浅析基层养老保障体系建设及对策研究-以普洱市倚象镇为例

摘要现阶段，人口老龄化问题却逐渐加剧，并因此引发一系列的社会问题。主要表现为农村空巢老人人数大幅增加，过去传统的养老模式已不适用，其功能性也大大下降。为了满足农村老年人的基本生活需要，应妥善解决人口老龄化引发的养老问题。基于这一点，本文对普洱市倚象镇行政体制改革现状进行了研究，通过问卷调查和走访调查相结合，了解该地区养老制度的现状，分析了该地区基础养老保障制度的建设以及基层养老保障制度在建设过程中出现的如养老保障体系失衡、养老保障主体责任不清晰等问题，并对其成因进行了分析，结合实际情况，提出了改善的具体策略。关键词：基层；人口老龄化；养老保障；体系建设

AbstractAtpresent,withthedeepeningofthereformofChina'seconomicsystem,people'squalityoflifehasbeensignificantlyimproved,buttheproblemofagingpopulationisgraduallyaggravating,andthuscausingaseriesofsocialproblems.Withtheaccelerationofmodernurbanconstruction,moreandmoreyoungpeoplegooutofthecountrysidetoworkincities,leadingtoasubstantialincreaseinthenumberofruralempty-nesters.Thetraditionalold-agepensionmodelinthepastisnolongerapplicableanditsfunctionalityisalsogreatlyreduced.Inordertomeetthebasiclivingneedsoftheelderlyinruralareas,theproblemofsupportingtheelderlycausedbytheagingofpopulationshouldbeproperlysolved.Basedonthis,inthispaper,theregionofleanontheresearchofthecurrenttownshipadministrativesystemreform,throughthecombinationofquestionnaireandvisitingsurvey,understandthecurrentsituationofthepensionsystemintheregion,theregionisanalyzedbasedonendowmentsecuritysystemconstructionandthebasicold-agesecuritysystemintheconstructionprocesssuchasold-agesecuritysystemimbalance,old-agesecurityproblemsuchasthemainresponsibilityisnotclear,Andthecausesofitsanalysis,combinedwiththeactualsituation,putforwardthespecificstrategiestoimprove.Keywords：Grassroots;PopulationAging;PensionSecurity;SystemConstruction目录一、引言 引言（一）研究意义国家和社会都对人口老龄化问题高度重视，为构建适合人民需求发展和经济建设的养老服务体系，相继推出了多项辅助政策。目前，通过对倚象镇的人口老龄化现状调查过程中，发现该地区老龄化问题较为严重，并对居民养老服务类型多样化方面的要求也逐渐增多。