农村生活垃圾治理与垃圾卫生填埋场建设农村垃圾处理与政府责任以山东省茌平县农村地区为例

农村生活垃圾治理与垃圾卫生填埋场建设农村垃圾处理与政府责任以山东省茌平县农村地区为例

近年来，中国经济保持了快速增长的趋势，但也因此，城乡差距逐渐增大。这种差距表面上是经济发展之间的落差,但潜藏在背后的深层次原因是城乡公共服务的不同。正是农村基础设施建设相对较为薄弱,严重制约着农村的健康发展。特别是在垃圾处理设施方面长期以来落后于城市建设。大量的生活垃圾难以处理,严重污染了农村环境,对人体健康产生了负面影响,制约着农村的可持续发展。我们在山东省茌平县农村对当地生活垃圾处理问题进行了相关调查,通过发放问卷及与村民沟通等方式,深入了解农村垃圾处理的具体情况。一、调查问卷的发放和回收调查问卷的内容主要包括家庭主要垃圾种类、一般处理方式、村民环保意识、政府相关服务、村民对政府期望等。共发放调查问卷300份,回收280份,其中有效问卷280份。被访者中,18岁以下的占40.54%,18—64岁的占51.35%,64岁以上的占8.11%。其中高中以上学历占19.73%,高中文化占20.32%,初中文化占33.24%,小学及以下文化程度占25.71%。(一)自然环境的考核指标被淡化从统计数据可以看出,大约半数左右的被调查者认为当地的环境在恶化,只有1/3的人认为环境是在变好。这是因为,传统的国民经济核算体系只注重GDP的数量,而忽视了对自然资源和生态环境的考核指标。有专家指出,“目前GDP数字里有相当一部分是靠牺牲后代的机会来获得的。有些GDP的增量用科学的发展观去衡量和评价,不但不是业绩,反而是一种破坏”。影响农村环境变化的因素有很多,但其中一个非常重要原因就是垃圾处理不到位。温家宝总理在今年两会后答记者问时说:“中国的现代化绝不仅仅指经济的发达,它还应该包括社会的公平、正义和道德的力量。”因此,提高农村生活水平不只是需要经济的发展,生活环境的改善也是非常重要的一部分。(二)废旧金属及废纸质污染情况随着农村经济发展水平的提高,农村家庭垃圾构成呈现出新的趋势,传统的厨余类、废纸等比例较以前有所下降,而像废旧电池、农药瓶、塑料等有害垃圾则持续增长。厨余类垃圾虽然占据较高的比重,但这类垃圾多被居民堆积并且用于沤肥以及牲畜喂养等,对环境影响并不太大。垃圾中废旧金属及废旧纸张所占比重也较大,而这类垃圾属于可回收利用类,如果能进行有效处理,既能保护环境又增加村民收入。为落实科学发展观,建设资源节约型社会和环境友好型社会,从源头上采取有力措施治理“白色污染”,2007年12月31日,国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》,规定:“从2008年6月1日起,在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”;“自2008年6月1日起,在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度,一律不得免费提供塑料购物袋”。但是调查发现,塑料类垃圾在现代农村垃圾中占据相当高的比重。这份被老百姓称为“限塑令”的通知在农村地区没有发挥有效作用,塑料袋在农村仍然被大量使用。塑料属于不可降解类,对农村土壤及水环境将会产生非常严重的影响,应该成为垃圾处理时需重点关注的对象。(三)生活垃圾处理方面由于当地没有一些基本的垃圾处理设施,村民处理生活垃圾只能采取比较传统的方式,焚烧掩埋(63.30%)及随意堆积丢弃(66.70%),并且基本上是村民自家进行焚烧,并没有统一或固定的焚烧点,而沟渠、池塘等也成为村民生活垃圾的主要堆放点,面积非常广。这种传统的处理方式操作起来相对比较简单,但是其弊端也是显而易见的。随意焚烧会严重污染农村空气,而在下雨天或者河水上涨时,垃圾会随着水四处流去,污染和影响沿途环境。农村采取这种处理垃圾的方式原因有很多种,但最基本的原因就在于农村没有固定的垃圾处理场所,因此处理垃圾成为村民们自己解决的事情。