第三章行政组织结构

第三章行政组织结构列宁——

给我一个革命家的组织（布尔什维克），就能把俄国翻转过来。11/12/20232组织化的社会(OrganizationSociety)不仅是20世纪社会最大的特征,也是未来社会运作的主要形态.---------管理学之父彼得·杜拉克(PeterF.Ducker)11/12/20233

第三章行政组织结构行政组织结构：是指公共组织内部各要素的排列组合形式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系。本章所要研究的行政组织结构就是研究行政组织成员如何按照组织目标的要求，结成一定的权责分工关系。科层组织是现代组织结构的主导形式，绝大多数组织以“科层组织”为基础。11/12/20234CompanyLogo行政组织结构的功能3、行政组织结构是提高行政效率的前提条件4、行政组织结构是推动公共行政发展的物质基础1、组织结构能有效地促使行政职能目标的实现2、组织结构有利于保持行政人员的工作热情，调动其主动性和积极性

5、行政组织结构能促使保持良好的沟通关系11/12/20235第一节公共组织结构内容一、管理层次和管理幅度1.管理层次行政组织内部纵向划分的等级数。高层、中层、基层2.管理幅度上级管理者或组织有效管理的下级人员或单位部门的数目。工作越复杂，管理幅度越宽。3.在一定规模的组织内，管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；反之亦然。11/12/20236管理层次多、幅度小的组织结构——尖形结构优点：层次分明；权力集中；

分工明确；行动一致。缺点：信息失真；政策变形；

工作僵化。11/12/20237管理层次少、幅度大的组织结构——扁形结构优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。缺点：组织松散；集体行动难。11/12/20238二、影响管理层次与管理幅度之间关系的主要因素：（1）行政组织工作任务的性质（2）工作内容的难易程度和近似程度（3）行政组织成员的素质水平（4）领导者素质的高低（5）组织文化的凝聚力（6）管理信息系统和技术的先进程度11/12/20239CompanyLogo管理幅度的大小取决于管理者及其下属的基本情况组织的制度建设水平助手的帮助组织变革速度工作的难易复杂程度工作的重复性和同质性程度高低部属的能力与集中化程度计划的确定性程度空间距离远近信息沟通方式11/12/202310

直线式结构职能制结构直线—职能制结构矩阵式结构第二节公共组织结构的类型11/12/202311公共组织直线结构职能结构直线—职能结构矩阵结构11/12/202312直线式结构市长县长县长乡长乡长乡长乡长公共组织结构类型展示11/12/202313特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达。优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。直线式结构11/12/202314职能式结构省长厅长厅长县长县长县长11/12/202315职能式结构特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥。优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合,缺乏整体观念,各自为政。适用范围：实践中应用较少。11/12/202316直线－职能式结构校长人事处教务处法学院工商管理学院人文与公共管理学院11/12/202317特点：以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合。优点：综合了两种结构形式的优点。缺点：随着现代科技的进步，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾。适用范围：目前各国政府基本采用这种结构形式。直线－职能式结构11/12/202318事业部式结构总经理职能部门职能部门事业部事业部事业部职能部门职能部门工厂工厂职能部门职能部门工厂工厂11/12/202319事业部式结构特点：大权独揽、小权分散、集中决策，分散经营。事业部是分权化单位，具有相对独立的自主权。优点：提高管理的灵活性和适应性，有利于组织高层领导摆脱具体的日常事务，有利于集中精力进行战略研究和长远规划；有利于组织专业化发展，提高管理效率，有利于培养高级管理人才。缺点：机构重叠，管理人员增加，造成资源浪费；各事业部独立经营，各事业部间进行人员交换较困难，相互支援较差；各事业部领导往往从本部门利益出发，易滋长本位主义倾向。适用范围：规模较大，且经营领域分散的企业集团11/12/202320矩阵式结构项目小组高层领导

