5月11日，冯正霖副部长在济南召开的全国公路养护管理工作会议上指出：“顺利推进这项改革，必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解”。如何深化改革，是加快改还是放慢，关键要看有关养护职工社会保障、事业单位改革、对新成立的养护企业政策扶持等政策出台情况。也就是说，下一步深化改革对积极争取劳动、人事、税务等相关综合部门的政策支持具有高度的依赖性，只有政策到位，改革才能顺利推进。（四）反思重启阶段（2011年—至今）2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施。该条例实施前，公路养护市场准入问题作为一种行政许可，仅是原交通部印发的文件《公路养护工程市场准入暂行规定》进行了政策上的规定。《中华人民共和国行政许可法》实施前，各行政管理机关对交通主管部门的许可并不作前置许可对待，交通运输主管部门对公路养护市场准入实施行政管理无法可依。而公路安全保护条例的颁布施行改变了这一现状，明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法，对公路养护市场主体依法进行管理。同年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。如果说前十余年的改革更需要的是勇气，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科学的政策规则设计。二、对以往改革的总结与思考（一）改革带来的变化通过前一阶段的改革，公路养护管理行业发生了一些积极的变化。一是管理人员与机构得到部分精简。通过此项改革，各省、区、市都加强了定职能、定机构、定编制工作，普遍精简了管理机构和非生产性人员，一般精简幅度达20%以上。二是养护效益得到一定提高。改革后各地通过逐步推行定额管理、工程计量管理等，有效降低了养护成本与人工费用，而且通过养护工作质量与管理者计量考核挂钩，养护工作效率得到一定提高，养护工作质量也有所改善。三是竞争机制逐步引入。改革使各级公路管理者管理理念发生了根本性改变，市场竞争为养护生产单位的成长提供了优胜劣汰的舞台，养护生产单位成本意识、风险意识、效益意识得到增强。同时改革也要求公路主管部门不断研究制定养护市场规则，为公平竞争创造体制环境。四是职工对市场化改革的承受力有所提高。通过改革广大干部职工思想观念发生了转变，逐步接受了“事企分开、管养分离”是顺应社会主义市场经济发展大趋势的必然，“事企转制、人员分流”等切身利益的调整增强了职工风险意识、竞争意识和市场意识。经受较长时间改革阵痛的磨练，职工的大局意识、风险意识和改革意识不断增强，改革氛围基本形成。五是改革前景及思路日益明朗。虽然全国改革进程还很不平衡，但改革发展趋势已渐明朗。各地在改革实践中越来越认识到改革养护机制、分清工作职责、提高运行效率的重要性。（二）改革收获的认识在十余年的改革实践中，各地进行了艰辛探索，收获了一些认识和体会，认真总结这些认识和体会，汲取经验教训，对于下一步推进改革至关重要。1.改革要有明确的实质目标。“管养分离、政企分开”本身只是改革措施，改革的实质目标是提高养护资金使用效益，提高养护作业质量，为社会提供性价比更高的公共服务产品。最终使管理部门受益、职工受益、社会公众受益。而非为实现“管养分离、政企分开”而改革。2.改革要有系统的顶层设计。一是系统设计改革思路。改革思路应该系统设计，瞻前顾后，要明确改革步骤及各个步骤的具体措施。要特别重视解决好人员分流问题，随着近年来整个社会的就业矛盾日益凸现，对这一问题的解决更要尤其慎重。在一定程度上可以说“人”的问题不妥善解决，改革就不可能实质到位。因此，改革必须循序渐进，不能冒进强推。二是系统设计顶层制度。