民国时期的新型文书档案工作

民国时期的新型文书档案工作

辛亥革命后，中国出现了2000多年来不同的政治体制，开始向中国介绍西方的社会政治思想。文书档案工作作为与政治体制及行政管理工作的伴生物天然与之相关、相随。由此建立的新型文书与档案工作制度也注定是与传统异质的,中国文书档案工作的近代化转型也正由此肇端。一、“公文程式”的确立1912年1月1日,孙中山先生宣誓就任南京临时政府临时大总统。他在西元纪年的年首而非中国传统农历的新年宣誓就职颇有象征意义,它向世人预告了一系列不同于中国历代王朝更迭引起的变革即将发生。新政权在成立之初便陆续制定并颁发了一系列法令。制定颁布法令、传达贯彻政策,机关上下联系、下级请示报告,以及与外国列强的外交往来等都需要使用一套有别于封建王朝体制的合适的公文系统。政府进入共和时代后,其工作要体现“主权在民”、“自由、平等、博爱”的原则,以表征其有别于旧王朝的历史进步性。显然,封建时代流传下来的文种、文书撰写方式、公文处理办法是不能符合这种要求的。故而,在新政权建立之初,文书工作的改革便提上了议事日程。另一方面,文书工作制度及方式(广义)是行政管理体制及组织制度的组成部分,对文书工作方式的革新是行政改革的内在要求。但在现实中,政府的文书工作改革更多地体现了前者,即现实使用的迫切要求。南京临时政府内务部于1912年1月26日发布的《颁发公文程式咨各部文》称:“现今临时政府业已成立,所有行用公文程式,亟应规定,以期划一,而利推行。兹据法制院呈拟公文程式四条,详加察阅,尚属可行,合就令行贵总长,即希分别咨行,令京外一体遵照办理,并发公文程式”。且“相应备文,咨行京中各部,通令所属,以后行用公文,其程式应一律遵照办理”。其所附“公文程式”第二条中规定“行用公文分为五种”,实为七式:甲、上级公署、职员,行用于下级公署、职员,曰令;公署、职员行用于人民者,曰令或谕。乙、同级公署、职员,互相行用者曰咨。丙、下级公署、职员行用于上级公署、职员,及人民行用于公署、职员者曰呈。丁、公署、职员公告一般人民者曰示,但经参议员议决之法规应由大总统宣布者曰公布。戊、委任职员及授赏徽章之状书曰状。内务部《颁发公文程式咨各部文》还规定:“凡公文皆须盖印签名,并署年月日,但人民行用于公署、职员之呈文,得免其盖印。”当时,许多人对新的公文程式,特别是上级对下级行文也要签名很不理解。对此,孙中山明确指出:“公文程式必须盖印署名者,所以示负担责任,分晰权限之至意。行政阶级既有上下之分,即有命令服从之别,此公文格式所以有咨、呈、令等之区分。然负责任、分权限之精意,初不因行政之阶级而生歧异之点,亦不致以对于下级官署公文署名遂损上官之尊严也。”强调新政权性质在公文制度上对于公署、职员的内在要求。临时政府还下令取消行文抬头制度和避讳。2月27日的《南京临时政府公报》发布了内务部咨文,文后附有“公文用折及封套式样”,并规定“文式勿论何项公文不限页数,随文而止”;“行文除首尾职名人名及叙事中应行另提勿论外,其叙事终了处,即紧接此谕、此咨等字样。”由此破除了沿袭数千年之久的、等级色彩极其浓重的抬头和避讳制度。为了摒弃办文中的推诿、拖延作风,保证公文快速、有效办理,孙中山提出“公务以敏迅为归,事权以分任为主”的办文原则,要求各部、局的“相互咨商之件,统应直接办理,以期简当,而明事权。”临时大总统的令文发出之后,财政部便制定了《办事通则》,具体规定了各司厅的办文程序,有“挂号(即今登记——笔者)”、“呈阅”、“办稿”、“缮校”、“发送”、“归档”等环节。此外,临时政府还发文重申了其它办文制度,如通行公文制度等。(1)临时政府在机构设置时,开始在若干部门设立了新型的秘书工作机构,其中包括文书部门。如在总统府设立秘书处(亦即中央政府的秘书处),内设文牍一科。此时的临时参议院也设有秘书机构。在南京临时政府时期,由于政权新立,形成的文书数量较少,而且革命者的关注点在于革命形势的发展趋势和新政权主体框架的构建,专门的档案部门尚未建立,寓于秘书机构中。由于南京临时政府只存在了短短三个月,新型文书工作方式并未深入开展。究其实效,恐怕难尽如人意。而在地方,许多“新政权”被剪掉辫子的旧官僚把持,档案工作基本原封不动,维持原状,沿袭旧制。