西部大开发与环境保护机制的构建

西部大开发与环境保护机制的构建

环境和自然资源是经济发展的生产力的支持。但是随着经济活动日益向深度和广度扩张,人类生存的环境压力已越来越大。传统经济学认,环境恶化是经济迅速发展所付出的必然代价,今天,这种理论在受到当代经济发展理论冲击的同时,人们正在不遗余力的探索环境与经济协调发展的帕累托化态。环境保护一般由两部分组成,一是污染和其他环境破坏的被控制,二是环境治理。本文重点讨论前者。一、生态环境治理是西部开发的重心世纪之交西部大开发的目的是通过调整生产力布局及区域经济政策,促进区域经济协调发展。江总书记曾在西部大开发动员大会上强调:“生态环境治理是西部开发的重中之重。”这重中之重,不仅是指西部环境与西部的可持续发展和生存质量戚戚相关,而且对于大半个中国的生态安全和可持续发展有着极强的社会边际外部性。然而,从西部的环境禀赋条件看,环境保护不仅有着自身的特点,而且也面临重重困境。1.西部环境污染现状我国西部面积占国土总面积的56%,约为537.6万平方公里,地上矿物种类和动植物种类绝对量丰富,但西部广袤的土地、丰富的资源可利用率很低,这除气候等自然环境条件恶劣外,环境的破坏及退化已岌岌可危。由于种种原因,西部地区,尤其是大西北地区沙尘肆虐,自然灾害频发。2000年3月4日以来连续12次沙尘暴不仅起始时间提前,而且袭击范围迅速扩大至苏南、上海。1997年黄河下游首次发生汛期断流,长度为700多公里,时间持续226天,造成华北平原经济损失2000多亿人民币,占国内生产总值的2.3%。而1998年长江中下游暴发的特大洪水所造成的损失更是触目惊心。近年来,随着西部经济的发展,人为的环境污染更为本来就十分脆弱的西部环境雪上加霜。1999年《陕西污染防治与生态环境现状分析与预测》表明,陕西省主要地区污染源为工业污染,其中废水排放不达标率为42.5%,工业固体物比上年增长257万吨,增长率为11.27%。本年度总悬浮颗粒物年日均值范围为0.036~3.586毫克/立方米,日超标率69.4%,超过国家二级年均值1.46倍。西部环境恶化的原因是多方面的,单从经济方面看主要有:(1)突出的西部产业外部性。首先是农业,农业是广阔西部最主要的产业,但由于西部独特的气候和自然条件使农业不仅基本上处于广种薄收,靠天吃饭,而且生存与发展环境十分脆弱,故此外部性突出。如西部农业生态的良态对于全国来说有利于防止水土流失、土地沙化和气候环境的改善,外部收益可涉及到中、东部;西部有我国大量的珍惜动植物资源,如藏羚羊、大熊猫等,西部农业对这些资源的保护和治理不仅可使全国受益,也可使全世界受益,但这种环境保护与优态维持付出最大成本的往往是西部。相反,西部若不加大力度保护环境,环境破坏所造成的损失,中、东部可能要承担得更多。其次是能源产业。我国西部已探明的矿产资源有122种,总储量占全国的一半左右。由于原计划体制下价格机制的扭曲,我国矿产资源价格一直偏低,尤其是西部往往是采矿成本高于市场矿产价格,经常处于通过市场“等价”交换让利于中、东部状态,如新疆油、气东输过程中其开采成本(应包括石油、天然气开发的外部成本)就高于东部的重要城市上海的原油、天然气价格。在经济运行机制一时难以改变的前提下,为经济利益所驱使,西部便以过渡开采、非保护式开采来降低成本,使矿产业呈现粗放式经营而突出外在不经济性。(2)制度性偏差。首先,长期以来,我国财政政策基本上没有给予西部必要的外部性补偿,如矿产开发中允许开征的环境保护税等,使西部承担了过重的环境负担。其次,建国以来西部发展中各产业政策基本上都忽略了环境保护与治理,如能源生产补贴、农产品生产补贴等产业政策,这种产业政策的宗旨在于促进产业发展从而推动经济发展,但客观上却刺激了非保护式开发和生产从而给环境保护带来了灾难。再次,法制的滞后也使西部环境保护与治理一直缺乏一个制度性支撑,如我国1979年《环境保护法》颁布以前,环境污染与破坏几乎没有什么约束。