农村信用社改革的反思

农村信用社改革的反思

中国农村金融改革按照“明确产权关系，加强限制机制，增强服务职能，国家大力支持，地方政府负责”的总体要求进行了试点实施和推广，历时近三年。近三年来,改革的成效如何?对此我们选择了首批试点的省(市)之一——重庆市进行了追踪调研。一、改革现状的简要介绍和评价重庆市农村信用社改革从2003年正式启动,经过近三年的运作,总的来说,改革的效果是明显的,实现了改革的阶段性目标。(一)成立广大职能银行,推动企业参在改革中,重庆市农村信用社全部选择了县级联社统一法人的组织形式,2004年将原768个县、乡两级法人体制的农村信用社合并为39个以区县(市)为单位统一法人县级联社(2005年底,由其中1家县联社改组成立了全市第一家农村合作银行——武隆合作银行)。改革按照行政区划进行机构设置,适应现阶段政府按行政区划组织经济发展的格局。改革使风险分担机制有了变化,即由原来通过存款准备金制度、二级准备金制度进行风险分担的机制转为通过股权联合进行风险分担的机制。改革使法人机构实力增强,管理效率提高,机构具有了一定规模经济和范围经济,更容易达到盈亏平衡点,也更容易实现可持续发展。(二)股权结构及入股动机通过吸收法人股东,增设“投资股”股权,带动了自然人投资增长,农村信用社股本金大幅上升,2005年末约为改革前的近7倍。在全市农村信用社股金总额中,社员股、投资股各占46%和54%;法人股、自然人股各占12%和88%,其中内部职工股占21%。法人社员最高入股金额300万元,自然人最高入股金额35万元。全市入股100万元以上的法人社员仅57户,占社员总户数的万分之三,入股金额仅占股金总额的7%。联社经营管理者最低入股金额3万元,最高入股金额10万元。股权结构呈现出几个特点,即:法人股比重小,但平均个股金额大;自然人比重大,但平均个股金融相对小。由于农户入股份额小,持股分散,农户民主意识比较淡薄,“参政议政”意识较差,少有农村信用社的民主管理,使信用社最终摆脱不了内部人控制的局面。我们在调查中了解到,目前入股比例较高的是个体工商户和私营企业主,其入股动机主要是为了得到贷款便利和较高的分红利润。而绝大部分股东出于时间、能力、精力和成本等因素考虑,对农信社的经营状况的监督管理意识不强,法人治理结构难以有效改善。(三)创建经营机制,强化党对基层社会的管理“统一法人”改革后,各联社都建立了“三会”①,并对经营班子的权责、成员优选制度、议事规则等作出了明确规定。这种治理框架和议事规则保证了社员代表结构与股权结构的一致。截至2005年底,全市39个联社(合作银行)社员代表中法人、自然人分别占8%和92%,自然人代表中内部员工占总数的26%,农户占总数的33%;理事会成员中法人、内部职工分别占15%和26%;监事会成员中外部监事占46%。在县联社的高管人员中,相当部分是多年来陆续从人民银行或商业银行的主管调任的,他们有责任心和管理经验。面对增资扩股后投资人的监督和压力,各联社普遍建立了授权经营机制。此外,信用社还初步了建立信息披露制度,开始向社会公布主要的经营指标,接受公众监督。总的看来农村信用社内部管理进一步规范和强化,经营机制有所转换,外部监督也大大增强。(四)农业贷款占比2002年前增加2.通过改革,农村信用社经营规模扩大,资产质量、盈利水平、资本充足率明显提高,在农业信贷方面也一直占据主导地位。截至2005年12月末,全市农村信用社各项存款余额649亿元,比2002年末增长75%;各项贷款余额480亿元,比2002年末增长68%;其中农业贷款197亿元,比2002年末增加62亿元,农业贷款占其各项贷款的41%,占全市金融机构农业贷款的93.4%,比2002年末上升2.5个百分点,这个代表农贷市场份额的比率比全国平均水平高6.4个百分点;据有关机构调查,符合贷款条件的农户接近100%获得了信贷支持。