土地调控中的地方政府行为分析

土地调控中的地方政府行为分析

一、总结(一)土地调控被被放中国目前实行城市土地所有权与农村土地所有权相结合的土地所有权。集体所有土地须经国家征用后方可投放市场,形成事实上的土地终极国有。土地资源本身的特殊性,加上土地国有带来的政府对土地一级市场的垄断,使得土地资源价格形成的市场化步伐迈得非常艰难。在改革开放以前,我国土地资源由各微观单位基本无偿使用,土地利用以计划代替规划,土地调控处于一种比较粗放的状态。1994年分税制改革以后,与土地相关的财税收入等成为地方政府的主要财源,“地价上涨—房价上升—财政增收”,这时土地调控处于被动服从的地位,即土地投放服从经济增长目标,土地投放继而成为各地产业同构和重复建设的帮凶。中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓,引起了专家学者和管理层的高度重视。(二)土地国有原因中央政府“地根”调控的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展。理论上其决策是符合全社会福利最大化原则的。从这种意义上来说,中央与地方的调控目标应该是一致的。但是,作为具有“经济人”思维的地方政府,也有与中央政府利益不一致的地方。原因主要在于:一是社会整体的福利最大化并不意味着具体每一个区域民众的福利最大化;而恰恰相反,社会全体人们的福利最大化恰恰是在各个区域人们可能实现的最大化福利“抽肥补瘦”的基础上来实现的。二是区域经济发展目标的内在驱动。当绝大多数地区都严格执行紧缩政策时,少数几个地区采取欺骗行为,就有可能既不受查处(不至于影响到宏观调控大局),又能实现更快速度的发展。三是地方财政增收的现实需要。土地国有这一基础条件为地方政府财政增收提供了便捷的途径,地方政府会想方设法在土地上多筹钱,满足财政支出的需要,以实现政府的各项工作目标。当然当中也不排除个别公权力执行者不当利益的驱动。(三)“去产能”、“化”正是由于上述原因,导致地方政府在土地调控存在向上拉升的强烈冲动。在改革开放以来的几次大的经济波动当中,当中央政府要求收紧“地根”时,不少地方政府暗中违背中央政府的调控意图,推动地产、房产价格上涨,给宏观经济发展带来不利的影响。一是地方保护、重复建设现象普遍,土地资源利用不确定性增加,利用效率下降,土地资源浪费严重。二是国有土地权益大量流失,弱势群体利益受到侵害,激发了社会矛盾与冲突。三是中央与地方之间信任关系受到损害,直接增加了监督、查处等行政协调成本,对社会诚信产生很大的负面影响,增加了市场的协调成本。(四)对中央与地方政府之间关系的协调限于数据搜集困难等因素的影响,现有研究对土地调控深入关注的还不多,对地方保护、重复建设等的形成和发展,主要是从地方政府之间的财政经济竞争和政治晋升激励来进行分析和解释。主要有两种途径:一是基于市场和经济竞争的逻辑。主要强调行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励(沈立人、戴园晨,1990),以及产权不清晰、委托代理关系不明确所带来的软预算约束(张维迎等,1999)。Wong(2000)认为财政分权是导致一些微观扭曲的原因,例如:更多的地方保护、过度的投资和重复建设等;Young(2000)则认为中国的分权化改革导致了“零碎分割的内部市场和受地方政府控制的封地”,并提供了中国地区间贸易保护主义和产业同构化的经验证据,强调地方财政激励和扭曲的价格体系对产业同构化的影响。另一种途径是政治晋升博弈。