总之,西部在长期的发展过程中既为中华民族的生存和发展承载了许多,也留下了深深的祸根与遗憾。2.投资与收益不对称,市场失灵《中华人民共和国环境保护法》指出:环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过加工改造的自然因素的总体,包括大气、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境是人类生存和发展的共同处所。经济发展中尽管各产业可能有不同层次的需求群体,但良好的环境却是所有需求群体的共同需求,从这点看,经济发展与环境保护的宗旨是一致的,都是为了提高人类的福祉。但在现实经济活动中,经济增长与环境保护却形同水火。从微观看,作为市场主体的企业其目标是利润最大化,而环境保护与治理无疑会增大企业投资,扩张成本从而影响这一目标的实现,因此企业一般不会自觉自愿地采取环保措施来保护环境,相反,为利润驱使往往夸大环境污染的治理成本并以此为由来破坏环境。从区域角度看,一个地区经济发展固然离不开良好的资源利用环境,但由于自然条件的区域性差异和环境公共产品的外溢性使环境保护常处于投资与收益不对称状态。例如西部,假设没有国家干预,自身投资来保护、治理环境,使土地沙化减轻、水土流失消失、空气洁净并形成一个良好的大气循环系统,但收益更多的可能是不费成本的中、东部。相反,西部在开发过程中,若将资本与精力全部投入于经济增长,致环境污染与破坏于不顾,至于造成的外部性经济成本则可与中、东部共担。现实中经济增长与环境保护的两难抉择使西部处于经济与环保的冲突之中。从宏观上看,环境是最具外部性的公共产品,公共产品的市场失灵与机会主义也与经济增长的逻辑行为矛盾。另外,从经济增长的制度设计分析看,也不足以包容环境价值,如作为衡量经济增长的重要指标体系的GDP、GNP都没有反映环境对经济增长及质量的影响。GDP、GNP的计算是建立在自然资源无限供给和不考虑环境质量及影响的假设条件下的,它只考虑了对中间资源产品的消耗,即GDP=总产出-中间消耗=最终产品。这种设定之偏差导致人们在追求高速经济增长的同时不及考虑经济行为所造成的环境污染、生态破坏和资源枯竭。还有,环境的外部性成本或收益也没有纳入经济增长的核算中。例如国民收入,该指标是以一个国家或地区为范围来计算产出的。在实际经济活动中,该地区的产出并不代表全部是本区域的投入所致,本地区的投入也不一定会全部形成本地区的国民收入,因为环境和资源不仅形成本地区经济发展的生产力支撑,而且更具外部性,它往往形成临近地区的成本或收益。经常的情况是当一个区域的边际社会成本大于边际区域成本,即存在负外部性时,本区域经济会形成过量投资,致使环境受损而经济增长;当边际社会成本小于边际区域成本,即存在正外部性时,区域投资放缓,可能形成环境“保护”、而经济增长放缓。只有边际社会成本等于边际区域成本时,才是经济增长与环境的协调优态。3.环境与产业:环境保护的难点西部开发中环境保护与治理比起历史上的任何时期都难度大、任务重,而且在我国已加入WTO和日趋市场化条件下由于环境公共产品的外部性与环境产权明晰化困难更具困境。首先,西部开发的主要支柱产业之一是能源和矿产业,能源和矿产业的崛起也许能很快缩小西部与中、东部的经济差距,但若站在全国可持续发展角度看,开发的形势则不容乐观,原因是西部资源与环境可持续发展的压力日益明显,这集中表现在资源消耗随经济增长而迅速加快,土地开发利用失控、土壤沙化严重,水、大气污染负荷加重,环境质量已大幅下降。这不得不引起我们思考:西部大开发以资源为先导的战略与环境保护目标之间的空间能有多大?西部开发是仅要从经济上缩小与中、东部的差距而达到协调发展,还是要在全国范围实现社会与经济的可持续发展?环境与开发面临两难抉择。其次,环境是最具广泛意义上的共公产品,环境保护与治理具有外在经济性,环境破坏具有外在不经济性。环境保护与治理中经常存在边际社会成本与区域(私人)边际成本不等的现象。