改革需要首先有一个系统的顶层制度设计，确保政策措施能“推行起来、落实下去”，提高政策出台的系统性和前瞻性。3.改革推进要客观考虑综合政策环境。养护市场化改革是一项涉及面广、政策性强的系统工程。改革的顺利推进涉及到财政、税务、国土、社保、人事、劳动等诸多行业外部部门。可以说，改革条件的成熟、改革所面临的诸多问题的根本解决都有赖于上级政府的有力支持与各相关部门的良好配合，否则改革工作就会被诸多的现实问题困扰，甚至半途而废。4.改革应为养护参与者提供更多选择机会。一是为公路养护管理者提供更为灵活科学的服务采购方式。让管理者有更多科学的方法和更为灵活的渠道选择合适的从业主体为其提供符合要求的服务。二是为公路养护作业者提供更多的发展机会。通过完善准入退出机制，完善信誉考核制度等，让干实事、重责任的优秀企业获得诚信溢价，有更强劲的内生发展动力。5.改革的最终结果应该是多方共嬴。市场化改革涉及到公路管理部门、公路养护职工、社会公众的利益，改革成果应该是建设性的多方共赢，而非是破坏性的损此折彼。通过改革使公路管理部门职能更明确、管理效率更高、养护资金投入效益更佳。通过改革使公路养护职工个人发展有更多选择，有动力通过多劳多得带来收入的公平增长。通过改革能为社会公众提供路况水平更好的公路产品，提供更为及时便捷的公路出行服务。（三）现阶段改革面临的主要问题目前养护市场化推进面临诸多问题，国家综合部门宏观配套政策不到位，日常养护、应急保通等特殊性质的养护作业与其它养护作业的巨大差异，高速公路与普通公路发展的不平衡，都是推进养护市场化面临的难题，如何根据我国公路养护行业现阶段的发展特点，明确现阶段养护市场化的推进思路，在明确思路的基础上如何对市场实施积极培育并逐步规范管理，是我国养护市场化推进中急需解决的问题。1.如何解决综合政策不配套带来的改革难题。在国家不断完善社会主义市场经济体制的背景下，公路养护市场化改革也随之不断深化。但是，在许多地方此项工作实际进展并不顺畅，其中一个最重要的因素是国家综合部门的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部门在改革中对一些问题的把握和处理十分困难，养老保险、身份置换、就业保障等许多涉及职工切身利益的问题处理缺少有效的政策衔接，引发的问题也影响了一些地区的稳定。因此，如何在国家现行宏观政策框架下有效推进公路养护市场化，是现阶段推进公路养护市场化亟需解决的问题。2.如何解决不同养护作业性质迥异带来的管理难题。日常保养、局部修复（小修）、应急抢通等日常性质的养护作业与其它养护作业相比，在时效、周期、作业要求、队伍性质等方面的差异巨大，导致使用同一种管理模式既不能实现科学管理，实际操作性也不强，给如何有效实施规范管理带来了难题，需要明确下一步如何有针对性地推进市场化的相关思路。3.如何解决现状发展不平衡带来的现实难题。我国高速公路与普通公路的发展基础差异巨大，东、中西部区域的发展条件也各有差异，同步推进市场化既不切合实际，也不具备条件，如何兼顾高速公路与普通公路的发展现状，区别不同区域的发展条件，使市场化改革更切合实际，是下一步需要明确的重要思路。借鉴篇——再次寻找攻玉之石一、国外公路养护管理情况简介国外发达国家的公路发展大致都经历了四个发展阶段，即：19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。目前国外发达国家已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系。下面就路网规模与我国相近的美国和加拿大，公路管理机构设置与我国较为相近的德国，市场化改革过程与我国较为相近的瑞典，实行公路养护合同总承包制的英国，与我国同处亚洲地区的日本在养护管理方面的情况作简要介绍。（一）美国美国公路实行三级管理体制，即联邦政府、州政府、地区政府。