论集体谈判制度的法律性质

论集体谈判制度的法律性质

一集体谈判制度的产生、发展在大多数西方国家，只要工人有公司，就有必要在劳动力市场上创造不利于他们自己工作的特殊技能。否则，他们倾向于与其他工人一起制定就业条件和待遇，以防止雇主因自身的劳工条件而采取不利的工作条件。于是,一些工人团体或工会便开始与雇主或雇主群体就工会会员的就业条件和待遇进行谈判和协商,这种方式被称为集体谈判。“集体谈判”这一术语是由英国学者西德尼·韦布(SidneyWebb)和比阿特丽斯·韦布(BeatriceWebb)首先提出的。韦布夫妇在其研究工会和集体谈判的代表作《产业民主》(1902年)一书中指出:“在无工会组织的行业,劳动者个人无论是在寻找工作,还是接受或拒绝雇主提供的就业待遇时,除了考虑自身所处的紧急状况之外,并没有与其同伴进行交流。为了出卖劳动力,劳动者个人不得不与雇主进行艰难的个人交涉,但如果工人们团结起来,推选代表以整个团体的名义与雇主谈判,其弱势地位将会即刻得到改变。雇主也无须再分别与每个雇员签订一系列的个别劳动合同,而只要签订一个能够满足集体意愿、规定集体劳动条件的协议即可。根据这一集体协议所确立的准则,自签订之日起,所有特定群体、特定阶层、特定等级的人员都要遵守。”这一论述阐明了集体谈判制度的起源。集体谈判制度的产生与工业革命所引发的经济、社会、人口的变化是分不开的。技术革新带来的机械化使一些劳动者的传统技能没有了用武之地,劳动力市场竞争的加剧,形成了劳动力的买方市场,单个劳动者难以通过个别谈判与雇主进行抗衡,维护自身利益,因而出现了劳动者组成的群体性组织,并开始了集体谈判。最初雇主反对与工会进行谈判,国家法律也只承认个人劳动合同,直到19世纪末20世纪初,国家对集体谈判在一定程度上才放松了限制。20世纪中期之后,集体谈判成为西方国家普遍采用的调整劳动关系的重要机制。集体谈判是劳动力市场机制运行的必要条件。劳动力市场机制的有效运行,依赖于市场主体力量的相互平衡和制约,依赖于建立规范的程序规则。劳动关系具有隶属关系的属性,劳动者处于相对弱者的地位,使得劳动者个人难以在劳动力市场上与雇主相抗衡,而劳动关系具有的人身关系特点更加重了这种失衡。集体谈判制度的建立,可以使劳动者个人意志通过劳动者团体表现出来,由团体代表劳动者个人交涉劳动过程中的事宜。这有助于克服个别劳动关系的内在不平衡,增强劳动者一方的力量,有效地促使双方互相让步,达成妥协,签订协议,降低诸如怠工、辞职等冲突产生的副作用。因而,集体谈判被认为是使劳资冲突规范化的一项伟大的“社会发明”,是现代民主社会中每一位劳动者都拥有或应当拥有的特定权利。集体谈判是市场经济条件下调整劳动关系的主要手段和国际惯例,它不仅确立了集体劳动关系调整的正式规则,而且本身就是解决冲突的一种重要机制。通过集体谈判规范劳动关系事务,构成了市场经济国家劳动关系制度的核心。我国在计划经济体制时期不存在集体谈判制度。在向市场经济的过渡中,劳动就业制度发生了重大改变,基于劳动合同产生的新型雇主—雇员关系取代了国企的终生就业关系。计划经济条件下,国家代表企业,企业代表职工,主体界限模糊、利益关系不明的状况正在得到彻底改变。20世纪90年代初,我国开始引入集体协商制度。1994年颁布的《劳动法》对集体协商和集体合同制度做了原则性规定。但总体上讲,这一制度还没有发挥应有的作用,集体谈判的机制还没有真正形成。在我国市场经济体制逐步确立的过程中,企业劳资矛盾凸现,劳资纠纷陡增,大量工人下岗,静坐、怠工、罢工、群体性事件和突发性事件频繁,劳动争议的数量呈不断上升的趋势。自《劳动法》1995年实施以来,劳动争议的数量及涉及人数发生了重大变化。1994年,全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件19098起,涉及劳动者人数77794人;到2002年,受理案件数已增加到184000起,涉及人数达608000人,分别是1994年的9.63倍和7.82倍。从1994年到2002年8年间,全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件平均每年增长34.09%,涉及人数每年递增31.63%,集体劳动争议平均年增长率也达到31%。