此外，加深对倚象镇养老服务体系建设的研究工作，有利于丰富我国现代化城市的养老理论，形成高质量、高效率的养老服务体系，能够为周边老年群体提供多种服务，满足各类生活需求。同时，建设养老保障体系，能够满足人们对于养老服务不断增长的需求，还能够推动现代化城市的建设。另外，也希望通过本文的研究工作，能够为其他地区的养老服务保障提供一定的科学参考，对于基层行政体制改革工作开展，也有着非常重要的现实意义。（二）国内相关文献综述根据国际通行标准来看，根据国际通行标准来看，一个国家老龄化的特征为，当该地65岁以上人口占总人口的7％以上，或者60岁以上人口占总人口的10％以上。数据表明，目前我国已经成为了世界上老龄人口最多，人口老龄化发展速度在发展中国家里最快的国家。据日前国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是我国养老体系建设和老龄事业改革发展的重要战略窗口期。到2020年，全国60岁以上老年人口增加到2.63亿左右，占总人口比重提升到18.3％；高龄老年人将增加到3065万左右，独居老人和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。由于老年人的社会保障支出持续增长，作为老年人生活的最后一道防线，养老保障制度发挥着重要的作用。同时对于其他领域，如社会保障体系、医疗服务体系方面无疑也是一巨大挑战。王信在其著作《老龄化背景下农村养老保障制度改革研究》中，提出了对当前的养老保障问题的看法，并对养老保险问题进行了深入的研究，提出了发展农村养老保险的提议。余世鹏（2015）认为农村老年群众的基本生活需求属于生存型养老需求，而且这些基本需求会受到土地收入和子女的限制，随着年龄的增长，老人养老需求不断提高，难以满足。相反，老龄事业的发展也会带动社会的进步，实现“老有所为”。在基层养老保障的进程中，关于老年人的相关立法工作也尤为重要。徐晓丽（2013）认为农村老年人疾病预防和质量需要具有一定的法制强制力，并且要在现有的基础上完善老年健康法。另外，基于较为贫困的老年人可以提供相应的医疗救助，特别是农村老人身边没有子女照料的情况下，更加符合《老年人护理保险制度》的实施，将服务工作的重点放在预防和护理方面。《2015中国发展报告》提出：“《老年人权益保护法》是我国针对老年人权益保障的法律，在2012年的修改案中，从法律上明确了积极应对人口老龄化这一国家长期战略任务，规定了老年人的保障与养老服务建设的原则，进一步增强了全社会的养老意识，促进了全社会对养老问题的关注，为我国养老保障体系构建奠定了基础。”而关于农村养老保障行政体制改革的推进，基层政府就发挥了重要作用。赵志远（2014）认为农村养老的关键就在于措施，当地的政府和村委会应相互协调，推动农村养老保障体系的建设工作。例如，可以将养老服务中心作为一个工作方向，在其他基层地方建立服务站点，为农村养老服务提供相应的举措。（三）国外相关文献综述国外老龄化发展相对较早，因此，比国内先开始对养老保障制度进行探索。针对政府在养老服务中的职责问题，不同历史时期各国政府进行了多种思考和尝试。西方国家与我国有异有同。其同主要表现在对保障对象的划分上，保障对象一般为“全民”或“公民”；其不同之处主要表现在对保障责任主体的界定上，西方国家对责任主体的界定不明确，而我国则基本将社会保障的责任主体明确为国家和社会。英国作为老牌的资本主义国家，也是西方福利国家的代表，其中贝弗里奇主持的《贝弗里奇报告》认为：“社会保障是指人们在失业、疾病、伤害、老年及死亡、薪金中断时，予以经济救助，并辅助其生育、婚丧的意外费用的经济保障。科林吉列恩在《全球养老保障改革与发展》一套全书中明确指出，社会化和人口老龄化的发展趋势必将使全球养老保障服务行业面临巨大的发展压力，而对发展中国家来说，压力更大。