L4职能部门

职能部门

职能部门

职能部门项目小组项目小组11/12/202321矩阵式结构特点：将纵向与横向结合起来，形成纵横两项管理系统。组织成员既接受职能部门的指挥，又受项目负责人的统帅，受双重领导。优点：既有利于集中领导又有利于各专业相互配合，取长补短：纵向的结构有利于集中各管理层级的人员进行协调，横向的结构可以将并列的职能部门结合起来。缺点：容易出现行政层级上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，导致指挥和协调上的困难。这种组织结构具有临时性的特点，容易导致人心不稳。适用范围：需要集中各方面专业人员完成的工作项目,或者临时性任务。11/12/202322委员会组织结构委员会单位主管执行机构单位主管经办人员经办人员经办人员经办人员11/12/202323

委员会式组织结构

在公共组织中，委员会是一种有两个以上的人组成的行使组织最高决策权的集体，委员会式组织结构突出了集体领导管理的特征。优点是有利于集思广益，综合各种意见，提高决策效率；代表各方利益，协调各种职能，加强各部门间的合作；防止权力过分集中于一个单位或一个人手中。如果运用不当，委员会式结构也会产生缺陷：委员会是集体决策，决策成本较高；委员会采取的是集体负责制，责任难以落实到每个人身上，权力和责任相分离。委员会制组织结构不是一种新的组织形式，在人类社会的早期就已经存在这种组织形式，但它的广泛运用是20世纪之后，并且在20世纪之后它又有新的发展形式，如董事会式、理事会式、基金会式等组织结构。11/12/20232411/12/20232511/12/20232611/12/20232711/12/20232811/12/202329CompanyLogo行政组织结构的无效

组织结构无法适应内外部环境，不能再满足组织的需要，即为组织结构的无效过多的对立性冲突表现一表现二表现三决策迟缓或质量不高组织不能创造性地对环境的变化作出反应11/12/202330合理行政组织结构的标准

一、任务与组织平衡，即组织机构与组织功能、组织目标相一致。二、各个组织、人员之间按比例配置。整个行政组织工作应该是互相衔接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。三、分工明确，合作良好。分工要明确、清楚、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。四、适应性强，具有弹性。组织是个开放的系统，特别是科学技术非常发达的现代，行政组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必须具有适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。11/12/202331

我国政府组织的结构1、纵向结构（层次结构）反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。两级制。直辖市——区三级制。直辖市——区——乡、镇；直辖市——县——乡、镇；省、自治区——地级市——区；省、自治区——县、县级市——乡、镇四级制。省、自治区——地级市——县——乡、镇；省、自治区——地级市——区——乡、镇；省、自治区——自治州——县级市——区；省、自治区——自治州——县级市——乡、镇11/12/202332

2、横向结构（分部结构）反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统等。按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、军队转业干部安置办公室等。按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、国家机械工业局、国家纺织工业局等。11/12/202333

第三节行政组织结构设计

一、行政组织结构设计的概念

行政组织结构设计是指对行政组织的构成要素进行合理的排列组合，使各要素之间形成有序的、清晰的关系，把组织的任务、权力和责任进行有效安排的活动。其着眼点是确定人员在行政组织中的位置，即机构设置和人员配置，做到因事设职、因职配人，人尽其才。11/12/202334二、行政组织设计的基本原则

1、公益目标原则2、法制原则3、效率原则4、人本主义原则5、适应环境原则6、利于科学决策原则7、统一平衡原则8、精简原则11/12/202335分粥

有七个人曾经住在一起，每天分一大桶粥。要命的是，粥每天都是不够的。

一开始，他们抓阄决定谁来分粥，每天轮一个。于是乎每周下来，他们只有一天是饱的，就是自己分粥的那一天。

后来他们开始推选出一个道德高尚的人出来分粥。强权就会产生腐败，大家开始挖空心思去讨好他，贿赂他，搞得整个小团体乌烟瘴气。

然后大家开始组成三人的分粥委员会及四人的评选委员会，互相攻击扯皮下来，粥吃到嘴里全是凉的。

最后想出来一个方法：轮流分粥，但分粥的人要等其它人都挑完后拿剩下的最后一碗。为了不让自己吃到最少的，每人都尽量分得平均，就算不平，也只能认了。大家快快乐乐，和和气气，日子越过越好。

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同样是七个人，不同的分配制度，就会有不同的风气。所以一个单位如果有不好的工作习气，一定是机制问题,一定是没有完全公平公正公开，没有严格的奖勤罚懒。如何制订这样一个制度，是每个领导需要考虑的问题。