周黎安(2004)认为我国地方官员具有双重特征:一方面是“经济参与人”,即受财政、经济竞争激励和软预算约束的影响;另一方面也是“政治参与人”,关注政治晋升和政治收益。政治晋升博弈带有零和性质,使得官员具有强烈动机推动本地经济增长,“不择手段”地进行区域间的“恶性竞争”,而对区域分工与合作则热情不高。由于对中央与地方政府之间的博弈过程,以及由此所带来的影响等深入研究还不够,制约了理论研究对现实社会现象的解释力。因此,要全面认识经济宏观调控中产生的这些问题,还得从中央与地方的关系协调入手,分析“政令不畅”背后的一些博弈因素。本文以土地调控为例,尝试运用博弈论的分析方法,对中央与地方之间在土地调控中的博弈过程进行考察,为理解我国经济宏观调控出现的各种偏差,乃至中央与地方的关系协调提供了一个新的观察视角和理论框架。二、中央和地方政府之间的“地方根源”游戏(一)基本假设或假设(二)与地方政府欺骗行为的匹配关系假设现在经济过热,中央向地方政府下达紧缩“地根”的指令,地方政府面临两种选择:“欺骗”或“执行”。选择“欺骗”,在中央政府不予以查处的情况下,该地方政府获得收益R1;如果地方政府的欺骗行为被查处,那么地方政府将会有一个被处罚成本G(用地冻结、责令复原、官员查办),并且从地方政府到中央会有一个收益转移(f)。地方政府选择“执行”,会使获得的收益为R0(一般少于R1)。在土地调控指令被准确执行的情况下,中央政府有收益V;在一对一的博弈中,如果地方政府实施欺骗行为,而中央政府又没有实施查处,则中央政府的收益为0。中央政府实施查处要花费成本C。于是支付矩阵可表示如图1-1左。为简化分析,我们对其进行赋值(如图1-1右),两者之和就是社会的总福利水平。博弈结果:(1)地方政府“执行”,中央确信地方政府不采取欺骗行为,而选择“不查处”策略。这时中央抽紧“地根”的意图得以完全实现,地方政府因为整体宏观经济环境的稳定,而实现了较好的经济增长和财政增收,收益为3;中央政府收益为6。社会总体的福利水平为9。(2)地方政府选择“执行”,中央政府选择了“查处”策略,社会总体福利水平为8。(3)地方政府选择“欺骗”,中央“不查处”,社会总体福利水平为4。(4)地方政府选择“欺骗”,中央进行“查处”,社会总体福利水平为7。在静态分析当中,中央政府惩罚尺度(成本G)对地方政府行为选择有着至关重要的影响。若R1-G>R0,即地方政府因欺骗受到查处以后,其收益仍然大于准确执行中央政策时的收益。将出现纳什均衡(欺骗,查处),地方政府欺骗行为持续泛滥,“地根”调控和宏观经济发展失控。若R1-G<R0,即地方政府因欺骗受到惩罚以后,其收益低于准确执行中央政策时的收益。这种情况下,博弈不存在纯策略纳什均衡,存在混合策略纳什均衡。若R1-G=R0,这时地方政府虽然理论上没有直接的财税激励刺激土地欺骗行为,但是在官员个人非法谋利、官商合谋等因素的推动下,地方政府仍有驱动力选择“欺骗”策略,土地调控仍然面临失控的威胁。由此,我们可以得出结论:(1)中央政府查处使地方政府收益损失(G)越大,地方政府欺骗的概率越小。(2)地方政府欺骗获益(R1-R0)越大,地方政府选择欺骗策略的概率越大。(3)中央政府查处成本(C)越高,地方政府欺骗的概率越大。(4)中央政府期望的目标收益越高,地方政府欺骗的概率越小(源于预期的中央政府查处的概率越大)。同时得知,中央与地方政府之间围绕“地根”调控的博弈,是一种典型的“监察博弈”——如果中央查处,则地方政府选择执行;如果中央不查处,则地方政府选择欺骗。反过来,如果地方政府欺骗,中央则选择查处;如果地方政府不欺骗,则中央会选择不查处。这就决定了博弈分析必须引入动态分析。