属地方分权的管理体制。联邦政府设有统管各种运输方式的联邦运输部，各州政府设有州运输厅，县、市、镇等地方政府中也有相应的交通运输主管部门。美国公路的建设、养护和管理，以州及地方政府为主。州际高速公路及国家公路系统由联邦公路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。各州运输厅除了落实联邦资助公路的建设和管理外，就是负责地方公路的建设和养护。美国农村公路的管理主要集中在州及其以下各部门。美国的公路养护分为交通维护和专项养护两大类。其中交通维护是指为了保持公路通畅而进行的日常性路面检查、清理和排障，类似于我国日常养护、小修保养和应急处置。其他养护工程都归为专项养护，包括大中修和特殊专项养护工程等。对于专项养护工程，一般委托给社会化的专业养护公司承担。按照AASHTO（美国各州公路与交通官员协会）出版的《成员组织现场承包养护概况》和《典型承包养护工程工作和各种范围及单位成本》及其它养护手册规定，公路管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。交通维护一般有如下两种组织形式：其一，州公路管理机构直接负责，目前美国大部分州都是这种模式。公路养护并未划分公路等级界限，按照AASHTO养护手册，养护管理机构和养护作业机构的设置是按照地理或行政区域划分的。在养护区域内，一般将公路划分为段，直接由3-5人组成的巡查快队负责。每队负责8-10km，每10-12个小队设有一个督察员（负责领导和监督各小队的工作，可根据需要调集所有人员）。每个小队配备有：轻型载重车每人1辆、装载机1台、1000-2000L小型沥青洒布机1台；每2-3小队割草机1台，每10-20小队涂漆机和平地机各1台。此外还根据需要配备专用设备。为了便于工作，沿线设置有许多“服务区”（类似于我国道班+服务区），州际公路一般平均每60km设置一个“服务区”。（详见：专栏2-1）。专栏2-1：养护单元组织实例如科罗拉多州，一个养护单元覆盖600~700km普通公路和高速公路。单元下设10至12个养护小队，负责50~60km公路的各种养护作业。纽约至新泽西高速公路是由独立于普通公路的公司管理，称作纽约—新泽西港务局(区域性联合组织)，管理着2384km的高速公路（双向6车道，部分8车道、12车道），分成9个养护小队，有养护员2128人，配置1900台各类养护设备（其中除雪车392台）。其二，由州公路管理机构整体发包给私人养护公司，目前美国许多州开始趋向于借鉴这种模式。各州按照资本运营方式建立了专业的、集约化的养护公司，养护公司的组织，考虑了从驻地到作业现场距离及许可的服务时间的因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型，在技术人员和技术工人中充分考虑了各种维修技术和技能需求的覆盖。装备也是从小到大，从独立作业到集中作业全套配置。（详见：专栏2-2）。这种承包养护的优点：可以使州交通厅养护管理机构人员精简，人员费用、养护费用降低，节约的经费还会逐年增加，养护投资更趋合理；养护承包期内路况可以得到较好的保障，路面及构造物得到较好的改善。缺点是：一旦私人承包经营不善中途撤出，政府需要重新选择承包商，使养护的连续性中断。专栏2-2：弗吉尼亚州承包养护实例以弗吉尼亚州为例，该州是美国第一个用私人公司来全包式管理公路资产并负责养护的州。1996年，该州与VMS公司签订养护管理合同，期限是5年半。签订合同前，弗吉尼亚交通厅提供路况和设施的基本状况数据，VMS公司开发了HQMS公路质量设施管理系统进行复核，根据收集、分析的数据进行预测和预算，合同金额为1.5亿美元。对于不可抵抗力自然灾害引起的养护项目支出，如果总统或州政府发出的紧急通知，相应的费用由联邦政府或州政府支付。