目前，养老保险制度的主要发展特点主要表现为覆盖面较小，大多数老年人家庭受到国家养老保障制度的间接照顾。因此，逐步扩大我国农村基本养老保障体系的覆盖面积，是加快推进我国农村基本养老保障制度体系建设的重要战略关键。二、倚象镇基层养老保障体系建设现状（一）倚象镇老龄概况由于云南省人口众多，经济发展总体健康，社会养老保险收入足以支撑全国农村社会养老保险支出。但社会养老保险覆盖范围小，保护能力弱。因此，目前云南省农村仍以家庭养老为主。在这种家庭养老模式下，膝下子女才是赡养的主力。而作为社会人员，老年群众的晚年生活不单单需要物质保障，还需要一定的精神文化支持。2019年，普洱市对当地百岁老人进行了调查，其中倚象镇的数据显示，倚象镇老年人口中百岁老人占比最大，占全省百岁老人总数的14%，远超其他地区。根据第六次全国人口普查的统计结果，倚象镇常住老年人60岁以上的高达8300多人，老龄化的进程平均已远远超过了国内的平均水平。发展至2020年，全区65岁以上独居老人死亡比例已经达到了11%，老龄化严重程度也不断加深。（二）关于养老保障体系建设相关概念所谓养老保障体系，是指老年人群体在生活中所获得的来自全方位的服务支持系统，养老保障体系既包括家庭提供的基本生活设施和环境，也包括社区提供的各种服务和条件。在推进养老保障体系建设的进程中，社区养老和家庭养老等重要养老方式也备受关注。相关学者指出：“社区养老是指以家庭为核心内容，以社区为依靠，为老年人日常照料、精神慰藉、家政服务和护理生活，主要的表现形式是社区上门服务和日托，同时引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。”而家庭养老则是指：“老年群体在家庭范围内和老伴、子女居住在一起，共同生活的养老方式。”（三）倚象镇养老保障体系建设现状除了家庭提供的基本生活环境，社区、社会养老机构提供的服务均属于养老服务体系的范畴，包括对老年人的生活护理，家政服务，康复治疗，精神慰藉等。随着社会的发展和变化，倚象镇现行的养老服务体系具有以下特点：1.使养老服务包容性得到提高。过去，老年人护理服务更多地针对老年人群体，例如失去独立，丧偶和极端贫困的老年人。目前，老年人护理服务的目标更加广泛。社会上的部分老年人都可以根据他们的物质和精神需要提供服务。2.提供更加多样化的老年人资源供应方式。通过鼓励投资，营造良好的投资环境，鼓励养老服务业等发展，促进形成相互补充，完善的社会养老服务体系，满足老年人的多样化需求。3.养老服务能力及水平逐渐专业化。组建专业的老年服务团队，加强对服务人员专业技能的培训，培养专业的社会组织，进一步夯实老年服务组织和队伍的基础。倚象镇在基层养老保障体系建设过程中取得了一定的成果，但在后续工作的推进中仍然存在许多问题，导致保障体系的效用难以真正发挥。三、基层养老保障体系建设存在的问题及原因分析现阶段，我国社会主义已经进入新时代，人民群众对美好生活的向往和对物质文化的需求体现在对生活的便利、宜居、多样、公正和安全等需求上。同社会经济发展的新趋势和养老服务整体需求相比，居民养老个性化需求日益增多。本文以倚象镇为研究对象。对人口老龄化的背景下，更加完备人员组成，多样化养老金模式，以及养老的道路上丰富探索和实践提出了更高的要求。在积累经验和优势同时，对政府完善养老服务体系也是一大考验。与此同时，倚象镇相比于其他城市，仍然存在一些不足之处。（一）养老保障体系供需结构失衡实际上，当前倚象镇养老保险供需关系市场经济发展呈现出不均衡的特点。一方面，社会市场的养老护理服务结构并不多元，缺乏一定的市场竞争机制，使当地养老护理服务水平和市场动力发展迟缓，当地政府各级部门选择购买市场养老护理服务，往往是因为缺乏更多可供互相比较的市场选择，从而难以充分发挥对市场养老护理服务行业市场机制不断完善的动力培育和政策引导推动作用。