劳动争议不断增加,从根本上表明人们越来越承认劳动力市场中工人与雇主之间的利益划分。国企改革、重组引发的下岗、失业现象也表明,企业与工人之间过去那种政治化、行政化、利益一致化的劳动关系正被迅速打破,在计划经济体制下被掩盖和弱化的劳动关系双方利益差异,在向市场经济转型过程中也正在回归其利益化和市场化的特点。由于过去确保终生就业的体制已不再适用,通过行政干预协调各方利益的老办法也就难以奏效,社会经济转型需要有效的劳动关系制度来适应和调整,重建和改进中国劳动关系调整机制变得日益迫切和必要。二集体协商谈判制度的弊端尽管1994年7月颁布的《劳动法》对企业实行集体协商和签订集体合同制度做出了明确规定,1995年以来政府也采取了强有力的措施来推进集体协商谈判制度,但因为各种因素的影响,仍然面临着许多问题与困难。1.企业工会角色错位集体谈判制度有效运作的前提是劳资双方彼此独立,谈判主体具有独立性和代表性,具有法定权利和组织能力来代表从企业级别到国家级别的国有和非国有企业的工人和雇主。工会的代表性主要解决工会与劳动者在集体谈判中的关系和地位问题,工会的独立性则主要指工会与管理方之间的关系问题。工会是劳动者权益的“代表者”,是为了维护劳动者权益而与雇主进行交涉的“谈判者”,处于与管理方相对立的地位。工会的谈判权利由劳动者授予,谈判活动要向劳动者负责。工会有义务对谈判中的重大问题向劳动者报告,劳动者享有投票决定的权利。工会谈判所形成的协议要经过劳动者批准后才能生效,才对全体劳动者产生约束力。我国法律直接规定了工会享有集体谈判权,以法律形式确认了工会的集体谈判资格。2001年10月修改的《工会法》第20条明确规定:工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商,签订集体合同。这一规定强化了工会在集体谈判中的核心地位,为集体谈判和集体协议制度的发展奠定了前提条件。但在实践中,对我国企业集体谈判制度的观察表明,与中央级别的工会组织的强势地位形成鲜明对照的是,企业一级的工会组织地位却有日渐下降的趋势。一些企业的基层工会在企业改制中被撤并,非公有制企业工会的组建率还很低。尽管上一级工会组织努力加强工作场所工会对会员的代表能力,但企业一级的工会仍然继续兼具工会职能和管理职能,并且较多介入企业管理机构内部,工会委员会中拥有高比例的高层管理人员,职工代表大会作为民主管理的关键性角色与作为企业工会的角色之间存在一定程度的混淆。企业级别工会组织的这些特点,削弱了其代表会员权益的能力。因而,工会委员会更加倾向于在结构内部协调雇员与管理方的利益分歧,而不是代表工会成员与管理方谈判。另外,在一些企业中,党委副书记兼工会主席、纪委书记兼工会主席、工会主席兼党委常委、副厂长兼工会主席等已是习以为常的现象,如果推行集体谈判制度,工会行政兼职问题将会变得日益突出,工会主席究竟代表哪一方进行协商谈判呢?让常委与书记、副书记平等协商?让副厂长与厂长对等谈判?这种角色错位的结果是众所周知的。从2002年北京市总工会对34位企业工会主席的调查来看,专职的工会主席11人,占32.4%,三分之二强的工会主席是兼职的。工会组织在体制上隶属于企业,工会干部兼任党委和行政职务,这种实际存在的角色混淆、定位不明的状况,使工会难以保持其应有的代表性和独立性,也使工会难以承担其维护职工合法权益的职责,甚至出现工会主席代表企业与职工打官司的事情。2002年10月23日发生的西安航空发动机(集团)有限公司职工医院职工杨树鄂诉西航公司劳动纠纷一案就是非常典型的事例。西航公司职工医院党总支书记、行政副院长、分工会主席蒙贞,以西航公司委托代理人的身份,分别于2002年10月23日、2002年10月31日,两度和杨树鄂对簿公堂。类似这种由工会主席代表企业与职工对簿公堂的事情,在我国已不是第一次发生了。这一做法严重背离了工会的宗旨和目标,违反了我国《工会法》的相关规定。工会不仅没有依照《工会法》给予职工以支持和帮助,反而站在了劳动者的对立面。