中美基础教育均衡发展的比较研究

中美基础教育均衡发展的比较研究

美国是世界上最发达的教育和基础教育国家之一。这固然与其雄厚的经济实力和完善的教育体系分不开，但是作为一个典型的地方分权制的国家，美国在基础教育的发展上也遇到了许多问题。其中，最为突出的就是由于各州各地基础教育发展的不均衡问题。为此，在美国，从联邦政府到地方各州都在为解决基础教育领域存在的诸多不均衡发展的问题采取了一系列努力和措施，以促使基础教育走上了均衡发展的良性轨道。近年来，随着我国基础教育事业发展水平的不断提高，普及九年制义务教育的目标虽然已基本实现。但是，仍然有15%的地区的“普九”任务尚未完成。基础教育发展的非均衡态势仍然十分严重。东西地区间的差异、城乡之间的差异、各民族之间的差异、不同群体间的差异等现象都是普遍而客观存在的。这些问题的存在都对我国基础教育整体的发展水平构成了极为不利的影响，制约着我国基础教育的均衡发展。由此，着力解决上述差异，努力实现基础教育的均衡发展就成为我国当前教育领域关注的一个焦点问题。中美两国虽然在政治体制、经济发展水平以及教育体制方面都存在着很大的差异，但美国在努力实现基础教育均衡发展方面已积累了许多有益的经验，这对于我国当前基础教育均衡发展战略的实施无疑有着许多积极的借鉴价值。一、美国的基础教育政策(一)美国教育地方政府近年来，世界上大多数市场经济国家为了平衡地区之间教育发展的差距，都相继建立了教育投入的转移支付制度。美国是较早实行教育投资转移支付的国家之一。不过，美国的教育财政转移支付制度是与其国家体制相适应的。美国是典型的以分权为特征的联邦制国家，其联邦宪法第十条规定：凡是联邦宪法中未授予联邦的职责一律由各州和地方政府承担。美国宪法未提及教育事业的权力归属问题，其职责通过宪法的“保留条款”委派给了每个州和全国人民。所有50个州的宪法都宣布教育是本州的主要职责之一。所以，长期以来，义务教育一直是各州和地方政府的事情，中央政府一般不直接拨款给各个学校，只是以资助、奖学金等方式参与进来。因此，地方政府对于学区基础教育的转移支付在基础教育经费配置中有着重要的地位。近年来，由于关注教育经费公平和充足的问题，美国州政府对于地方政府教育经费的补助规模逐渐扩大。据统计，到20世纪90年代，州教育拨款在公立中小学教育经费中所占比例进一步提高，占到公立中小学教育经费的47.7%，而在同期，联邦政府的教育拨款在公立中小学教育经费中所占的比例仅有7%。由于美国州教育补助模式主要由各州决定，各州呈现出不同的财政转移支付模式。概括起来主要有三种：1对区域间教育资源的配置效率较低这一模式中，州补助以学区内学生数量为标准，给予一次性人均补助以支持地方教育。两个贫富差距悬殊的学区，当其在校人数相同时，所获得州政府的拨款额相同。但这样的拨款模式对于富裕的学区较为有利，无法有效地缩小贫富学区间的差距，提高教育资源的配置效率。这也导致许多州开始寻求和实施更为平等的资助模式。2教育成本与向贫困地区发展的区该模式的目的是提供一个基本的水平，在此基础上，地方政府还可以补充。其特点是：向每一学区的学生提供的人均补助额与学区的教育成本、学区的贫富程度相联系，而不仅仅是与这一学区内的学生数相关。在这一模式下，比较富裕的学区，即使州政府减少或者不拨补助也可维持基本的教育水平；在法定税率下仍不能筹集到基本水平的贫穷学区，可接受州政府的补助以达到这一基本水平。这种基本补助模式被视为美国教育财政理论的重大突破，为改变学区财政收入和经费悬殊现状，提供了行之有效的方法。3美国的生均教育税意在为每一学区提供一个相同的基础性的学生人均财产税基，而不同于基本补助模式中设定一个基础的学生人均最低支出水平。使用这一模式，所有的学区，不管是穷还是富，在相同税率下，都会筹集到大致相同的生均教育税。州政府可以保证不同的学区在同等的税收努力下，获得相同的教育经费。由于美国各州对于学区公立中小学的教育转移支付模式都是采用因素法客观地确定各学区的拨款额，较为公平、透明、合理，较少有人为因素的影响。