(三)地方政府理性预期的策略选择引入动态博弈以后,预期改变会引起新一轮的博弈要求。起始点上,中央政府理性预期并作出策略选择,地方政府只能采取相随配合的态度,选择一种理性的“让步”策略。而且在博弈持续进行的情况下,地方政府的这一选择也使自己在下一轮博弈当中转变为支配方,迫使中央政府作出相随的策略选择。1.纯策略博弈中的央地博弈假设有两个地方政府存在的情况下,中央政府与集体理性的地方政府,都会根据预期选择自己的策略。中央政府首先发出指令,确定“查处”与否;两个地方政府对中央的策略选择进行预期,并相应地进行决策。假设有地方政府A和B,策略空间(欺骗C,执行I),依照前述的分析,预测中央政府“查处”或“不查处”时的支付方程(假设地方政府不当土地收益恰好为f)分别如下(图1-2):这一博弈中,有两个纯策略纳什均衡(C,C,S)和(I,I,NS),分别还有一个混合策略均衡。均衡(I,I,NS)帕累托优势(C,C,S)。但是,中央面临地方政府可能联盟(作出一致反应)的挑战:如果两个地方政府预期到中央选择NS,他们可以协同他们的行动在矩阵的帕累托优势均衡(C,C)上;如果他们预期到中央会选择S,则会协同行动在帕累托优势均衡(I,I)上,从而颠覆三方博弈中“好的”均衡(I,I,NS)。在此情况下,中央需要寻求一种抗联盟均衡(C,C,S)。为了更清晰地看出上述博弈过程,我们对此进行赋值如图1-3。纯策略博弈的循环过程(以中央政府不查处为起点):M(4,4,0)→N(1,1,6)→P(3,3,4)→T(3,3,6)→M(4,4,0)。引进可理性化和严格重复优势进行分析,从中央政府这个角度来看,选择“查处”是必然的,查处情况下有次优均衡(3,3,4),虽然比(3,3,6)帕累托劣势,但是主动权在中央政府一方,且社会总体福利水平(3+3+4=10)和地方政府的总收益(3+3=6)都比较高。这种均衡分析还可以扩展到一个中央政府与多个地方政府之间的博弈。2.实行“欺骗”策略的博弈分析支付矩阵显示,在中央政府首先选择“不查处”并在存在“查处”频度“红线”的情况下,地方政府之间形成“鹰鸽”博弈格局——谁先选择“欺骗”,谁就取得了博弈的主动权。如图1-6所示,谁先采取行动实行“欺骗”策略,谁就会赢得先机,在博弈中获得优势地位。而且在中央只有达到一定比例“欺骗”程度才实施“查处”的情况下,首先选择“执行”策略的一方将处于弱势地位(如图1-7所示)。由此,中央对欺骗行为的查处存在频度“红线”的情况下(事实上中央对地方政府的“欺骗”行为不可能百分之百查处),按照财税激励和经济竞争激励理论的推演,两个地方政府都会趋向于选择“欺骗”策略,而且会努力先于另一个地方政府实施欺骗行为。这种策略选择倾向将导致土地调控的失效,土地资源的滥用行为普遍存在。(四)不同地方政府的策略均衡在前面分析的基础上,我们把博弈扩展到一个中央政府与多个地方政府的分析。考虑到我国官员任期的阶段性和中央查处时间上的滞后,“欺骗”行为一般在当期是具有超额收益的。因此,多个地方政府之间在这里的策略选择与战略布局是一种典型的“猎鹿”模型。假设有Q个地方政府参与“地根”调控博弈,策略空间为(欺骗C,执行I),选择“欺骗”时不管其他地方政府如何行动,假设都可获得当期收益2;选择“执行”时,只有在所有地方政府都选择策略“执行”时,才提供收益3(长期均衡发展所带来的收益在每一期的平均值),否则收益为1。中央政府实施“查处”的前提是:地方政府在前一期当中“欺骗”面(频度红线)达到1-P。这一博弈有两种策略均衡:“所有地方政府欺骗”和“所有地方政府执行”。在Q个地方政府存在的情况下,只有在至少有P的概率所有其他Q-1个政府采用“执行”时,这个地方政府选择“执行”才是最优的。