另一方面，对于高端养老服务机构，本身以求在追求自己利益最大的转化为最终目标，往往还是会将更多注意力或者更多的目光放在那些经济能力条件优越，同时愿意承担高端基层养老护理服务费用支出的老年人群体上，从而使自身利益能够最大化实现。从社会群众对于高端养老服务的需求来看，这一现象往往会大幅度降低社会养老投入成本，这种养老机构模式对于养老人群的心理分化，便容易造成社会上的一些高端的基层养老服务机构，只能满足一些经济能力较好的老人，然而经济条件相对一般的基层老人往往不会做出选择。受到一些地域上和环境上的制约，一般中等水平的高端养老服务机构往往供养资源有限，难以同时满足更多高端老年人的供养需求。在倚象镇也出现以下两极分化，一类老年人，因受家庭等条件的制约，没有享受养老机构服务的机会；而另一类老年人虽然想选择入住高端养老服务机构，但又出现“排不上队”的尴尬现象。（二）养老保障主体责任不清晰1.家庭主体的责任不足。随着现代化城市建设步伐的加快，年轻人的精力和时间大部分都投入到了工作中，对于护理老人分身无暇。同时，因为当今社会思想比较开放，年轻人的观念和意识发生转变，从以往的传统家庭养老变为现在的养老服务机构赡养模式。责任主体发生变化，会使更多的社会资源被占用。2.对于公共养老机构，应当为生活能力差，经济条件差的老年人提供基本的照顾和帮助，以减轻家庭对社会养老的压力。但是，目前我国公共养老机构在接受和选择老年人时，缺乏相应的统一标准，没有以“了解角色”为主要判断依据，导致了“错位收养”，使那些能够通过子女得到生活保障的老人占用了社会养老金的名额，让真正有需求的老年人的公共资源被压缩了。3.倚象镇社区提供的养老服务缺乏对社区多数老年人现状和需求的调查研究分析。提供同质服务类型，未能补足老年护理机构的缺失，导致服务功能由于缺乏机构养老金和公共养老金等问题而出现“责任重复”现象。4.老年人服务机构配套设施不足。受环境资源和投资成本等诸多方面的影响，以及在乡政府开展社会工作时，其工作重心没有集中到基层养老保障体系建设上来，导致倚象镇养老机构在建立养老内容和创新养老服务方面没有发挥应有的优势。（三）社区养老“个性化”服务不足社区养老和家庭养老存在差异，它是一种较为新型的、是时代发展的产物。也称之为居家养老。其工作方式是通过向社区内的老年人提供服务和帮助，使老年人在家人照顾的同时，还能得到社区服务机构为老年群体提供的居家养老服务或社区托老服务，但该养老模式还是存在一定的不足。从倚象镇养老服务工作来看，存在以下问题：1.服务的内容较为单一，难以满足老年人需求的多元化。社区对老年人需求缺乏科学的分析，服务的方式一般都是从上往下的实行，缺乏从下往上成效，造成服务的形式过于模式化，没有普遍适用性。2.社区服务队伍的专业化程度和稳定性不足。社区养老服务工作是以社区工作人员负责为主，与社会相关机构进行合作为辅。由于倚象镇人口流动性较大，服务人员的职业化程度直接影响到老年人的生活质量和需求。目前社区工作人员的流动量较大，对社区老年人的认识程度，适应性和服务水平都有一定的影响。3.服务类型的重复，以及对老年人实际的需要缺乏有效评估，造成重叠现象不断出现在服务类型的选择上，如组织血压测量、视力测量、聚餐服务等，可能出现既有社会组织承包，同时占用了公共资金，无疑是对服务资源上和服务渠道的“交叉资源浪费”。（四）家庭养老政策支持不足目前，作为老年群众的主要养老模式仍然以家庭养老为主，相比其他养老模式，家庭养老更能够了解老年人的实际需求。但是，现阶段家庭养老日趋弱化。对于家庭养老而言，面对的最大问题就是儿女的精力不足。因为当前社会生活节奏比较快，年轻人工作压力大，很难抽出足够的时间和精力去照顾老人。其次，保障养老力度不够。倚象镇整体的经济水平较低，而且用于养老方面的资金只占一小部分，无法满足增长迅速的物价以及养老支出的需求。在这种情况下，养老服务的选择权大大缩减。