究其原因,主要是在管理体制上工会组织隶属于企业,许多工会工作人员都是兼职,工会干部既要维护企业利益,又要代表职工利益,在实践中处于两难的困境。因而,解决工会的代表性和独立性问题,不仅关系到工会是否能够代表和维护劳动者权益,而且也是集体协商谈判制度得以推行的关键所在。2.企业工会和职代会的关系—企业级别集体谈判的雇主角色不明,行业、区域集体谈判中的雇主组织缺位问题雇主组织主要在行业或地方一级进行谈判。原则上雇主组织作为谈判主体,应得到其雇主成员的授权,雇主组织代表雇主利益与工会谈判,所达成的协议对其雇主成员具有约束力。中国企业联合会是国际劳工组织和中国政府承认的中国雇主的代表性组织。但与强有力的中央级工会组织相比,中央级的雇主组织在其代表性和会员数量方面实际上要弱很多。尽管中国企业联合会在加强组织能力代表各类雇主方面做了巨大努力,但企业经理人仍倾向于把中国企业联合会看做是与政府接触配合的可利用的渠道,而不是劳动关系领域中雇主的代表。中国企业联合会在代表雇主利益,尤其是非国有部门雇主利益方面的薄弱基础,是限制劳动关系和谐发展的重要因素。与工会从上到下形成的比较明确的组织体系不同,雇主的代表即中国企业联合会在许多区县一级并没有相应的分支机构,因而在目前开展的区域性、行业性集体谈判和集体协议制度中,企业方对等主体缺位问题突出。为解决这一问题,一些地方采取由地方总工会与下属企业分别签订协议的办法,或在没有企业联合会的地区拟由当地主要雇主作为代表签订协议。一些地方则采取过渡性办法,如北京昌平兴寿镇签订的区域性集体协议,双方主体分别是镇工会和镇工业办公室,后者实际上是政府的一个部门,而不是雇主组织。在成都,由于没有地区一级的雇主组织,区域性集体协议是在地方总工会与政府工商局(负责企业注册和监管)之间签署,四川省规定这类区域性集体协议具有法律效力。这一做法出现的问题是,在谈判过程中没有雇主代表参与,如果雇主不通过其协会参与协商谈判过程,那么协商谈判的有效程度就有待继续观察,而且协议如何约束雇主组织的成员也将是一个问题。除了产业或地方一级谈判中需要理顺雇主与雇主组织之间的关系之外,在企业级别的集体谈判中,如何理顺企业工会与管理方之间的关系,同样是谈判实践中的一个难题。在我国,非国有企业和外资企业的雇主角色非常明确,但国有企业的雇主究竟是谁?则是集体谈判中一个常见的实际问题,在理论和实践上都存在着不少的困惑,需要做出思考。在国有企业,当工会主席代表全体工人与厂长就签订集体协议进行协商谈判时,往往会遇到厂长这样的抱怨:“你工会主席代表工人,我厂长代表谁?我受上级委派担任企业领导工作就不代表职工利益了?我不是资本家,我是工人阶级的一分子,我也是工会会员。难道我不希望工人工资高、福利好?难道工人少拿一元,我就能多拿一元不成?”“工人是谁?工人是企业的主人,不是雇佣劳动者。企业有职代会,工人可以就工资、奖金、福利、保险行使主人的权力。为什么要和我来谈判这些问题?和我签订集体协议呢?”“再说国有企业的资产所有、重大劳动工资政策到底谁说了算?都是国家说了算,我一个厂长经理能有多大自主权?”面对厂长们的理论,许多工会主席无言以对,要么退避三舍,要么回避问题,走个谈判的过场,搞个形式主义的合同交差,从而使集体谈判和集体协议制度受到很大冲击和削弱。工会主席到底要不要与厂长谈判?要不要代表职工签订集体合同?国有企业的厂长经理到底代表谁的利益?这些普遍存在的疑问恰恰提出了我国国有企业实行集体协商和集体合同制度面临的环境和条件问题。如何看待我国国有企业实行这项制度的条件?如何使集体协商和集体合同制度发挥其积极的作用?有两个问题需要解决。首先,要解决在国有企业谁是雇主的问题。只有雇主或雇主协会才是工会进行集体谈判的对象。雇主的概念究竟如何确定,我国《劳动法》并没有明确界定。在国际上,一般把招用劳动者、并将劳动者纳入劳动组织中的自然人或法人,称之为雇主。雇主可以包括雇用劳工的业主、经营负责人或代表业主处理有关劳动事务的人。雇主地位在劳动法上最重要的意义在于享有对劳动者的“劳动请求权”和“指示命令权”。(P136)因此,无论企业的性质如何,无论企业产权属国家还是个人,谁对工资的设定、利润的分成、劳动用工等这些重要事情享有决定权,谁就是劳动法上的雇主。