要提高环境治理与保护的效率,首要的是合理界定西部与中、东部环境的边际成本并实施有效的分摊与约束,而这不是西部自己可以解决的问题。再次,环境作为公有产权的界定存在困境。产权源于资源对于经济发展的稀缺性。随着经济日益发展,人类面临的环境压力越来越大,加之自然资源存量与再生资源的短缺,优质环境相对于人们的需求更加稀缺,这使得环境资源也具有了产权禀赋。同时由于环境的无区域性、无国界性和互动性强,又使得它天然属于公有产权。从公有产权与效率的视角看,环境保护与治理的最大挑战是:公有产权必低效。历史上以私有产权取代公有产权便是将私有产权视为经济增长的先决条件。若由市场机制配置稀缺性资源,公有产权带来的后果是要么过渡使用,要么利用不足。公有产权由于可流动性缺乏经常形成资源配置低效和主体行为短期化,这方面的集中表现是环境常常面临“公地悲剧”。公有产权配置资源的低效完全可以被克服,但须社会资源配置机制在产权利益维持和利益实现形式上的巨大创新。故,环境保护也依赖于产权改革。二、环境保护与治理环境保护的博弈分析需要一些假设条件,以免范畴偏离。假设环境保护与治理为同一过程;博弈方分别为生产企业、民众和政府;政府能代替民众的环境福利。1.对环境保护的游戏和分析从经济学的角度来思考环境保护有两个思路,一是通过政府干预来解决;二是通过市场化来解决。(1)控污成本过低时选择排污过量关①排污标准。这种博弈的思路有二:一是直接规制,即由管制者设定环境质量指标,通过法律手段强制执行,对于主体超标或拒不执行者处以罚款或其他惩处。二是市场激励,即利用修正了的市场机制来保护环境,实现经济与环境优态。从成本收益原则出发,一般认为市场激励比直接规制有效,交易成本低。例如,当管制者设立好排污标准后,利用市场机制来控污,排污者就可有多种博弈选择:当排污者的控污成本低于罚款(或其他处罚)标准时,他可选择控污,如安装污染处理设备;当排污者超标排污的收益大于处罚时,他可选择继续排污。若采取直接规制,为达到环境良态,任何排污者都不得超标排污,否则严惩,这使环境优态而不经济。排污标准博弈中有两个问题难以解决,一是如何确定排污标准的排污量最优与罚款额度最优,即由于技术和控污成本的不确定性,很难使排污标准规定的允许排污量与生产量最优一致;罚款除因控污成本不确定外还有一个罚款概率问题,由于寻租或管制者疏漏使超标罚款概率小于1时,罚款处罚约束效果将被打折扣,经济与环境会因规制难以完全到位而难以协调共处。二是对多因一果的多污染源,若规制统一的排污标准(规制者常从节约交易费用成本出发而为),超标处罚如何分摊有效?②排污收费(即庇古税)。这种思想是由英国经济学家Arthur·C·Pigou(1877-1959)最早提出的。主要指依据排污者因排污造成的危害大小对排污者征税,用这部分税收弥补边际社会成本与私人成本的差额。假设市场为完全竞争市场,最优庇古税排污收费标准就可以用私人边际收益等于边际外部成本(MNPB=MEC)来确定。庇古税的障碍在于管制者很难得到边际社会成本与边际私人收益的完全信息。若市场为非完全竞争市场,情况则更为复杂。(2)与a、b企业的博弈这一博弈最具代表性的是科斯(RonaldCoase)的观点。科斯反对在资源配置上的政府干预,主张由市场调节来达到资源的优化配置,环境资源也不例外。观点表述如下:在资源的产权有所保障前提下,应该由排污者和被污染者的博弈来达到环境与经济(生产)优态。假设有A、B两个企业,A为排污企业,B为被污染企业;B除A为污染源外无其他污染源。若A达到最优生产量并排污能获利100,同时给B造成净污染损失为30;若A不生产,B生产并能获利150,在这种情况下B会去与A谈判以达到它可能的多种选择目的。在此,有三种策略可供选择,一是B通过与A博弈使A减少生产从而减少排污给它造成的损失,其交易条件是向A因减少产量进行利润补偿或行贿。二是当A投资控污设备在使用期内的净现值之和小于同期获利之和时,B会向A投资安装控污设备。