另一方面，VMS公司对一些不可预测的项目支出或事故(如桥梁损坏、重大雪灾等)通过购买保险来弥补有关的损失。弗吉尼亚交通厅不仅对VMS公司提出了养护要求达到的标准，而且要求VMS公司在第一年内完成执行计划、工作计划、冰雪控制计划等，同时要求每月提交工作完成情况汇报。VMS公司承包养护的公路有3条总计1932车道公里和29个服务区。VMS公司本身并不直接进行养护工作，主要是建立永久性办公场所，雇用调查、养护和管理人员，进行公路设施状况调研，收集公路设施数据，确定所需的装备、确定承包商，向承包商提供所需的劳务、材料和装备。对养护结果的评估，弗吉尼亚交通厅和VMS公司实行公开、合理、认可的评估程序和方法。美国弗吉尼亚州这种专业化养护公司进入公路养护行业的方式取得了显著的效果。原来弗吉尼亚交通厅的设计、施工、管理养护人员共记1.3万人。直接的养护人员达4200多人，承包给VMS公司后人员大大减少。承包养护的结果使公路评估分值由85.1提高到95.4，并使交通厅节约经费2200万美元。（二）德国德国的公路管理采取三级管理的体制。高速公路的管理层级主要为：国家交通部—州交通部—高速公路管理局（下辖若干养护段）。普通公路的管理层级主要为：州交通部—行政区交通局—养护总段（下辖若干养护段）。德国的高速公路主要由国家委托各州负责管理和养护。各州交通管理部门下设高速公路管理局，直辖若干个高速公路养护段，每段平均养护里程为50公里。德国高速公路属联邦政府所有，高速公路养护机构在联邦政府领导下进行工作，人员编制和养护经费由联邦政府根据路线级别、冬季工作量核定。德国在1.1万公里的高速公路上共设有186个高速公路养护段，对所辖公路进行养护和维护运行服务。养护段的人员为联邦所有，但不是国家公务员，类似于我国的事业编制，主要承担管理与日常养护工作，遇有紧急性工作时以招标的形式委托私人公司进行作业。德国的普通公路（不含县以下道路）主要由各州交通部委托所辖的行政区负责管理和养护。德国各州之下划分为若干个行政区，区下辖县。行政区交通局的公路处，负责管理养护境内的联邦道路、主要连接线和辅助线路，机关设技术、行政、养护、人事、工程等业务职能科室。公路处下设几个养护总段，总段下辖养护段（不含高速公路养护段），每段养护里程200公里。（详见：专栏2-3）。专栏2-3：南德巴登-符腾堡州养护管理高速公路的养护管理方面，南德巴登-符腾堡州交通部高速公路管理局下设十八个高速公路养护段，负责管理养护州境内926公里的高速公路。普通公路的养护管理方面，全州分成4个行政区，每个行政区下设5个总段。共设20个总段，下辖150个养护段，负责管理养护州内26000公里公路（不含高速公路及县以下道路）。德国的公路养护共分四级：一级养护，即普通养护，主要是剪草、除草、补土、清扫等，由当地派人参加。二级养护，任务是小的修补，由养护站派人养护。三级养护，包括桥面修理、桥墩加固、换粱等。找专门从事养护施工的队伍承担。四级养护，即最高层级养护，一般达到翻新和大修水平，规定必须通过招标选择专门养护公司进行。德国对公路养护质量要求甚严，并把它作为交通部门的义务，载入联邦基本法中。据称汽车在公路上行驶，如路面有砂石飞出碰伤车辆油漆或玻璃，车主有权向司法部门控告养路段并要求赔偿。因此，为了不断提高养护质量，各级管理机构十分重视职工的业务培训。在养护站一级，都有专门对道工进行业务技术培训的教材和设施。坚持不懈的专业技术培训和教育，使德国的公路养护职工普遍具有良好的业务素质和工作质量意识。（三）瑞典瑞典国家公路由瑞典国家公路局负责建设和养护。瑞典国家公路局（SNRA）是国有公路唯一管理机构，类似于我国的原交通部。SNRA成立于1841年，原为瑞典皇家公路局，当时其主要职责为公路的规划与建设。1991年以前，公路养护由国家公路局负责，同大多数国家一样，养护机构按行政区分别设置，造成养护部门机构庞大，吃皇粮人多，固定成本很高，纳税人意见很大。