工会要与能够具体“做主”的雇主进行谈判。因此企业的厂长经理等经营负责人属于劳动法上的雇主,而不是劳动者,他们是资本的人格化代表。高级管理人员是向雇主负责的管理方,而不是劳动关系中的劳方。按照国际惯例,大多数工人都可以由工会代表他们进行谈判,但拥有一定权力的管理方雇员、掌握雇主机密的雇员等一般不能由工会代表他们参加集体谈判,他们属于集体谈判和集体协议的雇主一方,而不属于工会方代表的成员。至于目前国有企业厂长经理能在多大程度上享有经营管理权,则是另一个问题。随着产权制度的深入改革,代表国家行使国有资产经营管理部门的成立,厂长经理以及高级管理人员必然会成为向资本负责的一个群体。其次,要解决管理者的工会会员身份问题。2001年修改的《工会法》第12条规定:任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织。基层工会所在的企业终止或者所在的事业单位、机关被撤销,该工会组织相应撤销,并报告上一级工会。根据这一规定,在一个企业、事业、机关中的会员,不管是工人、技术人员还是管理人员,也不管是体力劳动者还是脑力劳动者,都组织在一个工会组织中,而不是按照会员的不同职业分别组织多个工会组织。也就是说,我国法律规定的是一元化的工会体制,即在一个企业通常只批准一家工会。这样就出现厂长经理等管理方代表,与本企业劳动者同属一个工会会员的情况。按照《工会法》,工会也要维护厂长经理的利益。这样,工会一方面要与管理者谈判,另一方面又要代表管理者利益。这种角色混淆和定位不清的状态,不仅使工会难以履行其职责,同时对管理者履行其职责也极为有害。在市场经济国家的劳动立法中,对于企业高层管理人员加入工会都有明确的限制性规定。如日本《工会法》明确指出,工会不包括由下列人员参加的团体:公司负责人员,有录用、解雇、提升和调动的直接权限而居于监督地位的人员,接触资方的劳资关系计划、方针等机密事项而对雇主负有忠诚义务的人员,代表资方利益的其他人员等。韩国《工会法》把高级管理人员列入了雇主的行列,规定允许雇主或代表雇主利益的人加入的组织不得称为工会。美国、加拿大也大致相同。美国将所有管理人员都纳入雇主范围。加拿大只把高级管理人员纳入雇主的行列。按照国际劳工公约,雇主也享有组织权,但这种权利只能组织与工会相区别的雇主组织,而决不能介入工会组织。并且,第98号公约对于雇主介入和控制工会的情况是作为“干涉行为”加以禁止的,规定:“工人组织和雇主组织均应享受充分的保护,以防止在组织的建立、运转和管理等方面发生一方直接或通过代理人或会员干涉另一方的行为。”考虑到我国只有一个工会的实际情况,可否规定管理方人员加入上级工会或其他工会?以区分他们在一个具体劳动关系中所处的管理方的地位和角色。3.集体谈判中的形式如何落实?集体谈判是签订集体协议的前提和必经阶段,是集体协议制度的灵魂,协议只是谈判的最终结果。集体合同与其他合同一样,是劳资双方意思表示一致所达成的书面协议。集体谈判要经过反复多次的讨价还价,谈判的过程实际上也是双方求同存异、逐步达成共识、解决矛盾和分歧的过程。没有实际的谈判过程,事实上就不可能通过谈判达到解决纠纷和冲突的目的。衡量集体谈判成功与否的关键,要看能否通过集体谈判化解劳资纠纷,和谐劳动关系。在实践中,有的地方在推行集体合同制度过程中,把先建机制变成了先签合同,不是将协调劳动关系作为推行集体协议制度的目的,而是把集体协议这种手段当成了目的。重签约、轻协商的现象普遍存在,合同签了就万事大吉,没有真正形成协商谈判机制。有的甚至把集体合同当做一项“达标”任务,片面追求合同的数量。有的合同则根本没有经过协商,是企业与工会领导拍脑袋的产物,其结果只能是协商谈判流于形式,协议合同仅仅停留在纸上,不能发挥应有的作用。其实,集体协议制度的核心是要形成谈判协商机制,形成劳资双方沟通、理解和达成共识的制度。目前我们所缺乏的,正是没有形成协商谈判的机制,或虽然建立了协商机制,但真正运用这一机制解决问题的并不多。4.集体合同内容不规范,缺乏可操作性目前,相当多的企业签约质量不高,合同条款大多照抄现有法律法规规定,反映企业和劳动者共同关心但法律又没有现成规定的问题,如职工下岗、劳动合同续订、劳动报酬、企业年金、住房、补充保险、家属医疗费用的承担等的条款却很少,真正对劳动关系有协调力度的条款更少。