因此，在美国，这种加强州一级政府对中小学教育经费的教育财政转移支付力度的做法，对于提高学区内公立中小学教育经费的水平、保障各学区公立中小学生获得平等教育机会中起着重要作用。(二)将义务教育的财政投入，从中央角度体制保证基础教育发展尽管美国地方政府在基础教育投入中占有主要的地位。但是，由于地方经济发展不平衡的客观现实，主要由地方政府负担义务教育经费的做法带来了不少有损公平的现象。与此同时，在经历了从古典主义到凯恩斯主义，到新自由主义，到混合经济的历程后，政府逐渐认识和明晰了自己的地位和作用空间。尤其是20世纪80年代末以来，在西方一些国家出现了一场轰轰烈烈的“教育重建”运动，教育的经济功能受到了前所未有的提升。经济实力成为决定一国综合国力、国际地位的首要因素，因而教育对国家发展的意义被提到了战略高度。而其中基础教育作为针对全体国民的素质教育，具有全国性公共产品的特点，理应由国家、政府，尤其是中央政府提供。由此，在美国，呈现出一种义务教育财政投入的中央化趋势。并采取了一系列旨在将义务教育的权限由地方上移到中央的措施，例如，1980年，美国联邦政府财政和由联邦立法产生的各类财政预算外或非联邦财政支出，总共投入393亿美元用于资助和推动教育改革和发展，1985年投入了478亿美元，1990年增加到628亿美元，1995年猛增到958亿美元，2002年达到了1479亿美元。联邦政府运用这些经费设立和资助了一系列教育改革计划，仅“转行当教师计划”一项，美国联邦政府2002财政年度就拨款3500万美元，以资助地方招募优秀人才充实教师队伍，提高教师队伍质量。美国总统克林顿曾宣布将通过联邦资助和税收减免的形式给予学校的建筑、更新、维护经费，这一政策主要覆盖特贫地区，及急切需要的校区，联邦支付的总额达到13.6亿美元。同时，还将通过税收减免的形式来补偿校区人士为校内建筑发行的债券。将义务教育的投资权逐渐上移或保持高位，通过对教育经济基础的把握，来加强中央对基础教育的调控，确保和提高教育的国家水准和维护教育目标的统一。另一方面，出于教育公平的需要和基础教育均衡发展的需要，为了解决由于各地经济发展水平和文化传统的差距而造成的基础教育发展水平的参差不齐的现象，通过加大中央政府对基础教育方面投入的力度，可以尽可能地实现教育机会的均等，促进基础教育的均衡发展。这一点即使是在美国这样典型的以地方分权制为主的国家里，也成为一种必然的趋势。二、教育改革的重点在于普及教育“择校”现象是一个世界各国普遍存在的问题，美国也不例外。然而，美国在对这一“世界性”难题的处理上，却有着自己独特的做法。美国在20世纪80年代以前，各州均实行“划分学区，就近入学”的政策，“择校”只局限于少数富裕家庭选择私立学校，或者有宗教信仰的家庭选择教会学校。然而，在20世纪80年代后，这一政策受到了挑战。其原因主要有：首先，20世纪80年代以后，美国等发达国家的义务教育已普及到相当高的程度。同时，随着社会、经济及教育自身的发展，接受教育的重要性已被人们广泛认识。接受教育，不仅是一种义务，更是每一个公民所应有的权利。因此，普及教育的强制性大大减弱，人们更关心的是普及教育的质量。其次，20世纪80年代以后，美、英等发达国家在经济上都抛弃了国家干预的凯恩斯主义，实行新自由主义政策，完全靠市场调节。反映在教育领域，为提高教育质量，发达国家普遍引进市场竞争机制，实行家长自由选择学校的制度。再次，美国大多数孩子都在公立中小学就读，而美国公共学校系统长期实行就近入学的政策，所以多数美国孩子都是在位于本社区的学校上学。这种缺乏灵活激励机制的教育体制，造成公立学校管理不善，教育质量低下，教育资源浪费严重等问题，民众对此十分不满。面对这种状况，美国一些教育改革者倡导破除公立学校的垄断局面，强化学校竞争的择校制度。由此，“择校”问题成为美国政府关注的一个热点，而且成为教育改革的一个指导思想，从中央联邦政府到地方各州都采取了积极鼓励，予以扶持的态度，在经费上给予大力资助。譬如，在1993年教育财政预算中，他提出将32.3亿美元用于学校选择计划。