截至2005年12月末,重庆市农村信用社不良贷款余额比改革前的2002年底下降46亿元,不良贷款率下降超过24.4个百分点,剔除央行专项票据的因素,不良贷款下降也超过23亿元,占比下降近20个百分点。近三年农村信用社自身累计消化历年亏损挂账超过7亿元,从2003年开始普遍盈利,2004、2005年39个法人机构盈利面均达100%,2005年盈利4.8亿元,是2002年的3倍。股本金由改革前的1.98亿元增加到13.6亿元,增长587%;资本充足率达到10.64%,比2002年底提高了18个百分点。有37家联社基本达到专项央行票据兑付标准。二、改革后存在的问题值得研究尽管成效显著,但离理想的状态还有距离,改革后带来的新问题仍值得研究:(一)针对农村基层的“硬信息”策略机构整合后,信用社的经营管理权上收到县一级。市级联社作为县联社的管理机构,既具有在市区内调剂信用社之间的资金、审计信用社等管理职能,也有办理信用社资金清算、通过银行间市场为信用社融资的服务职能。这样的组织结构,在运作中能增强调控能力,但使得经营决策链拉长。这与国有银行减少组织结构层次,缩短决策链的改革思路正好相反。这里给我们提出了一个理论和实际问题,即经营决策链与信息掌握和运作成本是什么关系。一般说来,经营决策链长,信息掌握的及时性和真实性较欠缺,运作成本相对高。有研究结果表明,与大银行相比,小银行能向小企业发放更多的贷款(Berger,Goldberg,&White,2001;Berger,Kashyap,&Scalise,1995;Berger&Udell,1996;Strahan&Weston,1996,1998;Levonian&Soller,1995;Peek&Rosengren,1996)。还有研究结果表明,与结构简单的小银行相比,科层结构复杂的大银行由于代理链条长,解决代理问题的成本就会更高(Berger,Klapper,Udell,2001;Berger,Udell,2002),为了解决银行内部的代理人问题,大银行更偏向依靠财务等“硬信息”做信贷决策。这对我们的启示是:由于小企业、农户缺乏财务信息的支撑,其贷款决策要更多依赖于信贷员掌握的“软信息”,而“软信息”是不宜传递的,这是小银行在信贷市场的竞争的特点也是优势所在。所以农村金融机构的层次与掌握什么信息,如何掌握是改革中必须密切关注的相关问题。只有掌握和运用“软信息”,才能使资金更多贷出去,更多贷给当地小企业和农户。还必须看到,金融机构在由小变大的过程中,由于代理成本、信息传递成本等上升有可能使小客户信贷量减少。必须指出的是,在小客户信贷难以有效扩大,而大客户信贷市场已相对饱和的情况下,农村信用社的规模扩张是有限的。进一步说,如果金融机构人员难以裁减、人均资产规模难以有效提高,规模经济就难以实现。重庆市的实际情况是(见表1):到2005年末,重庆市农村信用社机构平均资产为最低,仅为同样是地区性小银行的城市商业银行的10.5%,是机构平均水平的25.9%;人均资产也是最低,仅为城市商业银行的31.6%,是机构平均水平的48.2%。人均费用在各类银行业机构中同样是最低,这从一个侧面反映了职工收入水平处于相对低的水平。资产年收益率仅处于0.64%的较低水平。从上列指标的比较中,很难说机构的调整重组达到了合适可取的经济规模。(二)所处的是企业的出资人农村信用社改革是否实现了“花钱买机制”?必须对现有的经营机制转变作出实事求是的评析。重庆农村信用社改革的现实是:在人事制度的安排上,虽然形式上已经是选举制,如理事、监事实行差额选举,经营班子通过竞聘产生,但实质上仍然是任命制。管理层主要负责人的选择不仅要经过任职资格审查,而且都由上级提名;社员代表大会的选举只是履行一个程序。这样产生的人选,自然主要对“上级”负责,而难以主要对投资者负责,更不会主要对农民负责。