一些上级工会为迅速推进集体合同制度,实现签约数量要求,往往拿着事先拟定好的合同范本,说服企业与工会签约。其结果是多数企业集体合同雷同、内容空泛、规定原则,缺少灵活性、针对性,没有结合本企业实际进行具体量化细化,致使合同缺乏可操作性。集体合同内容普遍存在“三多三少”现象,即:原则性条款多,具体规定少;抄法律条文的多,结合企业实际的少;虚的多,实的少。5.企业集体协议签订情况,企业-职工协作签订集体协议的国有企业、集体企业的比例较大,合资企业较少,私营企业更少。据2001年中国企业联合会对全国6省市100家企业的调查显示,国有企业签订集体协议的比例为73%,合资企业签订集体协议的比例是38.1%,私营企业签约比例仅为15.4%。调查显示,不同所有制性质的企业之间,在是否组建工会和是否设有专职工会主席方面存在显著差异:私营和独资企业没有组建工会的比例分别达到33.3%和50%;组建了工会并设有专职工会主席的比例分别为40%和33.3%,远低于国有企业89.5%和集体企业69.2%的比例。非公有制企业工会组建率低,劳动关系双方协商谈判机制尚未普遍建立,集体合同建制工作进展缓慢、困难重重,加上缺乏健全的监督保障机制,集体协议制度推行相对滞后。三集体协商与劳动基准法定的区分及对制度安排的要求在目前集体协商谈判实践中,似乎有这样一种趋势,即集体谈判主要是作为促进执行并监督现有法律法规的手段。在劳动关系双方经常无视或违反现行法律法规的情况下,集体谈判制度可以被视为劳动法制前进过程中的一个进步。但如果劳动关系双方只将集体谈判局限在最低法律规定的范围内,则很可能无法从集体谈判体系的基本职能中完全获益。原则上,集体谈判应该既是保证已有的法定权利得到加强或完善的手段,又是解决立法没有完全涉及的问题的直接途径。这样才能充分体现集体谈判对劳动立法的补充作用,因为劳动法规对劳动关系的规定,有许多是粗线条、原则性的,而且是一个最低的标准,相对于现实生活中丰富复杂的劳动关系而言,难免有所疏漏。通过集体协议,可以在一定范围内就劳动者利益和劳动关系协调的共性问题做出约定,从而更具体地规范劳动关系。自由的集体谈判的性质决定了它比国家立法更灵活,更能够满足行业和企业的具体要求。集体协议不仅是实施立法的一种手段,而且对于工作场所中法律没有规定的领域,集体协议也可以作为一种“修正措施”弥补法律的空缺。更重要的是,在市场经济国家,集体谈判通过开创革新的方法满足了立法改革的需要,并为立法工作奠定了基础。比如,意大利政府一直依赖于通过劳资双方集体谈判采取的举措来管理新的就业形式。由于法律并没有对多种新的就业形式做出具体规定,因而对就业形式的管理常常建立在实验基础之上,先通过企业一级的集体谈判,然后是行业一级的集体谈判,在进一步谈判之后,才会做出具体的法律规定。如1970年第300号法案的“使用视听及同类设备远程监控雇员是不合法的”这一规定,就是为了开发远程工作管理规定,进行创造性实验的结果。经验表明,没有来自工作场所有组织的工人的压力,管理方提高生产力、改善人力资源管理的动力会减少。劳动者通过集体谈判协商参与企业管理,是促进现代企业管理制度完善的重要因素,有助于提高生产效率。只有当工作场所集体谈判的做法成熟,同时企业工会独立于管理方、成为会员利益的真正代表者时,才可能有成功的高水平的谈判合作。为了维护劳动合同内容的客观妥当性,世界各国大致采用两种机制,即团体协商与劳动基准法定。(P282)团体协商机制,亦称劳动条件的集体形成,指劳动条件由工会与雇主采取自治方式,通过谈判签订集体协议形成,政府不加干预。这一机制的运作有赖于工会成为强有力的协商主体,否则将难以形成对等的谈判地位。因为工会面对的谈判对手,是以法人形态出现的公司、财团、跨国公司等资本集团,如果工会没有谈判力量,就不可能形成同等实力的团体对团体的谈判机制。另一项维护合同内容客观妥当性的机制,则是“劳动基准法定”,是指国家以立法形式对工资、工时、休息等劳动条件和劳动基准做出明确规定。当然,劳资双方通过团体协约形成劳动条件,也不是完全自由放