克林顿政府也一再表示“支持公立范围的选择”。其推行的与学校选择有关的“特许学校计划”(charterschoolplan)成为当时美国教育改革的重要举措之一。从美国的“择校制度”来看，主要包括以下两个方面的内容。(一)多样化的办学模式1磁石学校的特点是激发学生学习兴趣“磁石学校”顾名思义，就是“有吸引力的学校”，又称为“特色学校”。它办学特点鲜明，针对儿童特殊兴趣爱好，开设富有特色的课程。在磁石学校，学生可以学习读、写、算等基本技能，亦可习得特殊专长的学科，如音乐、戏剧、电脑、法律及其他视觉艺术等等；学校形式多样，如高智天才学校、外语学校、蒙台梭利学校、科技学校、艺术学校等。磁石学校没有学区和入学条件的限制，学生可以自愿申请，由电脑编班入学。从实践的情况来看，磁石学校有如下几个突出的特点:1）课程设置与教学方法比较独特，根据学生不同的需求设置课程，教学方法灵活多样，最大限度地体现因材施教；2）学生就学不受学区限制，只要学生愿意，就可入读；3）促进教育机会均等，不同社会背景、不同种族的人就读同一所学校，增加不同民族的相互交流的机会。磁石学校以其弹性化的课程和独特的教学方法，吸引了不同地区、不同种族，有志向、有兴趣的学生前来就读，缓解了当时各大都市普遍出现的“白人外流”的现象，推动了学校的种族融合。学校在充分运用教学资源、促进学生学业进步和能力发展等方面作出了不少成绩。2州、地两级政府推动“校”的办学模式改革特许学校，是指州或市政府与一些团体、企业及个人签订合同，将某些公立学校的主办权交给他们，由承租者提供具有不同教学特点的学校教育，并实行开放招生。特许学校的出现使学校类型更加多样化，为学生及家长增加了更多的选择机会，打破了过去只由政府来办公立学校的局面，可以说是一种富有挑战性的尝试。其主要特点是：1）保持公立学校性质，公费办学，面向大众，遵循国家宪法明确规定的公办学校原则，不以任何理由排斥国民入学就读；2）以办学效益为验定办学标准的前提，不受州、地两级政府教育管理部门的办学规章制度束缚，享有学校一级行政财政管理以及教务方式的一切自主权；3）为家长、教师提供了更多的选择机会。学生和家长根据自己的兴趣、爱好有选择地入学，不局限于学区中指定的学校。对教师而言，州也允许教师离开他们的公立学校，并可以重新获得他们的职位。教师可以留在当地或州的退休体系之中；可以选择成为某所学校的雇员，或去组织合作团体，或去选择另一种非宗派的学校。这样教师在任职方面有了很大的选择权，可根据自己的教育理念与学校的目标是否适应来申请任教。因此，师生双方与学校之间不存在强制关系，有很大的选择权、自由度。3家长对子女的教育模式所谓“家庭学校”是指适龄子女在家庭学习的一种学校模式。在美国，各州的强制教育法规定，所有适龄儿童青少年必须进入符合州一级认可的教学标准的学校就读，否则学生家长负有法律责任。然而，由于各种原因，越来越多的家长对学校教育心存顾虑，如某些家长对公立学校的现行价值观及其有关学生行为规范要求的标准持不同意见，尤其是一些家长所持的宗教观念与公立学校的不传教这一原则存在冲突；某些家长认为，公立学校教学标准要求过低而影响其子女在学习上才能的充分发挥；某些家长认为，由其直接传教于子女，会给予他们富有个性的指导，并可为其提供充分的动手机会。某些家长认为，家庭环境为学生提供最自然、安全的学习条件，学习时间可以得到最大的利用。因此，20世纪70-80年代，在美国兴起了一场“在家上学运动”。随着时间的推移，这一形式已经被人们普遍认同，许多州还通过立法，具备条件的家长可以向政府提出申请，通过一定的审批程序，其子女可以留在家中学习。由此“家庭学校”成为美国一种公认的教育形式。在家庭学校中，具有高度责任心的“家长教师”可以正确引导孩子，能够有效提供优质的教学。而且事实也证明，家庭学校的学生在全国统考中成绩高于平均分。2000年全美中学生单词拼音竞赛最终获奖的前三名都来自家庭学校。(二)教育的商业化趋势1“实施教育券制度，改变现状”“教育券”也称“教育凭证”，是政府将补贴的学费以教育券的形式发给家长，家长可以用教育券来支付所选学校的学费或是支付学生所选修的课程或参加的教育项目等。