为了精简庞大的公路养护机构，降低成本，提高效率，国家公路局于1992年决定进行改革，把养护从管理中分离（即管养分离），引进竞争机制，这样公路局分为两部分，一部分为业主部分，一部分为承包人部分。业主部分负责建养的宏观管理，承包人部分改制成商业化公司。改革前全瑞典共有260个养护基地，8500个职工，改革后，养护部门只有200个基地，5000名职工。全国公路管理区域重新划分，取消按行政分区的办法，改按地理划分为7个区，每个区设一个地区公路分局，管辖地区公路。改革后，公路局从日常繁琐的养护中抽身出来，职责更加明确，人员得到精简，养护费用较改革前减少了10%~15%。瑞典公路养护的市场化表现在成立养护公司和实行养护招投标，1992年机构改革后，国家公路局下属的养护基地通过重组，组建养护公司Pro-duktion，归国家公路局负责，性质上属国有公司，随着市场的成熟，国家公路局计划在近期内将其彻底与公路局分离，完全推向市场。目前瑞典养护市场主要有四大养护公司，分别是Pro-duktion、NCC、NAA、PEAB，其中NCC是一家跨国公司，PEAB是一家私人公司。瑞典养护机构改革，也是分阶段逐步进行的，共分为四个阶段：（1）没有竞争的阶段；（2）设备租赁阶段；（3）部分招投标阶段；（4）全面招投标阶段。现在瑞典已经实现了完全的市场化运作。瑞典的养护工作分为常规养护、阶段性养护、紧急养护三种。招投标一般分为常规养护招投标和阶段性养护招投标。养护招投标工作由各地区公路局进行，总部派人指导。常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。招投标中强调公平和竞争，邀请承包人进行考察、投标，递交投标文件，业主方根据承包人投标文件邀请有关专家对承包人进行综合打分，根据打分结果与承包人的报价，最后决定中标单位。值得一提的是，瑞典国家公路局认为，不能花太多的时间和精力去监督承包商，因此，养护工作并不实行监理工程师制度。虽然地区公路局会派人进行抽查，但养护工程质量保证主要依靠承包人的质保体系和社会举报制度。（四）英国英国公路署成立于1994年4月，总部设在伦敦，主要负责英格兰高速公路和干线公路网的规划、投资与管理。英国的公路网由两类道路构成：公路署管辖的高速公路／干线公路，以及由郡、区议会管辖的地方道路。从上世纪80年代开始，英国进行了一系列政府治理创新。第一阶段，1986年至1996年，英国取消了4个规模较大的地方道路管理部门，取而代之的是小规模的管理部门，主要是干线公路所经县、郡、市的当地政府。这样一种新的机制被引进了，4个区域中每个区域都要通过竞争性投标确定一家咨询养护代理公司。各区域代理机构的首要职责是编制定期养护合同文件，然后，通过招投标确定每个区域的定期养护承包商。第二阶段，1996年至1999年，英国公路局开始将全国重新划分为24个养护区域，并不再让地方政府进行养护。每个区域选定一个养护代理和养护承包商。养护代理和承包商都要通过竞争投标确定，分别与公路局签订合同。养护代理合同一般为3年，可延长至5年，养护合同一般为3年或4年。第三个阶段为90年代末期至2004年，英国公路局重新将养护区域划分为14个，并且将养护代理和养护承包商的职责合为一体，实施一个合同管理。新的合同为5或7年，使其更具商业竞争力。（详见：专栏2-4）。专栏2-4：英国灵活多样的公路养护合同模式简介英国的公路设计、建设、养护和管理，有以下几种典型合同模式。第一，单纯施工合同。其特点是不包括设计等前期工作，仅是一个施工合同；工程设计和监理工作，由业主聘用其他公司完成。由于设计与施工由不同公司负责，在施工过程中，如果承包商有适当的理由提出设计变更，增加工程量，承包商就能通过索赔获得追加款项。第二，设计+施工合同。