即使有些村民想要妥善地处理生活垃圾,但是也找不到更好的途径。诸如食物、尘土等垃圾这样处理起来对环境的污染也不是特别大,但是特别需要指出的是,居民在处理这些垃圾时并没有分类概念,一些有害垃圾也都采用这样的方法来处理,这才是在垃圾处理时需要特别关注的问题。(四)生活垃圾回收中的一些特殊垃圾垃圾分类收集均是其他处理方式的前提,也是实现垃圾处置减量化、资源化、无害化的重要措施。但是,在调查中发现,村民的垃圾分类意识相当淡薄,他们唯一分类的标准就是是否可卖,对于所有不可卖的垃圾,村民不会再进行有针对性的分类处理。而居民仅仅卖过部分可循环利用的垃圾,如酒瓶、矿泉水瓶、废金属、报纸旧书等。而对于塑料这种难以降解的垃圾在回收中相对较低。尽管农村的电器类产品由于更新速度较慢,然而这类高科技垃圾产生的污染远远大于其他种类的垃圾,比如废旧电池及重金属等。究其原因,一方面是旧品收购人员并不收购塑料类垃圾,另一方面则是塑料类垃圾相对较轻,容易随风飘走,还有很重要的原因则是居民自己对垃圾的分类影响尚不是特别清楚,比如对于废旧电池对环境的影响,虽然有一半左右的居民认为影响很大,但是仍有45%的居民认为没什么影响,或者不太清楚。事实上,如果对垃圾进行分类收集处理的话,是相对没有太高技术难度的事情,而且也不需要增加投资,只要提高广大村民的环境意识和加强管理,完成生活垃圾的初步分类是没有问题的。而且,调查显示,90%以上的居民表示愿意配合垃圾的分类收集,78%的居民愿意收集可回收利用的垃圾,69%的居民愿意收集有毒有害垃圾。(五)对于垃圾处理行为,是个人行为还是破坏环境的行为?随着科学的普及,人们的环保意识和基本环保知识已经初步具备,对环境与人的身体健康之间的关系有了一定的认识。63.6%的人意识到乱丢垃圾对人身体健康的危害较大,但是仍有相当一部分受访者环境意识淡薄,25.8%的人认为没什么影响。同时,村民更多地认为处理垃圾是很个人的事,再加上农村没有成套的垃圾处理设施,因此,村民对于乱丢垃圾的行为并没有强烈的反对。52.6%的人对破坏环境的行为也持有一种放任的态度,认为乱丢垃圾是个人行为。在调查中我们还发现,大部分村民对相关环境政策法规不了解。当问到村民们“接受环境意识教育的主要途径”时,只有12%的人选择了学校教育,另9%的人选择了家长或朋友影响,而79%的人选择了媒体宣传。可见,大众媒体在今后的环保工作中仍将起到积极的作用。解决农村垃圾处理问题需要全民行动,需要全民给与支持及配合,因此,提高全民环保意识,促进全民环保知识的学习,应当成为政府下一步行动的重点之一。(六)村民们对公共服务的诉求村民们普遍认为,解决垃圾处理问题应当是政府的事情,政府应当对此负主要责任。对于当地政府在这个问题上的做法,90%以上的村民表示不满意,大部分受访者认为政府既没有很好地提供相关的服务,设置一些基本的垃圾处理设施,也没有做到有效地宣传,村民们有普遍的需求,然而政府并没有很好地履行提供公共服务的职能。这说明,政府在这个问题上做的还相当不够。在问及对当地政府的期待时,受访者普遍认为政府应当首先提供垃圾处理设施,加强政策法规的宣传也是村民们希望政府改进的一项重要内容。二、农村垃圾处理模式的政府责任农村垃圾处理,表面上来看是农民个人的事情,但是事实上,政府作为社会公共服务职能的履行者,对于农村之所以形成这种垃圾处理模式具有不可推卸的责任。(一)城市农村垃圾处理体系的现状长期以来,政府一直比较关注城市地区的基础设施建设问题,对城市公共服务建设投入较大。然而,对于广大农村地区的重视不够,对这方面往往投入较少的资金。例如,青岛市沙子口镇位于城乡结合部,由于距市区较近,市政在相关方面投入较大。但是在偏远的地区,由于监管工作不到位,这些地方难以享受到政府的相关服务,生活垃圾也就长期处于无人管的状态。虽然这种现象是多方原因造成的,但其中最重要的则是地方政府公共责任的缺失,很多地方政府注重发展经济等政治绩效,而对于农村生活垃圾问题等见效并不直接和显著的公共服务则有意无意地有所忽视,政府并没有意识到这个问题的严重性及其所带来的长远的弊端,要建立一套行之有效的处理体系更加困难。