再说,由于单一股权份额相对较小、没有机构退出风险、国家实际上提供隐形存款保险、股份可以赎回等原因,农信社一般所有者“搭便车”现象比较普遍,所有权对经营权的约束较弱。如果把农民作为委托人,信用社经营管理人员就是一级代理人,地方政府(省级)、银行监管机构就是二级代理人。本轮改革路径是自上而下的改革,改革的总体设计者主要是二级代理人,具体参与和执行者主要是一级代理人,这样的改革即使愿望良好,也很难避免各级代理人在改革之中自觉不自觉地要维护自身既得的代理利益。事实上,本轮农村信用社的改革,着力增资扩股,要解决的是股本金不足的问题,而非着力机制转变。要说有限的机制转变仅仅在于内部责任感增强和来自股东盈利的约束增大(管理层要保证农村信用社能赚钱并适当地分红),而非治理结构的完善。我们认为,农村信用社的机制转变问题,不能仅靠股权结构解决,它还与所有制形式、金融监管、机构市场退出机制、存款保险机制等一系列制度相关。(三)新农保险机制未得到有效解决农村信用社长期实行的四级分类①不能充分揭示风险,很大程度上掩盖了农村信用社经营管理中的问题,容易造成家底不清,进而导致潜在风险突出、拨备不足和资本充足率低。在农信社改革过程中,人民银行确定用央行票据或再贷款进行政策性支持,其计量基础之一是农村信用社2002年底大部分未经审计的贷款四级分类数。这是中央政府、地方政府、农村信用社三方博弈的结果,但由于贷款分类不清,事实上也造成农村信用社历史包袱未能全部靠中央50%的政策扶持解决。在调查中我们了解到,有的县联社认为其不良贷款按五级分类,其不良贷款余额将比按四级分类时高出一倍,不良贷款比率将比目前账面上升23个百分点,央行发行的专项票据只解决了部分问题,经营仍然困难。在未能准确分类的基础上,信用社实际拨备也无法提足,进而导致其利润反映不实,“红利”多分,积累不足的情况。此外,农村信用社非信贷资产中也存在一些账面未能反映的风险,如抵债资产变现力低、对证券投资风险较大等。由于历史包袱、潜在风险等的存在,使得改革后的信用社经营存在很大压力。应当说,成功取得央行票据,得到中央政策支持,只是农信社改革的第一步,以后能否真正兑现还有较大难度。因为央行专项票据兑付的总体要求比较严格,其中一些“软指标”不易量化,如内控管理、法人治理、服务“三农”等方面缺乏定量的考核标准,部分考核要求离农村金融的现实较远,农村信用社在短期内很难全部达到。(四)省市级中介组织对农村市场的行政干预过多重庆市农信社通过资产重组、机制转变等一系列措施,目前已经取得了24.1亿元央行专项票据的支持。但把农信社的管理和风险处置责任交由地方政府还要具体落实,是否能真正达到“国家宏观调控、加强监管,省级人民政府依法管理、落实责任,信用社自我约束、自担风险”的的预期目标,还有待实践检验。首先,省(市)联社的定位不清、职能模糊。按照规定,省(市)级联社应该是履行行业自律管理和服务功能的,但是由于不单独设立相应的行政管理机构,使得省(市)级联社事实上变成了代表地方政府管理农村信用社的最高行政管理机构。这样的做法给具有独立企业法人资格的农村信用社省(市)级联社赋予了行政级别,使农村信用社省(市)级联社涂上浓厚的行政色彩,易造成其行政权力过大,对信用社的直接行政干预过多,而它本身又会出现无人监督和管理的局面。可以设想,省(市)级联社定位为一个行业合作组织,它一方面接受政府的授权,对农村信用社进行自律管理,另一方面还要接受政府有关行政部门的管理。其次,既要求地方政府承担起“统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险”的责任,又要尽量避免地方政府对信用社经营的直接干预,这在实践中是十分困难的。试点中要求政企分开、尽量减少地方政府对信用社直接或间接干预,但往往流于形式,要求是一回事,现实又是另一回事。