如果每个地方政府以独立于其他人的概率X选择“执行”,那么这要求XQ-1≥P。我们以P=1/2为例,考察一下X与地方政府个数之间的关系变化(如表1所示)由表1可知,随着地方政府数目的增加,某一特定的地方政府如果要选择“执行”策略,则要求每个地方政府选择“执行”的概率也随之大幅度提高。以31个地方政府为例,要达到X30≥1/2,则需要X≥0.977,也就是说对于某个特定的地方政府,只有其他每个地方政府选择“执行”的概率大于0.977时,这个地方政府选择“执行”策略才是最优的选择,否则只能选择“欺骗”。很显然“所有地方政府欺骗”的风险要优于“所有地方政府执行”,而且随着地方政府的数目增加,单个地方政府选择“执行”策略的风险急剧放大。三、游戏分析的重要结论和验证分析(一)游戏分析的结论根据前一节的分析,我们得出这么几个结论:(二)土地调控的博弈困境1993与2004年经济宏观调控虽然背景不同,但是面临的问题和难题都是“治热”。在两次调控当中,1993年时更注重金融手段。比如:1993年6月实行的16条调控措施中,前11条都是与金融相关的。调控初期由于对土地调控重视不够,宏观调控的效果受到影响,之后又回过头来收紧地根,最后到1996年实现了“软着陆”。而2004年的宏观调控,从一开始就把土地调控作为重要手段,严把信贷和土地两道“闸门”,使得2004年的宏观调控迅速取得了明显的效果。当年底,宏观经济运行就实现预期的目标,并在之后连续三年划出了令人满意的曲线。根据前面的理论分析,要防止地方政府在土地调控上选择“欺骗”策略,关键是要改变策略选择预期的成本收益布局。中央政府在2004年前后及时采取一系列措施,影响了地方政府的预期和策略选择,土地调控是比较成功的。典型的事件包括:一是严查江苏“铁本”事件;二是严肃清理整顿开发区;三是设立执行招拍挂“8.31”大限;四是实施“三个暂停”,并接着出台土地管理改革措施;五是实行省以下国土资源垂直管理;六是强化全国范围内的土地监察。这些措施进一步疏通了土地调控的传导机制,增强了中央土地调控政策的执行力,改变了地方政府对土地欺骗行为的收益与成本预期,对于实现土地调控以至整个宏观经济调控的意图起到了非常重要的作用。类似地,在地方保护、产业同构、环境污染以及房地产价格控制等方面,中央与地方政府的目标也是一致与错位并存。消除地方保护主义,实现资金、技术、劳动力资源的自由流通,促进全国范围内的公平竞争;根据各区域的资源禀赋和区位特点,在全国范围进行合理的产业布局,实现区域间各施所长、优势互补;采用成本较高的节能环保技术,发展循环经济,以维护和恢复生态环境;保持合理的房地产价格走势,以增强经济社会的可持续发展能力等等。这些都有利于长远发展,实现全社会整体福利的最大化。但是区域间经济竞争,地方官员的政治晋升竞争,使地方政府热衷于选择“损人利己”和“损人不利己”的策略,对“利人利己”策略热情不高(周黎安,2004)。使得中央政府的调控政策在博弈当中形成阻梗,传导机制由此受到了损害,房地产泡沫、地方保护、重复建设、污染环境等问题长期存在。借助于本文对中央与地方政府在土地调控上的博弈分析架构,可以更好地厘清这些问题产生的根源,明确解决问题的方向。四、空间正义、规范、监督至此,本文通过对中央与地方政府在土地调控上博弈过程的勾画,为中央与地方之间在类似的宏观调控问题上的关系协调,建立了一个理论分析框架。解决问题的关键在于改变地方政府对中央策略选择的预期,改变地方政府策略选择的成本收益布局,从而消除或减少宏观调控中的梗阻现象和欺骗行为。现谨以土地调控为例,提出一些直观的对策建议:1.