浅析地方政府的职能转变

浅析地方政府的职能转变政府职能转变的背景在2020年全面建成小康社会的目标基本完成后，我国进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段，到2035年将基本实现社会主义现代化、进入中等发达国家行列。政府的职能作用愈益重要，政府不仅要承担起推动、组织、实现现代化的基本职责，还要在基本现代化的过程中不断完善政府职能体系与职责体系，不断推进政府职能现代化。政府职能转变的概念政府职能也叫行政职能，是指行政主体作为国家管理的执行机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反映。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的主要目标，就是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。我国政府职能转变存在的问题一是政府与市场关系仍未完全理顺，市场体系不完善、市场秩序不规范、市场竞争不充分，特别是产权制度和要素市场尚不完善等问题还比较突出，政府职能转变不到位、越位、缺位、错位问题仍然存在。二是营商环境建设相对滞后，政务服务也长期客观存在着“效率困境”，存在着政务服务集中办理与部门职能分割之间的矛盾，无缝隙的整体政府建设要求与各级政府之间以及各部门之间存在着职责不清、协作不够、“信息孤岛”现象之间的矛盾。三是公共服务体系尚不健全，某些领域的民生保障还不足，公共服务存在城乡失衡、地区失衡与群体失衡，基本公共服务均等化推进相对滞后。新时期我国实现政府职能转变的方式方法转变政府职能，应该按照政府职能的不同属性，设置一般性机制和专门性实现机制。就转变政府职能的【一般性机制】而言，主要有:1、以现代财政税收机制刚性约束政府职权和功能的转变；2、以权责统一、权威高效的依法行政机制，完善政府组织和行政程序法律制度，使得政府职能法定化、政府机构和程序法制化、政府职权法授化、政府责任规范化，从而在法治的轨道上，以依法行政的机制规范化、法治化和制度化实现政府职能的转变；3、以科学严格的监督评估和究责机制规范政府职能的转变。建立健全政府职能转变和运行的监督评估和究责机制，前提在于全面推进政务公开，在此基础上，建立健全科学合理的绩效考核机制和机构，进而把绩效管理与责任政府建设紧密结合起来，同时，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。就转变政府职能的【专门性机制】而言，主要有:1、以统一开放、竞争有序的市场规则和科学的宏观调控机制达成政府市场治理职能的转变；2、以政府购买公共服务机制实现政府公共服务职能的转变；3、以公民参与和协商治理机制促进政府社会治理职能的转变。

政府职能转变如何提升公众对政府的信任——基于公共服务参与和满意度的分析【摘要】从公众公共服务参与和满意度的视角，考察政府职能转变与政府信任之间的影响作用机制。研究采用问卷调查方法，从三个省份、40个村社共获得有效数据1944份，统计分析结果表明：政府职能转变对公众的政府信任具有显著的正向影响，且公共服务满意度在二者之间具有部分中介作用；公民的公共服务参与对政府职能转变和公共服务满意度之间的关系具有显著的正向调节作用，且高水平的公共服务参与能够显著增强公共服务满意度的中介效应。持续推进政府职能转变，要重点加强政府的公共服务职能，高度重视并充分发挥公共服务参与的作用，坚持公共服务受众导向，进而切实提高公众的公共服务满意度、增强政府公信力、增加公众对政府的信任水平。【关键词】政府职能转变