地方政府对信用社业务经营的干预及对信用社的隐性担保,会削弱信用社通过明晰产权所建立起来的治理机制作用的发挥,使社员(股东)大会的权力被削弱甚至被剥夺,一定程度上又会导致金融风险的加剧,弄得不好会使信用社的发展陷入恶性循环。所以,地方政府如何通过省(市)级联社对农村信用社实施科学的、有效地管理,如何正确理解和把握政企分开的原则和界限,将成为决定农村信用社下一步改革和发展是否顺利和成功的关键因素。三、我们需要在此基础上继续考虑，深化(一)农信社合作制的特征重庆农村信用社的产权改革选择了“股份合作制”。名义上保留了“合作”两字,实际上合作的成分不多。现阶段的“合作”主要体现在“社员股”和“投资股”的区分,及不同性质的股票有不同的投票权和收益权的差异上。若按国际公认的“合作社7原则”:自愿与开放原则,民主管理、一人一票原则,非赢利和社员参与分配原则,自主和不负债原则,教育、培训和信息原则,社际合作原则,社会性原则,以及有关人士(谢平,2001)总结的合作金融基本经济四特征:自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性来考察,则事实上重庆农村信用社的改革缺少合作性质。农村金融制度安排是否应继续坚持信用社合作制并以其为主推动发展,是值得深入探讨的问题。从历史上看,我国的农村信用社从1979年以后基本是官办体制下的“合作”,无从体现“自愿性”。机构大量经营负债业务,服务远远超出了“社员”范围,社员参与管理也极其有限,但按“四自原则”经营无法回避“赢利”目标,这与上述合作金融的特征是相违背的。可以说,我国的农村信用社不是真正意义上的合作金融,且其合作制的特征早已逐渐淡化。尽管1996年以来的农村金融体制改革一直致力于按合作制塑造农村信用社,但此种“合作”终因自上而下改革、体制内动力不足以及信用社在长期制度变迁过程中形成的利益关系所制约,往往流于表面而“名存实亡”。要使农信社成为真正的合作金融,必须适应农户的合作需求,让农村信用社的成员成为真正是为互动合作而加入。对原有农信社的资产负债,必须重新安排,让社员只承担真正属于自己的责任,对长期以来形成的亏损挂账和不良资产,需要新老划断。此外,农村信用社的信用基础也必须重新建立,要把农信社的信用建立在大多数社员、股东的信用基础之上,而不是依靠国家信用来支撑起信用社的运转。而这些方面的实现,还需要相当长的过程。现阶段实行的股份合作制,起不到合作的作用,也难以有效解决所有者缺位问题,实现不了真正的股份制,所以只能把这种制度设计看作地方农信社为争取各级政府的支持和享有现在的一些优惠政策的妥协。这样的制度设计并不符合机构自身发展演变的规律。现实使农信社的经营目标多元化:有基于“合作制”的为社员服务目标,有基于“政策性”的支持“三农”目标,有赢利目标、追求规模经济的目标等等。这些目标,有的相互矛盾,有的无法实现,有的顾此失彼,与股份合作制的初衷相悖。农信社的制度安排究竟实行股份制还是合作制,不仅取决于当地经济发展程度,还要受区域农信社的定位、功能、市场战略等因素的影响。应当说,在经济欠发达地区,农信社定位于服务三农的情况下,合作性金融,或者金融合作互助是有其优势的,一定程度上能够弥补商业性金融机构股份制发展下供给的不足。只是这种金融合作必须有内生动力—农业生产及技术上的合作支持。事实上金融合作互助的形式在一些地区已经有所创新,如山东临沂依托商品批发市场小企业和个体户建立起来的商办担保机构模式、又如基于公司+农户的公司与农户间的生产合作和金融合作、再如有的地方出现由农业产业化“龙头企业”统一贷款,再按合同生产规模将资金“垫付”给农户的形式等等。这些模式有一个共同点,即在生产、技术、流通合作的基础上衍生出金融合作。所以怎样发展资金、信用的合作,这在今后的实践中还有待创新探索。