完善法律和制度,严格执法执纪,改变土地欺骗行为的收益成本布局。通过进一步完善相关法律法规,严格执纪执法,解决“查处”的频度“红线”问题,压缩投机空间,提高非法用地行为的成本。非法用地行为所带来的收入要如数划转中央,地方政府还要全额承担恢复费用;不但要追究经济责任、行政责任,对于严重的破坏环境和浪费土地资源的行为,还要依法追究刑事责任;不但要追究在任官员的责任,还要追究调离或退休官员的责任,实行用地责任终身追究制。2.建立精干高效的土地执法力量,疏通土地调控传导机制,增强中央政府土地宏观管理能力。国土资源部门由中央垂直管理,主要做好三件事:一是审查并监督各地制订和实施科学的土地发展利用规划;二是协调保护好农地、大江大河等特殊土地资源;三是对违法违规用地行为进行查处。把具体的用地审批和管理权力下放给地方政府,中央政府集中精力做好土地监察、农地保护和总量调控工作,确保土地资源的可持续性利用。3.将地方政府用地行为的外部性问题内部化。建立地方政府在土地使用与调控上的自我约束机制,把土地规划使用的权力下放给地方政府,使其在享有用地权力的同时,承担起持续均衡利用土地的责任,增强地方政府的用地责任意识。变“被督促均衡用地”为“自主地考虑均衡用地”。4.提高涉地行政行为的透明度,实行更为全面的监督监察制度。在土地规划使用权力下放地方政府后,要强制规定:土地的长期开发利用规划和年度用地计划,必须交由当地人大、政协审议通过方可执行,并不得随意变更。用地计划出台、具体实施等重要环节都必须在当地进行公示,接受社会公众的监督。没有经过这些环节监督的用地行为,一律依法依规进行处罚,充分发挥当地人大、政协和社会公众的监督作用。5.要利用先进的技术手段,提高土地监管水平,降低监督成本。在完善法律的基础上,通过运用卫星观测、GPS全球定位等技术手段,提高土地欺骗行为的查处率,降低中央的监管成本,改变地方政府违规用地的收益与风险结构,消除或减少地方政府的投机行为。1.中央政府(国务院)是国有土地总代理人,地方政府受中央政府委托行使部分土地所有者权利和管理者职权。法律对两者行使土地所有者的权利有清晰的界定。2.中央政府土地调控的目标是实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。具有双重目标函数Uc和Ut。Uc——中央政府本身效用;Ut——全国总体的经济发展速度、财政增收情况、中央与地方政府之间的长期协调、中央政府的威信和官员个人的权威。调控指令下达以后,中央政府的行动空间是“查处—S”与“不查处—NS”。3.地方政府的目标函数Ui包括区域内的经济发展速度、财政增收速度、政府在当地民众中的威信和官员个人晋升机会等。地方政府的行动空间是“欺骗—C”与“执行—I”。采取“欺骗”行为且不受查处的情况下,可以获得更多的当期地方财政收入和更高的经济发展速度,提高地方政府在当地民众中的威信,增加官员个人的政治晋升资本。4.中央通过“查处”可以纠正地方政府前一期的“欺骗”行为,但实施“查处”需要付出调查费用等成本。在不存在“欺骗”行为的情况下,如果中央实施了“查处”行为,会增加社会总体成本(分摊到中央与地方)。5.地方政府选择“欺骗”策略有可能获得收益,但也面临风险。受到查处后则会承担由此发生的费用、上缴违规财政收入、区域经济发展严重受挫和政府威信下降,官员个人受到相应处分。博弈分析由以一对一的静态分析为起点,博弈双方都是有限理性或完全理性且理性程度相同。转入动态分析后,初始点以中央政府为支配方(中央政府首先宣布土地调控政策),地方政府为相随方,支配方和相随方地位是轮流互换的。前面的分析是基于两个地方政府联盟合谋、作出一致反应基础之上的。现实