政府信任

公共服务参与

公共服务满意度党的十八大以来，中央对于深化行政体制改革提出了明确要求，不仅指出转变政府职能是深化行政体制改革的核心[1]6，同时还要求构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府。政府职能转变的本质为公共领域的结构转型，通过增加政府工作透明度、实施问责制以及增加公众政治参与等措施，来改善政民互动关系，形成新的社会互动结构。作为分析政治系统中各主体关系的重要视角，政治信任不仅是理解政民互动关系的核心概念工具，也是解析维持政权稳定和提升治理效能的基础[2]169。从政治信任的维度切入政府职能转变过程，分析两者之间的关系以及其中的影响机制，具有重要现实意义。政治信任和政府信任两个概念之间有着天然的属性关联。一种观点认为政治信任包含政府信任，作为政治信任的维度之一，政府信任是易于变动的特殊型政治信任[3]77，是公众对具体政府机关的信任。另一种观点认为政治信任与政府信任等同，政府信任是指民众的期望与政府或政治系统的行为结果相符的信心，政治体系被具体化为政府，民众对政治体系的态度被形象化为对政府的信任[4]90。本研究倾向于第一种观点，将政府信任看作是政治信任的一个维度，即对具体的政府机关的信任。有关政府信任的影响机制研究指出，政府职能转变是提高政府公信力的出发点和着力点[5]120。大量实证研究发现也都对该观点给予有力证明，例如，有关发展中国家的相关研究发现，政府转型对公民信任与信心具有积极影响[6]296；同时，政府职能转变与政府信任的关系还表现在地方政府层面，地方政府转型与民众的政治信任之间具有显著相关[7]170；此外，政府职能转变还对政府信任的构建具有显著影响[8]28，包括政府转型过程中对各类新兴治理方式的运用（例如电子政务的推广使用）都会对政治信任产生影响[6]285。然而，对于政府职能转变与民众政治信任关系的影响机制及作用条件，既有研究相对缺乏。为此，本研究拟从政治心理学的角度切入，将公众的公共服务参与和满意度变量纳入其中，以探析政府职能转变如何通过公共服务满意度来影响其对政府信任的感知评价，以及在此过程中个体的公共服务参与发挥何种作用。一、文献综述与研究假设(一)

政府职能转变与公众政府信任作为一种典型的积极取向的政治态度，公众的政府信任是其政治信任指向政治机构的一种具体化表现，其水平高低会随着环境和条件的改变而改变。根据理性选择理论，理性计算和追求效用最大化是人类一切活动的基础[2]166；据此来看，可以将政府信任理解为民众对与其关联利益进行计算的结果，即政府信任是公民个体对政府行政表现、治理能力和绩效等方面的直接接触和间接感知，是民众权衡自我权利损益与否的起点所在[9]158-161，这些感知对民众的政治态度（例如政府信任）形成影响。而政府职能转变的核心关注在于，通过依法行政、创新监管与调控等方式，来构建服务型政府、提升政府治理效能、实现高质量发展、优化公共服务供给等。考虑到地方差异性及其对治理效能的影响，本研究采纳陈天祥等[10]25的观点及构念，即聚焦于公众对当前各级地方政府在职能转变过程中的效果评价，重点关注依法行政、简政放权和创新服务、提升效能这两个方面。依据善治理论的观点可知，通过政府职能转变，广大人民群众的利益将得到更好的实现、维护与发展，这将进一步增强公众对政府公信力与执行力的评价感知，进而显著提升其对政府的信任水平[11]314。大量研究显示，政府职能转变与政府信任之间具有显著的正向相关。一方面，政府职能转变能够显著提升公众的政府信任水平，特别对政府信任的获取能力而言，政府职能转变是提高政府公信力的基础和重要途径[5]120。另一方面，政府职能转变的成功还能够有效抑制公众对政府信任的感知下降，并克服公众与政府之间的信息差，从而有效提升公众的政府信任水平[12]188。基于上述分析，提出以下研究假设：H1.政府职能转变与公众对政府的信任水平具有显著的正相关。(二)