总的来说,农村信用社走“合作金融”道路对于我国中西部大多数农村地区是必要的,这些地区的农村信用社应该把完善合作制放在首位,以农业、农村和农户为主要服务对象。股份制的适用范围是针对于处于发达地区的农村信用社,它们客观上有必要向更高一级的组织形式过渡。至于是否沿着股份合作制的改革方向前进,还有待在实践中探索和验证。(二)城乡并以发展“三农”为切入点长期以来,农村信用社都定位为“支农的主力军”,但这样的“主力军”是什么样性质的金融机构,其身份有待确立。从历史上看,我国农村信用社的经营活动一直都同时被赋予了政策性与商业性兼顾的属性,在相当长的时期内市场定位不明确,经营目标多元化。这些矛盾一直困扰着农村信用社的改革与发展。农信社定位于政策性还是商业性金融机构有必要探讨以下几个问题:首先,怎样把握支持“三农”的概念?“三农”即农民、农业和农村,包括了涉农的人群、产业和区域。由于近年来随着农村人口的外流、农业产业链的扩展、城镇化的加快,这三者的概念日趋模糊。“三农”应定义为只涉及传统种养殖业的农户和农业,还是定义为包括了支持农产品生产、加工、运输、销售,支持农村基本建设的所谓“大三农”概念?从鼓励产业积聚、劳动力转移,推动城镇化进程,实现范围经济等角度看,我们更倾向于“大三农”的概念。其次,支持“三农”要实现的目标是什么?我们认为,支持“三农”是要让农民增加收入,使农村的生产、生活环境得到根本改善。但在当代,在我国农业生产基本上是简单再生产的条件下,在农副产品价格相对低廉的情况下,农民要想在农村增加收入是很有限的,农民靠农业是富不起来的。农民要增加收入特别是现金收入只有进城谋业。要使农民进城能谋到一个好的职业,取得打工的较高收入,只有推进城镇经济的发展。这样更有助于城镇经济发展对农村的带动,也更符合产业发展方向和市场规则。因此,支持和服务“三农”,要以提高农民素质,增加农民收入作为目标,在现阶段表现为要把推进县域经济发展作为切入点,把发展、壮大民营经济作为着力点。只有这样,才能工业反哺农业,城镇支持农村。支持“三农”的途径可简单概括为以下图式:按这样的思路去认识“支持三农”,则能够说,即使农信社的主要服务对象是大企业、高收入农户,只要其服务对象还是农户和涉农企业,那么这种以盈利为主的商业化模式也是支持三农。换句话说,要求农信社支持三农并非一定要其服务于低收入农户和农业企业。据重庆调查显示,国有商业银行从不少县退出后,县及县以下金融市场农信社系统占的比重一般在50%左右(低的40%,高的80%),但其信贷的支持对象主要是农村的龙头企业、农产品加工、运输企业,而它们大都在城镇而非农村。农信社事实上已经在走商业化道路。农村信用社需要“自负盈亏、自担风险”,求得效益。从这个角度说,就是要按市场化运作,必然具有商业性。再说银监会在今年2月也明确提出了“市场化”、“商业化”的改革取向。但调查中,一些信用社认为还是保持“现有模式”较好,对商业化兴趣不大,他们主要从支持“三农”的角度,从监管的政策差别、享受税收优惠差别的角度去思考问题。但其中隐含着另一层意思,即按照“现有模式”,来自股东赢利要求的压力不算大。同时,这样的思维模式表明:不少信用社宁愿获得“非商业性”的名,不愿冠以“商业性”的实,因为作为“非赢利性”的机构,在政策上可以享受优惠。第三,农信社有没有服务三农的优势?我们在推进城镇化的同时,也不能忽视新农村建设和农业的发展。农信社在内在动力驱使下走向商业化,服务大客户固然能盈利,但若其立足于大部分农户、个体工商户及小企业,是否有盈利空间?我们认为,根据市场细分原则,农村信用社的定位应该在农村。农村信用社一直服务于“三农”,其发展具有路径的依赖性和农村金融市场的相对垄断性。且其资本实力、管理水平、业务创新能力、清算支付能力、风险控制能力、资金营运能力等诸多方面的综合实力无法与国内外银行和大型金融机构相抗衡。所以面对农村地区开展业务是农村信用社的主要选择。