其特点是把工程设计和施工任务合在一起，由同一家承包商负责设计和施工；在施工过程中同样允许变更设计，但是变更必须是业主提出的，承包商才可以获得索赔，如果是承包商提出，那么变更引起的额外费用必须由承包商自己负担。第三，养护代理合同和养护承包合同（MA/TMC合同）。在区域内选择一个养护代理和一个长期养护承包商。养护代理主要负责代表业主实施养护管理，长期养护承包商主要负责养护作业，合同期限一般为3年。第四，管理代理承包合同（MAC合同）。该合同是目前英国公路养护管理中最常用的合同形式。合同范围包括路网管理、日常性和周期性养护、设计与施工活动。基本思路是承包商在承包期间内对其作业活动从开始到结束负责到底，例如，在开展设计和施工活动时，不仅要考虑实际情况，还要考虑到将来养护维修中发生的费用。典型的MAC合同金额在3000万英镑至5000万英镑之间。合同期限一般为5年，最长可至7年。第五，设计+施工+投资+运营（养护管理）合同。即DBFO合同，目前英国有部分路段采用此种合同方式。DBFO合同的特点是承包商负责对公路进行设计、承建、投资和运营，包括对公路的日常养护、后期的改善工程全面负责，合同期为30年，合同期满后承包商将公路交还给政府；政府在这30年间逐年向承包商支付“影子过路费”；按DBFO合同修建的公路不设收费站，司机无须直接向DBFO承包商缴费，国家每年从税收中划出一笔款项，通过国家公路署支付给DBFO承包商，这笔款项称为“影子过路费”，它实质上是政府对承包商的回报；国家公路署作为业主与承包商签订合同，承包商负责向银行和金融机构贷款，并聘请顾问，咨询交通预测、保险、税收等事宜；这类合同将设计与施工交由同一家承包商，因而可以提高施工效率，减少建设费用；由于后续经营养护工作由承包商负责，他就必须保证工程质量；另外，由于建设费用由承包商自行解决，政府只需建成后30年内逐年偿还，就大大减轻了建设阶段政府的融资压力。英国的公路管理机构没有专门的养护队伍，所有养护作业和路况检测、决策等技术服务，均通过招标委托承包商或专门的技术公司完成。为了简化招标工作和便于进行合同管理，运输部门编写了自己的公路施工和养护合同文件范本，招标和评标的具体工作由养护代理按照运输部规定的程序办理，养护代理在养护施工合同中处于业主的地位。通常情况下，合同授予符合标书要求并且报价最低的投标人。承包商和技术公司的信誉在公路署的档案中可以查到，公路署保存有公路承包商各方面的记录，包括详细的财务状况、以往完成的工程情况、目前及今后可能承担的项目合同类型和大小等。这些信息可作为业主挑选承包商投标名单的参考依据。养护工程按照投资金额大小分类招标。第一类是100万英镑及以上的项目，这类项目必须在欧盟官方杂志上刊登招标通告，养护代理负责按照运输部和欧盟批准的格式和规定编写并刊登招标通知，挑选参加邀请投标公司的名单。第二类是10万英镑以上、100万英镑以下的项目，这类项目由养护代理提出邀请投标的公司名单并在四周内递交区公路局，区公路局根据养护代理建议的名单和掌握的承包商信息，最后确定邀请投标的公司名单。第三类是10万英镑以下的项目，由养护代理将挑选的公司名单，上报区公路局批准后实施。英国养护体制的优点是：管理层次清楚，责任明确，突出了政府的审查和评估职能，把养护管理职能下放给养护代理，引入竞争机制。其缺点是：不同地区的养护代理制定的养护计划、养护技术标准不易统一；养护代理与承包商的关系不容易被公路机构考察，但随着更为综合的管理代理合同（MAC合同）的普及，管理代理与养护作业承包商逐步整合为一体化，这个问题已得到较大程度的改善。（五）加拿大加拿大交通管理体制采用三级政府管理模式，它们分别是联邦、省和市交通主管部门，上下级之间没有隶属关系，各自按照有关的法案履行职责。近年来，联邦政府将公路运输的部分职能委托给省政府代行管理，形成联邦与省共同管理。其中联邦政府只负责由联邦直接投资建设的特殊性公路的管理