另外,建立一套行之有效的农村垃圾处理体系,需要大量的人力、财力和物力。在经济发展水平较高的地区,例如青岛市,政府有足够的资金来行使这项公共服务,当地的垃圾处理体系也就相对完善。在经济发展比较落后的地区,要想建立一套完善或者比较完善的农村垃圾处理体系,是非常困难的。一方面建立这套体系需要政府大量投资,政府很难拿出这一部分钱,另一方面,这套体系的维护又需要政府持久稳定的负担,这会在很大程度上加重地方政府的负担。如果需要村民支付这一部分资金的话,势必加重农民的经济负担,影响农民收入和当地经济发展。即使地方政府意识到这个问题的严重性,也往往心有余而力不足。(二)各地政府对于垃圾处理的现状分析尽管农村村民认识水平在不断提高,仍可以明显地看出农民环境意识的薄弱,并没有充分认识到环境对人的身体健康及经济社会可持续发展的重要影响,大都是冷淡的态度。村民们更加关注的是如何提高生活水平,意识不到环境恶化对子孙后代生活的严重影响。除一些可以变卖的垃圾外,其他的如白色垃圾、废旧电池等基本无人管理,造成对农村环境的破坏。而且,随着农村大量劳动力进入城市,农村长久居住人口出现老龄化、儿童化、妇女化趋势,这为乡村治理带来了一定困难。由于缺乏劳动力,村民在处理垃圾时往往采取就近就易的方式处理,即简单焚烧,堆积。而地方政府也没有履行相应的职能,往往不关注这个问题,宣传教育的力度也就不大。在调查中发现,一些当地政府没有基本的政策宣传,也很难在村落里见到宣传环境保护的口号和标语,更别说将基本的垃圾处理知识印刷成册给村民发放,这就导致农村家庭垃圾处理的一个盲点。仅仅在一栋房子的后面写有:“房后禁止倒垃圾”,但明显可以看出是该住户为保护自家院落卫生所写,而非政府的政策宣传。(三)废弃物污染防治的困难目前我国在农村垃圾处理方面的法律法规相对比较少,而且有一些是上世纪八、九十年代制定的,已经不太适应现代农村各项发展的需要,给依法解决这些问题提供了不少困难。我国现行的《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》规定收集、储存、利用、回收生产过程中的废弃物,防治污染环境。按照“谁生产、谁负责”的原则,控制废弃物污染。《固体废物污染环境防治法》中专门规定:农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”但是由于地方缺乏相应的环境立法及规定,并且没有强制的回收政策等,导致相关法律法规执行的不到位,这导致农村垃圾处理工作长期以来处于无人负责,无人监管的状态,基本上受到忽视。三、政府的责任和对策结合公共服务的特点及我国国情,借鉴发达国家和地区的做法,可以采取政府主导、多方参与的模式来推进农村生活垃圾这一问题的解决。(一)公共服务的多元化与政府改革农村垃圾处理作为一项公共服务,政府在解决这一问题上应当负有不可推卸的责任。虽然政府的政治职能是其本质属性,但是随着经济社会的发展,政府的政治统治职能正在逐渐让渡给其公共服务职能。英国古典政治经济学的创始人威廉·配第在其1962年出版的《赋税论》中,明确提出了适应产业资本发展需要的国家职能项目:军事,司法,行政,宗教,教育,救济贫穷,残疾和失业,维修公路、桥梁、运河、港口以及其他有益于一般福利的项目。1998年3月6日,我国国务院秘书长在九届全国人大一次会议上的报告《关于国务院机构改革方案的说明》中明确提出“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”,这是我国首次明确使用“公共服务”这一概念,并将其与政府职能转变关联起来,意味着政府将向公共服务型政府转变,系统地建立符合国情的公共服务体系。特别是随着2004年美国学者的《新公共服务:服务,而不是掌舵》一书在国内出版,与公共服务相关的话题日益增多。党的十七大作出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略决策,温家宝总理在2010年两会的政府工作报告中,提出了“努力建设人民满意的服务型政府”。