(2)由此而知,许多地方上的文书工作也并未革新。民国初期出现的新型文书工作方式,远不是当时各级行政机关使用的主流方式。而它的历史意义主要在于开创了一种新的工作理念和方法,指出了文书档案工作的未来道路及趋势。二、设置相应的文书处理机构和档案孙中山辞去临时大总统之职后,袁世凯迫使临时政府和参议院迁往北京。在迁往北京不久的临时政府中,革命党人仍占多数,这使南京临时政府时期的许多政策得以延续。1912年11月6日,北京政府颁发了第一个由临时大总统颁布的《公文程式令》,是之前《颁发公文程式咨各部文》的延续,但也作了修改和补充。需要指出的是,从1913年10月袁世凯当选正式大总统,到1914年5月1日袁记约法公布,袁世凯完成了总统独裁体制,中华民国的共和体制已经名存实亡。从实际情况看,除了一些可有可无的咨询机构以外,袁世凯控制了多数机构的实权,其权限与皇帝无异。(3)由于袁世凯的倒行逆施,被捆绑在北京政府的车轮上的政府文书工作随之向封建王朝倒退。1914年5月初,袁世凯废除《临时约法》,公布被称为“袁记约法”的《中华民国约法》,改责任内阁制为总统制,无限扩大自己的权力。月底,北京政府第二次公布了公文程式令。为了突出大总统特殊地位,颁布了包括《大总统公文程式令》在内的(另两个为《大总统府政事堂公文程式令》、《大总统公布官署公文程式令》)三个公文程式令。它们将公文辟为三类十八种,名目繁多,且多有重叠。将等级区分作为文种设置关键要素,突出大总统的特殊地位,增设大总统的专用文种。在袁世凯的授意、暗示下,1915年底,一些前清遗老和奉承者开始直接使用“奏折”向大总统袁世凯陈报事项,并呼袁氏为“皇帝”。从12月1日起,诸如“伏乞皇帝圣鉴训示”等奏折用语开始在政府公报上刊出。(4)12月31日,政事堂发布申令,更改纪元,将1916年改为“中华帝国洪宪元年”,规定一切公文须以此纪年署明日期,政事堂所属收文处相应被改称为“奏事处”。到了“洪宪元年”,随着袁世凯称帝,臣僚们都以奏折“伏乞皇帝圣鉴训示”,并且“不甚惶悚待命之至”,封建时代的各式公文文种及其体制悉数复活。然而不久袁世凯即死去,公文程式大部分改回第一个《公文程式》的状态。1916年7月29日,黎元洪以大总统身份颁布了北京政府的第三个《公文程式》,这个规定一直沿用到1928年北京政府覆灭。值得注意的是,黎氏《公文程式》的第一条给公文下了一个“语词定义”:“凡处理公事之文件名曰公文”。这一句看是十分平常的话,实为“公文”一词的首次语词定义,也是“公文”一词规范使用的第一代身份证。它虽然并没有明确揭示出公文的本质特性,但是在中国公文发展史上具有开创性意义。(5)北京政府从中央到地方各级官署都设置了文书处理机构。在中央,由于政体和国家机构的更迭频繁,文书档案机构的名称也颇为多变。但就其内核来说则大同小异,如大总统府设秘书厅、国务院设秘书厅、各部院设总务厅(承政厅)。相对来说,在政局动荡、军阀连年混战的情况下,地方的省、道、县三级政府的秘书机构较为稳定。北京政府的档案工作始于对前清档案的接管。政府各部门相应对口接管了与清朝中央职能相似部门的档案,但接管范围只限于显要部门,如国务院秘书厅接管了清内阁承宣厅的档案,铨叙局接管了叙官局的档案,蒙藏事务局接管了理藩部的档案。而对那些职掌社会文化事业的机构所存留的档案却不闻不问,无人管理。在北京政府建立初期,相当数量的专职档案管理机构——近代形态的机关档案室开始出现,随之而来的是机关档案管理工作规章制度的成文化。较有代表性的是外交部总务厅之下负责专门清理、保存档案文件的档案房,内务部设有档案科,司法部设有文件保管室。“这些机构为近代国家机关档案室的发展奠定了基础”(6)。同时,一些档案机构制定了若干初具规模的档案管理框架的规章制度。从这些规章制度的内容来看,于文书归档、立卷到档案查阅、利用各环节都有所涉及。总体说来,此时存在着新旧两种档案管理方法。一种是沿袭了清代编纂档册的基础上对档案的整理、保管和利用,简称“编档法”。外交部、蒙藏院便是采用这种方法。在这种管理方式中,其最大的特点是“档案”不是档案原件,而是经过编辑纂修的二次文献。这是清人档案管理中最重要的管理理念。“编档”一词,突出体现了“档案”形成的人为因素,即经人手编缉纂修的文字材料才是真正的档案。