再者,根据相对优势原则,农村信用社的优势也在农村地区。一是农村信用社与农村、农民具有割舍不断的联系,由于其网点遍布农村,贴近农民和农村企业,这是其他金融机构所不具有的优势。二是农村信用社具有信息收集、加工、整理、跟踪等方面的优势,能够有效地控制风险。目前,农村信用社在农业地区是完全按照行政区划来设置机构的,这就体现了农村信用社本身的社区性和区域性。从人员结构来说,通常农信系统的员工基本上是本地人,本身也是融入到社区生活的成员。因而,农村信用社与客户的关系一般来说非常密切。三是在一些落后地区的农村,同样存在农户的资金需求。但是这种需求由于种种原因没能得到很好地满足,如缺乏有效的抵押品、农户大额资金贷款审批周期较长等等。农信社虽然有信息掌握的优势但局限于正规金融机构的管理体制和操作流程,往往难以满足农户的贷款意愿,致使民间借贷非常活跃。因此,从长远的角度来看,在农村金融市场上农村信用社是大有作为的,“立足社区、服务农户、服务个体工商户和小企业”的市场定位同样有获利空间。总的来说,“支农”的供给机构不应该只有农村信用社一家,否则又会陷入过去对农村信用社政策性或是商业性之争。“支农”职能应该由商业性金融机构、政策性金融机构和财政共同来完成。现阶段我国农业的弱势性导致商业性金融供给不足,这一方面可以对商业性金融机构提供优惠制度(如对金融机构从事农业信贷的税收优惠)或进行社区金融立法去促进(如借鉴美国社区再投资法案实施的经验,对所有金融机构农村业务规定一个适当的比例);另一方面,需要农业政策性金融的强力推进,在贫困农户开发性扶贫、微小型企业和发育初期的龙头企业信贷支持、农村基础设施改善、农业科技推广和农村企业产品升级换代方面有所作为,以保障农户收入稳定及增长和维护农村社会稳定。因此,对农信社商业性还是政策性的讨论,应该放在农村金融体制改革的整体框架中去思考。(三)农户的金融需求在调查中发现,当前在农村地区发放面较广的小额信贷,虽然覆盖了一大批农户,但由于受资金额度小和其他资源条件的限制,这种小额贷款主要是支持农民消费和简单再生产。这给我们提出一个问题:农户究竟有什么样的金融需求?农村金融体制改革是金融制度的安排,是一种自上而下的金融供给改革。如果改革更多地是从金融供给方面“一厢情愿”地做文章,而不注重考察农民的金融需求,则可能造成制度安排失衡,这种制度安排就很可能难以得到需求者的认同,从而降低效率或与改革的初衷相违背。所以,了解农户的金融需求,对农信社市场定位及经营绩效至关重要。按借款用途划分,农户的金融需求主要分为生产性需求和生活性需求两种。生产性需求主要是用于生产经营的资金需求,如农户购买生产资料、个体工商户购置货物等;生活性需求主要指农户满足日常生活需要的资金,如婚丧、建房、医疗、子女读书等资金需求。我们在调研中发现,收入越高并越向非农业户①发展的农户,其借款基本用于生产经营,而低收入水平的农户,其借款用于生活支出的比例较高。在中西部经济不发达地区,整体农户的生活性借款比重较大。这是因为在这些地区农业生产主要是一家一户的耕种,土地集约程度不高,尚处于“小农经济”状态,生产性借款需求不多。另外,这些地区农村的青壮年大部分流向城市,留在家里的是所谓“703861部队”②,这些人留守农村主要是看守家产和从事简单再生产,生活需求大。应该看到,农户生活性资金需求比重较大,一方面说明农户现金购买力过低,生活压力过大,整体生活成本很高;另一方面也表明农业保险和农村社会保障的缺失加剧了农户生活、生产经营的风险,从而增加了金融风险,导致金融资金的财政化。农民的生活性需求,按其来源和次序大致可以划分为四类:一是能够用自有富余资金来满足的,二是能够从亲友借入,三是通过金融中介机构获得的,四是自有不足、不能借到、难以归还,只能从财政获取补贴和救济。应该说,只有第三类才是信用社面对的金融需