公共服务已经成为政府的最重要职能之一,如何更好地履行公共服务,则是对现代文明政府的重要考量标准。公共服务具有非排他性和非竞争性的特点,花钱的人与不花钱的人都能够同样享受到其好处,花钱的人并不能够通过有效途径把其他人排除在外。因此,理性经济人并不会自愿购买或主动提供带有某种“公益性”的物品,他们都倾向于将成本转嫁给他人或社会,期待他人付费而自己可以顺便享用它所带来的利益。个人的理性最终导致了集体行为的不理性,从而出现哈丁所谓“公地悲剧”的结果。从这个意义上说,公共服务是私人所不愿意提供的,另外,公共服务也是私人所无法提供的。公共服务一般还具有规模效益特别大、初始投资量巨大等一些特征,一般的市场行为主体并不具有向社会提供的能力。而对农村垃圾处理是一项重要的公共服务,村民们也并不会主动或自愿承担全部的成本,市场难以有效解决这个问题,这就要求政府必须承担起责任,成为农村垃圾处理的责任主体。政府处于分配社会资源的权威地位,有强大的资源整合力。农村生活环境发展应被纳入为地方政府考核体系,成为政府官员政绩考核的一部分。(二)加强环保宣传,倡导环保生活方式任何政策措施的实施,离不开公众的心理认可和主动参与,村民的环保意识是解决这个问题的必要条件之一。政府需要投入相关力量对村民进行环保意识及环保知识的教育和宣传。在村中显著位置设立一定的布告栏是环保宣传较为廉价的方式之一,通过宣传栏告诉村民现阶段垃圾种类、分类的方法和意义、各种垃圾的危害以及常用的一些生活垃圾处理方式等,村委可以召集环保志愿者定期对宣传内容进行更新。而且,政府还可以印制部分宣传画册,通过免费发放的形式将环保知识送到农民手中。相对富裕的村庄,可以购买一些有关环保科普知识、污染治理技术、资源合理利用等方面内容的书籍、录像和光盘,供村民免费观看和学习。另外,还应该充分发挥返乡民工和大学生在城市里接受的环境意识新思想、新观念,潜移默化地改变农村居民的卫生习惯,从而多方面提高村民的环境意识和垃圾处理的知识。除了对环保意识和垃圾处理知识宣传以外,还应该尽量减少垃圾的数量。应大力倡导绿色环保的生活方式,尽量少用一次性物品,用不到的东西尽量不带回家,对于有人需要的物品尽量送出去,能循环使用的尽量再次利用,从而使垃圾数量日益减少。同时可以在基层设置监督组织,选拔当地有威望有责任心的人士充当监督员,协助当地做好垃圾处理和环境保护工作。(三)鼓励民间资本参与农村生活垃圾处理提供公共服务是政府的最基本和重要的职能之一,但并不是说,社会中所有的公共服务都应该由政府来提供。国际经验表明,为了降低成本、提高效率,政府公共服务的方式日趋多样化,各国政府作为公共服务供给的主体,并不排斥公共服务提供主体和供给方式的多元化,并且还会有计划地引导社会资金投入到公共服务体系。据相关部门统计数字显示,截至2007年底,我国依法登记的社会组织已经超过38.69万个,其中社会团体21.16万个,民办非企业单位17.39万个,基金会1340个。目前,仍以每年10%—15%的速度在发展。社会组织的蓬勃发展必将成为公共服务领域不可忽视的一股力量。如果对他们加以正确引导,增加政策支持,相信社会组织在这些方面将会产生不可限量的作用。社会组织在吸收社会资金等方面有着很大的优势,据估计,他们吸引各种资金,最近20年中能够达到20亿美元的规模。因此,在农村生活垃圾处理问题上,政府可以利用各种政策措施鼓励民间资本积极参与,从而补充政府供给的不足。可以由一些社会组织来完成一些工作,如宣传教育,吸收资金,提供技术支持等方面,也可以利用一些义工组织等进行义务性工作。(四)完善农村公共服务供给的方式政府不但可以引入多元主体参与到公共服务,而且也不必包揽公共服务的生产、分配全过程,并同时承担着监管的责任。事实上,从国际范围来看,即使在发达国家,由政府提供的公共产品和公共服务也不一定由政府独立生产和供给。政府在提供公共服务的过程中,难免遇到一些困难,而且还存在效率低下等弊端。因