公共服务满意度的中介作用作为公共服务的直接消费者和受益者，公民个体对公共服务的质量具有最为直观的感受[13]15，这种感受被称为公共服务满意度。从治理的角度来看，国家治理现代化关注国家整体治理能力的发展和治理体系效能的提高，而政府治理优化则是国家治理现代化的重要组成部分[14]61。作为政府治理体系内在运行和改革的核心所在[15]54，政府职能转变通过提升政府的治理能力和改革政府的治理方式，构建服务型政府，推动国家治理效能的提高，而高治理效能的具体表现之一是公共服务供给优化，从而起到提升公民公共服务满意度的作用。已有研究从职能转变所带来的效果切入发现：一方面，政府职能转变能够弥补公民与政府之间的信息鸿沟，提高政府透明度，从而显著改善公共服务满意度[13]16；另一方面，聚焦公共服务供给，政府职能转变能够带来更优质的公共服务，进而提高公共服务满意度。政府职能转变是构建基本公共服务体系的路径之一[16]72，同时政府还借由购买公共服务来有效地推动其职能转变[17]；更有研究明确指出，政府职能转变是构建公共服务型政府的关键所在[18]125。公共服务感知绩效反映了公众对公共服务绩效的主观评价，其感知绩效维度特别强调公众对政府绩效的主观判断[19]51。根据绩效感知理论，民众对政府的正面主观判断能够增加其对政府绩效的积极评价，进而影响民众的政治态度（例如民众对政府的信任）。也就是说，个体公共服务满意度的体验水平，会直接影响其对政府的信任感知水平，满意度越高信任水平也越高。总体来看，第一，公共服务的质量与公众的政治信任显著相关，一项有关香港居民的研究发现，政府所提供公共服务的质量高低将决定其居民的政治信任水平[20]；第二，公共服务满意度对公众的政府信任具有显著的正向影响，公民对公共服务越满意，其对政府公共服务供给的依赖性和接受性就越高[21]128；第三，与公共服务满意度相关的创新性行政方式，也会对人们的政府信任起到提升作用，关于电子政务对公民信任水平的影响研究发现，公共服务满意度会有效提升公众对政府的信任水平[6]。基于上述分析，提出以下研究假设：H2.在政府职能转变与公众对政府的信任的关系中，公共服务满意度具有显著的中介作用。(三)

公共服务参与的调节作用公众参与是指个体在公共决策中直接参与决策的过程，包含象征意义的参与和实质性的参与，是一种分享权力的体现[22]87。根据态度参与改变理论，个体参与群体活动的方式会改变甚至决定其态度。政府职能转变的要求在于构建多元参与的治理格局，让民众参与到社会治理的过程中。政府职能转变的不断推进与深化，使得公民角色也从原来的被动管理地位向治理主体转化，其深度参与公共服务的意愿和可能性也得以不断提升[23]37。当民众参与到与其息息相关的各类公共服务活动中时，其对政府治理过程的理解会随之更加客观、理性，对政府的态度（例如对于政府公共服务供给的评价）也会随之发生改变。同样，这种参与也会对公众的公共服务满意度产生影响。一项基于微观数据的研究发现，公众参与对有效改善其公共服务满意度作用明显[24]。反之，不健全的公共参与机制，使得公民参与公共服务的范围和程度都有所限制，被动式或非实质化的公共服务参与，势必会影响到政府职能转变与公共服务满意度的关系。一方面，公共服务参与缺失或不充分，公民没有表达公共服务需求与诉求的渠道，使得公共服务供给方难以了解其需求意愿，这将导致公共服务供给端与需求端的匹配失效，无法实现公共服务品质最优化，进而影响公民的公共服务满意度体验[25]18。另一方面，公民缺乏了解政府公共服务供给决策过程与实施流程的途径，容易产生认知偏差，难以形成对公共服务供给的客观评价，也会对其公共服务满意度水平产生负面影响。基于上述分析，提出以下研究假设：H3.公民的公众服务参与对政府职能转变与公共服务满意度之间的关系具有正向调节作用。综上所述，提出本研究的假设模型（图1），即政府职能转变通过公共服务满意度来提升公众对政府的信任水平；同时，上述中介影响机制受到个体公共服务参与水平的调节而有所差异。图

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假设模型二、研究方法(一)

样本基本情况本文以中国社会科学院创新工程重大科研规划项目“国家治理体系与治理能力现代化研究”的调研数据为分析依据。该调研面向广东、湖北和河北三个省份的40个村（社区）进行问卷发放（50份/村或社区），通过随机选择入户调查对象的方式对该户中“年满18周岁且在本地居住1年以上的成年居民”进行问卷发放，最终收回有效问卷1944份，有效率为97.2%；其中，受访者的年龄分布在18～89岁之间，平均年龄36.83岁（标准差为10.46）。其他人口学统计指标信息如表1所示。(二)