另一种档案管理方法则径直摒弃了“编档”的传统理念及做法,“开始实施了一套较为系统的近代管理方法”(7)。把档案管理的对象直接作用于原件上。此类档案管理的模式与方法以司法部为代表。1912年9月,司法部公布了本部门的《文件保存细则》,对档案管理的各个环节都作了较为细致的规定。值得注意的是,文中把现代意义上的档案仍称为文件。这也许是受到清代档案概念的影响,也说明当时之人还未分清文件在归档之前与之后在功能和性质上的区别。司法部《文件保存细则》规定,“文件编制方法”,即文书立卷,“以历定之年为界限,按照各主务机关所定之种类,订缀编制之”。对于会计文件的立卷作了特别规定:“关于会计文件,有必须依据会计年度时得以会计年度为限。”司法部《文件保存细则》还把档案区分为三类:“凡文件可为将来引证之例规者,编为正辑,永远保存之”;“凡文件可备查考而无须永远保存者,编为要辑,保存七年”;“凡系例行文件而无关紧要者,编为杂辑,保存二年。”这实际是根据档案的利用价值确定了档案的保管期限。同时,它还设计了多种档案管理的登记簿,档案保管机构“总务厅第二科”须“备置文件领收簿”,“文件领收时,应照左列簿式详记之。”对接收的档案应分类登簿(“文件编存簿”),类别以部内的组织机构分,共七类。并且须登记种类、卷数、卷由、件数、附件、年月、柜号、格段、摘要等项。(8)按照档案的来源(七类)和保管期限(三类)登记“文件检索簿”,“分为二十一种”,并“须按照年别记载之”。这些都方便了档案的检索利用,“是近代档案参考工具的开始”(9)。以上是北京政府时期两种新型的档案工作方式。虽然不是所有的部门都建立了专职的档案管理机构,也没有制定国家层面统一通行的档案管理法规,而且这种新型的档案工作方式使用范围有限,进展缓慢,但它已经涉及到近代档案管理体制及基本内容,在各主要环节都提出了不同于传统的、较为科学的工作方法,是中国档案管理体制近代化的开端。三、国民政府档案机构设置的特点1927年,北京政府仍然在艰难运转,此时,南方已经建立了新的国民政府。次年,北京易名北平,成为国民政府的一个特别市。国民党在南京建立的政权,在形式上统一了全国,然而各地仍处在一片混乱之中。1927年8月,建立不久的南京国民政府公布了《公文程式条例》,它是对1925年广州国民政府公布的《公文程式令》的修正。一年之后的1928年6月和11月,国民政府又分别公布了两个《公文程式条例》,对各自前一次的公文程式作了小幅修改。此《公文程式条例》一直沿用至1942年,符合当时的工作实际。中国近代公文文种及程式设计经过南京临时政府、北京政府时期两个阶段的演进,到了国民政府时期,公文种类结构布局趋于合理、有效,用途渐趋稳定、规范。国民政府在公文格式上作出了诸多革新。1929年1月,国民政府颁发《公文用纸式样的训令》,附有《划一公文用纸说明》,详细规定了公文的印刷、装订格式。1930年5月,教育部公布了《划一教育机关公文格式办法》,规定“为免除误解,便于阅览起见”,公文“一律加用标点”,并规定了14种标点符号,要求在教育系统率先施行。为文书档案工作的进一步近代化、破除公文工作的神秘性使之走向开放又迈出了重要一步。国民政府在中央实行“五院”制,其秘书机构为文官处,下设文书局、印铸局、人事局;设文官长一名,直接听命于国民政府主席。在地方,省政府设秘书处,县政府设秘书室,都有秘书、科员、事务员等承担文书工作和其它秘书工作。专署和区政府无秘书机构,但分别设有专职的秘书人员。乡政府设书记员一人,主要负责以文书工作为主的秘书事务。此时,政府的秘书机构(包含文书工作机构)的设置已相当齐备。(10)随着国民政府政权的建立,机关档案工作也开展起来。在机关的秘书、文书部门,建立了大批专门档案管理机构,较北京政府时期更趋普遍、规范和固化。如内政部在总务司第二科下设总档案室,各司设立分档案室,外交部设立档案处。各机关在管理体制上,多数机关采用档案室集中保管本机关档案的管理方式,时称“集中制”。这符合档案集中化管理的近代化趋势。(11)同时各机关出台了各自的档案处置办法。1928年,内政部制定了《档案室办事规则》,考试院、交通部于1930年分别制定了《文卷管理规则》。此后,司法行政部