最后，传播社会价值观渠道没有完善。在新时期背景下，人们的思维意识和想法观念很容易受到外界的干扰。而且当今社会没有很好的传承尊老爱幼的传统美德，在宣传方面只是停留在表面层次，导致一部分人的传统价值观念出现偏差。如果上文所提到的问题没有相应的政策进行扶持帮助，那么形成有效的家庭养老保障体系难度会大大增加，并在此基础上引发一些连续反应，造成社区养老、公共养老等保障制度失去平衡，难以发挥自身效用。四、基层养老保障体系完善对策（一）提高居家养老服务综合效能1．完善居家养老服务应在现行居家养老服务的基础上，逐步建立起一种以满足老年人的生活需要为起点和起始点，以公共保障为依据的基础，以社会组织专业性服务为基托，以志愿公益性服务为辅助，以信息化技术手段建立居家养老综合性服务系统，全面提高居家养老综合效率，发挥应有的居家养老系统作用。加强社区环境整治提升，加强社区绿化工程、道路修复工程、老小区电梯加装等，提升居家环境的老年人，加强社区医疗服务的能力，为老人建立健康的档案。加强专业性医疗机构上门服务功能，为老年人提供除日常义诊外的社区医疗和专业性医疗服务，加强社区养老队伍的建设，为家庭护理人员、老年人服务者组织进行相关的技能训练。定期组织邻里间的健康互助活动，并鼓励老年人共同参与。2．完善日常生活照料体系（1）对老年人的养老需求进行综合评估，进行有全方面的专业评估。依托于社区和街道等方面，对老年群体的信息进行更新完善，并采取准确的评估机制对信息进行检验，对老年人的生活能力及社区医疗服务水平等方面进行评估，明确老年人的生活需求、心理需求，制定针对性较强的服务措施。（2）建立健全老年人日常照顾体系。规划社会养老资源，对老年人的多种需求进行排查，以减少资源的浪费，在社区搭建“社区养老服务站点”，为有需要的社区提供相关服务，例如设定老年人餐桌，免费提供各种护理服务，或者提供免费测血压等。通过这种方式，从日常生活中为老年人服务，关注老年人动态。（3）完善社区养老服务配套设施。筹集社会资金修建社区服务用房，为社区老年人居民修建社区养老护理服务房和驿站，娱乐室和活动室，康复室和医疗服务房，便民的蔬菜站等，尽可能多地为社区老年人居民提供贴近社区便利的生活场所。（二）强化对社会养老机构的政策支持1．强化养老机构建设和布局的总体规划按照普洱市协调发展的目标和要求，加强养老机构的建设计划，调整养老机构的结构布局，以优化资源配置，协调区域发展。并采取政府与社会机构的合作共享的方式，推进对养老机构的建设渠道的拓宽。鼓励社会机构建设社会养老平台，如疗养院、老年大学等，并加大开放程度。对民间资本采取财政补贴、计划调整等措施，鼓励建设社会资本企业住房为养老机构。2．鼓励支持养老机构的模式创新（1）在为老年人提供养老服务的同时，鼓励养老机构探索品牌建设，开展连锁养老服务，出台支持性政策，促进区域合作、资源共享，吸引具有服务水平专业，高质量、服务态度亲和的爱心人士，加入到关爱老年群体的队列中来。定期开展组织培训活动，强化老年人护理服务竞争力和服务能力，吸引一部分经济条件比较优越的老年人加入到养老服务工作中，来缓解家庭和社会的压力。（2）大力支持以慈善为目标的企业，捐建一些养老机构和志愿者机构。国家可为此发布一些鼓励政策，比如减免税收、提供财政补贴等，并为其制定行业标准和从业形式，以达到扩大以慈善为目标的养老机构的规模效应，通过培训制度的完善，扩大宣传，让更多的人知道并加入进来，进而提高了慈善养老机构的吸引力及影响力。（3）对企业经营资本进行调整。尝试针对社会基本养老保险机构缴费实施专项财政资金补助，明确对社会养老保险服务的提供主体、规模和服务类型分别进行合理划分，针对不同的社会养老保险服务提供主体，制定了具有针对性的适用政策扶持优惠政策。（三）引导家庭养老责任回归1．