变量测量1.政府职能转变参考陈天祥等[10]25编制的政府职能转变评价问卷进行测量，该问卷共一个维度，由6道题目组成（样题如“现在政府部门办事效率提高了、服务态度好转了”），其中反向计分题目1道；在6点计分标尺上，从“1～6”分别表示从“完全不同意”到“完全同意”，分数计算采用各题目加总取均值获得。在本研究批次的数据中，该问卷的α信度系数为0.904。2.政府信任参考吕书鹏[26]155在相关研究中的测量操作，采用2道题目来测量个体对于（中央和地方两个层级）政府的信任水平。在6点正向计分的标尺上，从“1～6”分别表示从“完全不可信”到“完全可信”，并将2道题目的得分加总取均值作为本研究中对政府信任的测量分数。在本研究批次的数据中，该问卷的α信度系数为0.851。3.公共服务满意度从史卫民等[27]编制的公共服务满意度问卷中，选择5道高因子载荷的题目（样题如“与5年前相比，政府的公共服务水平有明显提高”）进行测量；在5点正向计分标尺上，从“1～5”分别表示从“非常不同意”到“非常同意”，最终分数采用各题目得分加总取均值获得。在本研究批次的数据中，该问卷的α信度系数为0.894。4.公共服务参与重点考察个体近三年参与公共服务活动的情况，对此主要通过4道题目从表达需求、承接参与、监督评价等方面进行测量。在计分方式上，采用“0和1”的形式，有参与得分为1，无参与得分为0；最终，将4道题目的得分加总取均值，形成0、0.25、0.5、0.75和1五个取值条件的组别，进而带入模型进行分析。(三)

统计分析策略研究采用SPSS26.0和Mplus8.3进行数据管理与统计分析：首先，对测量的有效性及可信度进行检验；其次，采用结构方程分析中的验证性因素方法对核心变量的关系、区分效度及可能存在的同源偏差干扰进行检验；再次，在描述统计分析的基础上，控制相关变量，运用分步回归分析对研究所提出的有调节的中介模型进行检验；最后，采用Bootstrap法对假设模型进行稳健性检验，以考察不同公共服务参与水平下，政府职能转变如何通过公共服务满意度提升公众的政府信任。三、假设检验结果(一)

验证性因素分析运用结构方程模型对本研究所关注的四个核心变量进行验证性因素分析，由于公共服务参与为类别变量，故在分析时采用了WLSMV估计法。在具体检验过程中，除基准模型外，还构建了四个竞争模型；其中，模型A将“政府职能转变和公共服务参与”合并为一个因素，模型B将“公共服务满意度和公共服务参与”合并为一个因素，模型C将“政府职能转变和公共服务满意度”合并为一个因素，模型D将“政府职能转变、公共服务满意度和公共服务参与”合并为一个因素。结果发现：与四个竞争模型相比，基准模型在各项拟合指标的表现上最优（表2），良好的变量区分效度为后续的假设模型检验奠定了基础。此外，由于本研究数据收集的方式均为被调查者自陈作答，还需对可能存在的同源偏差效应予以检验，结果发现：将所有变量整合为单一因子模型后，其在各项拟合指标上的表现最差（详见备选模型E），说明本研究中同源偏差对最终结果的影响并不严重，支持对假设模型的后续检验操作。(二)

描述统计结果对相关人口统计学指标和本研究所关注的四个核心变量，进行描述统计分析，均值、标准差和相关分析结果如表3所示。其中，政府职能转变、公共服务参与和满意度，均与公众对政府的信任表现出显著的正相关；同时政府职能转变与个体的公共服务满意度也显现出显著的正相关；此外，人口统计学变量中的学历、政治面貌、家庭所在地和个人月收入等指标，均与公共服务满意度或政府信任具有显著相关，需在后续的假设检验中予以控制。（三)