三是B将A企业买下让其不排污以减少损失。这一博弈过程没有管制者,充满了市场化与自由化,管制者的成本与失灵可降在最低,这一博弈过程的条件是排污与环境产权清楚,市场处于完全竞争状态。这两点在现实经济活动中太苛刻,几乎属理想化状态,比如环境产权主体的界定由于环境污染具有滞后性,受污染者往往是子孙后代,这个主体就很难在污染与控污博弈中确定。2.环保价值的估计我国西部开发中环境保护的博弈过程与西方比较成熟的环境保护博弈相比,有着不同的背景和特征:首先市场基础薄弱,这主要体现在因人们的市场观念不强而引致的市场体系不健全,功能不完善;市场规则较多地体现政府意志;市场法制化程度低,地方保护严重。其次,西部资源优势是一种残缺美。西部除矿产资源具有相对优势外,其他因素,如人才、资金、技术、管理等均短缺,这极易造成资源开发利用中的过度滥开,给环境带来更大的压力。再次,我国是社会主义市场经济体制,西部的沙漠、荒山、河流等所有权属于国家,在此基础上演生的环境产权天然是公有产权。在市场机制不发达的博弈过程,公有产权主体空缺是经常的,环境保护博弈应充分考虑这点。最后,从我国政府职能转变的内容和进程看,宏观调控将是政府协调经济、社会的主要手段。基于这些考虑,我们认为,西部大开发中环境保护的博弈只能是以政府调节为主、政府调节与市场调节相结合的机制。在社会主义市场经济条件下,管制者、排污者和被污染者在环境保护中都有着各自不同的地位和经济利益,在西部大开发中各自也都会为了自己的利益和地位而展开权益性博弈。下面我们来分析政府调节与市场调节相结合的环境保护博弈过程。假设政府能代表民众意愿来追求环保价值,生产企业由于“绿色”产品的市场需求和各产业间的关联性,保护环境也能受益。假设环境保护价值主要取决于政府和生产企业的环境保护治理能力、控污与治理程度和努力程度。以q1、q2的分别表示政府和生产企业的污染控制与治理能力,r1、r2分别表示q1、q2创造环保价值的折算因子;t1、t2分别表示政府和生产企业的控污与治理程度,b1、b2分别表示t1、t2形成环境价值的折算因子;R1、R2分别表示政府和生产企业控污的努力程度,∂1、∂2分别表示R1、R2形成环保价值的折算因子;A表示政府控污与治理形成的价值与得到环境价值的比例参数,B表示生产企业污染控制与治理形成的环境价值与得到环保价值的比例参数,如此则有:全社会控制污染与治理创造的环境价值S=Aq1r1t1b1R1∂1+B∑q2r2t2b2R2∂2其中Aq1r1t1b1R1∂1为政府控制污染与治理的环境价值,B∑q2r2t2b2R2∂2为生产企业控污与治理形成的环境价值。假设Aq1r1t1b1R1∂1为民众所获环境价值,B∑q2r2t2b2R2∂2为生产企业所获环境价值。如果用λ1表示政府的控污与治理环境成本与所获得的环保价值之比率,用λ2表示生产企业控污与治理环境成本与所获得的环境价值之比率,则控污成本C=λ1q1r1t1b1R1∂1+λ2∑q2r2t2b2R2∂2其中λ1q1r1t1b1R1∂1为政府控污与治理成本,λ2∑q2r2t2b2R2∂2为生产企业的控污及治理成本。从成本收益原则出发,当Aq1r1t1b1R1∂1>λ1q1r1t1b1R1∂1时,政府有控污与治理动力;当B∑q2r2t2b2R2∂2>λ2q2r2t2b2R2∂2时生产企业有控污与治理动力。一般情况下,由于政府能对生产企业实施全面监督并采取相应策略,故A≥λ1,而B≤λ2,,即生产企业控污与环境治理动力不足,政府由于其社会地位和权益的特殊性有控污与环境治理的动力,也有控污能力,故环境治理中应以政府为主。当S>C时,环境质量改善,经济发展短期内可能会因此而受影响;当S<C时,环境质量下降,经济可能迅速增长;S=C时环境与经济协调共处。当政府代替民众追求环境质量具有不完全性时,环境保护若高效,则可进入到市场调节与政府引导的较优化过程,即可能的排污权交易。排污权交易(mark