弘扬尊老爱幼传统美德（1）通过利用传统报刊、“三微一端”等新媒体平台，大力向社会宣扬尊老爱老的传统美德，促进人民社会核心价值观的形成，特别在职的、负有赡养老年人义务的人群，可以发挥企业、单位的作用，对其进行思想教育、正面引导，避免工作受到生活矛盾影响。告知赡养老人是子女的法定义务。（2）发挥社区的作用。开展“三好家庭”、评选“最美孝星”等活动，采取互荐制度、在社区公众号和社区“微信群”开展投票，选出在家庭养老中表现最好居民，发放最美孝星奖杯和奖金以此奖励。开展推广典型家庭和人物宣传活动，在街道、社区举办宣传优秀事迹并进行经验讲话，营造尊敬老人、赡养老人、孝敬老人的良好社区氛围。2．制定具有针对性的福利措施（1）创设社会教育和社会福利。在街道设立社区的教育学校，该学校以老年家庭提供周末托管服务为主，以此减轻既要赡养老人又要抚育子女的家庭的双重生活压力。（2）通过引导企业为养老金和退休金提供支持，进一步完善企业的带薪休假制度。采取人性化管理，对于特殊节假日或者身体问题都应该给予休假。对生活不便、家庭特殊或者经济条件不佳的老年人给予财政补助。（3）为老年家庭提供免费医疗设施和生活必需品，以帮助他们提高自我护理能力，满足老年人的康复，心理舒适和生活护理的需求。同时，开展社区护理技能培训活动，邀请老年群体的子女们参与，从而提高他们护理老人、照顾老人的能力。（四）丰富老年人精神文化生活1．注重对老年人的精神关怀随着社会矛盾的变化发展，老年人的需求表现为更为复杂，更丰富的特点，由物质需要逐步上升为精神上需求，因此开展对老年人的精神关怀工作尤为重要。可以从以下几个方面进行：（1）引进专业的心理咨询师和具有相应服务能力的志愿者，协助老年人的心理健康发展。在社区内举办文化活动，例如艺术表演、书法比赛等项目，丰富老年人的生活。（2）加大宣传力度，呼吁更多的老年人加入到活动中，从而形成完善的老年文化服务系统。深入了解不同老年人的心理需求和文化爱好，根据不同的特点，组建不同的文化队伍。（3）邀请年轻人加入，融入到老年人的活动中，这样也会让活动更加青春活力，增加老年人兴趣。（4）尽可能的使老年人特长得到发挥，创设相关老年人所喜爱的文化项目，激发老年人的生活热情。（5）开展老年人演出活动，加大工作宣传力度，指引老年人积极参加演出活动，促进社区健康、活跃文化气氛的形成。（6）搭建文化平台，促进各社区图书馆之间的资源共享，丰富老年人的精神内涵。2．丰富老年人文化体育活动采取建设社区文化教育机构来满足老年人的学习需求，以此丰富老年人的精神生活。开展宣传老年大学工作，让老年大学成为促进老龄工作正常进行、有序推进老年事业的主要阵地。开展调查问卷和意向征集工作，在对老年人的需求进行全面了解的基础上，划分年龄老人段，设立符合这一年龄特点的基本课程。如针对较刚退休的低年龄阶层，可以进行调适心理、统筹规划老年生涯等专业；对中间阶层可以开设健康养生、自我护理知识等课程；对高年龄阶段可以设置对日常生活安全，遗产如何继承分配，自我心理调节等课程。鼓励老年人参加户外活动课程，增强老年人和子女之间的交流。并依据老年人的自身身体状况，适当的减少活动范围，并且要求必须在子女的看护下进行。结论本文从倚象镇基层养老保障体系建设现状为例，分析了倚象镇在推进行政体制改革进程中所存在的问题，并可辐射到全国范围内，以此为鉴，加快改革，找准对策，更快更好的建立基层养老保障体系。总之，基层养老保障建设直接关系着我国的社会主义现代化、法制化进程，关系到我国乡村振兴和农业的可持续发展工作的推进，关系到农民生活质量的提升，关系到全面建成小康社会理想的实现。为此，必须顺应新时期我国基层社会养老需求的变化，大力推进我国基层新型养老保险制度的建设，并与其他社会保障政策相互补充、相辅相成，最终形成适合我国农村地区经济发展状况的、形式多样的、覆盖范围广、保障水平较高的基层养老保障体系。

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