模型检验结果在将连续数据变量中心化操作和将类别数据变量转化为虚拟变量的基础上，运用分步回归分析对本研究所提出的假设模型进行检验，结果显示（表4）：控制了相关人口统计学指标后，政府职能转变对个体的政府信任（β=0.55，se=0.02，t=28.72，p<0.001）和公共服务满意度（β=0.69，se=0.01，t=40.73，p<0.001），具有显著的正向预测作用；同时，个体的公共服务满意度也对其政府信任具有显著的正向预测作用（β=0.53，se=0.03，t=26.77，p<0.001）；在将预测变量和中介变量同时纳入模型后，公共服务满意度对政府信任的正向预测作用显著（β=0.28，se=0.03，t=10.85，p<0.001），而政府职能转变对政府信任的正向预测作用有所下降（β=0.35，se=0.03，t=13.52，p<0.001），表明公共服务满意度在政府职能转变对政府信任的影响关系中，具有部分中介作用。在模型5和模型6中，政府职能转变和不同水平下的公共服务参与，对个体的公共服务满意度均具有显著的正向预测作用；同时，随着公共服务参与水平的提升，政府职能转变与公共服务参与对公共服务满意度表现出显著的正向交互影响，表明公共服务参与对政府职能转变与公共服务满意度的关系具有显著的调节作用。对于个体公共服务参与的调节作用，绘制不同水平下公共服务参与和政府职能转变的交互作用图（图2）。通过分组回归分析得到公共服务参与五组水平下政府职能转变与公共服务满意度的简单斜率，结果显示：在W0（bsimpleslope=0.52，se=0.03，t=20.28，p<0.001）、W1（bsimpleslope=0.56，se=0.03，t=17.66，p<0.001）、W2（bsimpleslope=0.56，se=0.03，t=19.71，p<0.001）、W3（bsimpleslope=0.52，se=0.05，t=10.45，p<0.001）和W4（bsimpleslope=0.68，se=0.04，t=16.52，p<0.001）五组参与水平条件下，政府职能转变对个体公共服务满意度，均具有显著的正向预测作用。进一步斜率差异进行检验，结果发现：W4与W0（Z=3.20、p<0.01）、W4与W1（Z=2.40、p<0.05）、W4与W2（Z=2.40、p<0.05）、W4与W3（Z=2.50、p<0.05）之间，斜率存在显著差异；而其他配对比较之间，斜率的差异不显著。图

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政府职能转变与公共服务参与的交互作用图(四)

稳健性检验运用Bootstrap（5000次）分析法，对本研究提出的有调节的中介假设模型进行稳健性检验，结果显示：在此模型中，中介效应值为0.21，占到政府职能转变与政府信任影响关系总效应的35.59%。针对五种程度条件下的公共服务参与群体，其公共服务满意度的中介效应均表现显著，如表5所示；W0~W4的五类条件群体中，公共服务满意度的中介效应值依次为0.1872、0.2039、0.2038、0.1893、0.2458，分别占到政府职能转变与政府信任影响关系总效应（0.59）的31.25%、34.68%、34.66%、30.83%和38.47%。此外，在W4条件下“公共服务满意度”的中介效应值，显著高于在W0、W2和W3条件下“公共服务满意度”的中介效应值。上述结果表明，随着公众公共服务参与程度及表现的变化，政府职能转变通过公共服务满意度对政府信任的间接影响效应也表现出明显的差异。四、总结与讨论(一)

结果讨论政府信任来自公众对政府自身表现（即其治理绩效）的评估。本研究发现政府职能转变对公众政府信任有着显著的正向预测作用，且公共服务满意度发挥着部分中介作用。在“政府职能转变→公共服务满意度→政府信任”这一路径中，公共服务满意度的作用主要表现在两个方面。第一，完善公共服务职能是政府职能转变的重要内容和目标之一，而公共服务满意度则是公众对政府公共服务质量的直接主