教育券制度关注的是家长的择校能力，或者形象地说是“家长的教育选购力”，是一种以“钱”为基础而推行的择校制度。从某种意义上说，教育券是为了打破教育制度的僵化，以市场机制为导向，充分调动办学机构和教师的积极性。实行教育券制度的基本思路是把竞争机制引入公立学校体系，通过教育券制实现公立学校的优胜劣汰，医治公共教育的制度僵化、效率低下问题。同时，通过发行教育券，也可以帮助低收入家庭的学生同样享受平等的教育机会。这样既向学生提供了教育福利，又使学校有办学的自主权和积极性，同时把受教育的选择权交到学生手上。所以，在中小学实施教育券制度可促使教育机会平等、效率与自由三方面获得一致和谐与平衡。尽管在美国对教育券制度的可行性和合理性目前仍在争论之中，但就现实而言，已得到了局部的认可。现在美国已有两个城市和一个州正式明确实施了公款资助的教育券计划，还有十个州只有私人和私立机构资助的教育券。2教育服务的多元化20世纪90年代美国普通教育领域中所发生的最引人注目的变化之一，就是企业界直接介入教育领域，参与学校的建设和管理。其原因在于：1）企业为了加强自身的竞争力，提高雇员的素质，仅靠企业内部办教育是不够的，还应直接从普通学校的教育抓起；2）美国的公立教育系统问题丛生，乏善可陈，在投入大量金钱之后，改进仍不明显；3）教育被视为未来10年美国最热门的“产业”之一，也是未来10年最有开发潜力的“市场”之一。由此，出现了一种由公司主办的新兴私立学校———控股公司学校。这种学校的收费与公办学校相近，专门为那些想让子女得到最好的教育但又上不起贵族式的私立学校，而且又不愿把孩子送到教会学校去的家长们提供学校教育服务。其中较为有名的如IBM和苹果电脑公司、教育选择公司(EAI)、诺贝尔教育动力公司(NEDI)和“爱迪生计划”等。这类学校共同的特点是追求以较低的成本提供较好的大众化教育，而不是昂贵的精英教育，因此对公立学校体系形成了最实际的影响，使之成为公立学校的主要竞争者，促使公立学校不得不进行自身的改革。综上所述，美国择校制度试图通过自由择校引进竞争和市场机制，为基础教育的发展找到一种新的发展动力———“市场的力量”。在多样化市场需求下，公立学校体系的“垄断”开始打破，多种新型学校的出现促进了学校教育服务的多样化发展，学校教育服务体系开始从一种“供给者体系”转向“需求者体系”。正是这种根本性的变化使择校制度具有非常重要的意义。三、美国补偿教育政策的主要内容美国教育中不平等的现象是普遍存在的。这种不平等的现象主要表现在低收入群体和少数族裔等处境不利群体当中。自20世纪60年代以来，美国社会由于受到社会、文化、政治以及学术背景多元化因素的影响，教育上更加强调教育机会的实质平等，尤其强调不同族裔、不同文化群体平等发展的权利。从中央联邦政府到地方各级政府开始为少数民族和贫困家庭的儿童，制定大规模的教育服务方案，以补偿这些儿童在智能与社会发展方面的不足。对联邦政府和州一级来说，主要是通过立法和拨款资助大力开发补偿教育计划。其中有些计划已经实施了多年。例如在1981年的《教育巩固与提高法案》中，教育部提出了面向处境不利学生的教育计划，目前向这类学生集中的小学和中学资助了将近7亿美元。该法案的受益者包括5%的印第安人或亚洲人、28%的黑人、27%的拉美人、41%的白人。除了联邦计划，半数以上的州也提出了自己的补偿教育计划。这些补偿措施除了表现在加大在入学机会等形式上的举措之外，也逐步意识到由于不同的文化背景对个人在能力和学业成就等方面产生的不同影响，因而开始转向了旨在追求教育过程平等和教育结果平等的实质性公平上来，这主要表现在改变城市与乡村教育处境不利儿童、少数民族儿童在智能与社会发展方面的迟滞现象等。在对符合补偿教育的学校和个人的资格认证上，美国联邦政府也进行了严格的规定。基本的原则是：1）防止进一步孤立这些贫困的处境不利者，尤其是少数民族族裔，防止他们被孤立于主流社会之外，应通过补偿教育方案，打破贫困、孤立