好的制度使好人干好事，坏人也干好事；

坏的制度使好人干坏事，坏人还干坏事；11/12/202337三、行政组织设计的基本内容

1、组织战略目标的确定2、管理幅度和管理层次的设计3、组织职能设计4、组织部门设计5、组织职位设计6、组织职权设计11/12/202338MG2-10组织目标组织职能组织机构职位职务人员11/12/202339四、行政组织设计的内容和程序确定行政组织目标和基本职能配置相应的职位、机构和人员划分管理层次和管理幅度建立行政组织规范11/12/202340第三节行政组织的变革一、官僚制（科层制）的基本特征

马克斯﹒韦伯的官僚制理论

官僚制，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，同时指的是政府的组织机构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。它的宗旨是注重行政管理的效率、严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍。11/12/202341一、科层制的基本特征

(1)规范化：正式建立的持久而统一的规则系统。

(2)分工：有明确职权范围的行政机构。

(3)等级化：组织结构内部具有确定的权力职位层次，形成严密的指挥系统。

(4)考试录用：所有人员都经过培训、教育或正式考试的技术资格选拔。（5）管理职业化：管理人员从进入，到任职过程及其退出都有相应的制度规范。薪金根据“地位”、职责（“等级”）而定，能够依靠这一职业生存。

(6)非人格化：“依法行政”、公私分明，“政治中立”。（7）书面化：文书和档案管理。11/12/202342美国学者库珀说：“在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，官僚制是最好的组织形式。同时它也是一种适于把政治因素和人为因素对组织决策的影响降到最低的组织形式。”“除此之外，官僚制还有助于明确界定个人的职责、职权和责任”。

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官僚组织的次要特征

1、必须是大型组织。（安东尼·唐斯《官僚制内幕》28页）（为什么？小型组织中几乎每个人都相互了解，成员之间的非正式关系将可能支配正式关系。且小组织并不面临复杂的沟通和协调问题）2、组织的绝大多数成员都是全职人员，并且他们的大部分收入都靠其组织中的工作。3、初期雇用的人员的提升、留用和评估的方式，至少都是基于他们在组织的的职责而定，而非由选民选出。由官僚组织外部选民定期选举出的官员不属于官僚组织，据此外部选举的官员不是官僚，因这些人要忠诚于选民而非忠诚于组织。）4、它产出的主要部分并不是直接或间接地由组织外部的市场通过权衡机制来评估。（如通用汽车公司作为一个整体并不是官僚组织，因其产出是由外部市场来评估，但其中的人事部或许是一个官僚组织，因对其产出缺乏准确的市场评估方法。）11/12/202344科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，行政组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。11/12/202345二、传统科层制组织的困境传统的官僚组织虽然是一种理性的结构设计，在预期的正面效果之外，也产生始料不及的副作用。（1）决策权威集中化造成管理的恶性循环

传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权责的原则。为此，必然采取严密的监督方式，缩小主管的控制幅度，造成上下层级数的增加，因而促成机关金字塔结构的形态。（2）专业分工的扭曲

科层组织的专业分工原则在发挥专才专用的效率结果的同时，也可能使垂直的权力斗争“水平化”，将使组织内部、组织之间的网络联系更加困难，造成组织间协作和沟通的中断。11/12/202346（3）制式化对组织效能的可能影响

制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。传统的理论认为，制式化能够确保工作行为的稳定性和可预测性，提高机关效率。但是，随着机关的成长和行政环境的改变，制式化压抑工作人员的创新动机，制式化还限制了组织处理环境问题的能力，造成组织效能的下降。(4)遏止组织学习

传统的科层组织存在遏制组织学习和创新的倾向，表现为：传统组织习惯于例行公事，造成组织成员学习动机的钝化；传统组织还偏好经验学习，用老办法解决新问题，难以适应新环境；科层组织还发展出自我防卫的组织文化，形成组织学习的断层。11/12/202347(5)科层价值与民主价值的冲突科层组织强调层级节制、资深优先、服从命令、单一意见、专业资格等与现代民主当中的平等、强调功绩、自由选择、多元发展、公民普遍参与的观念相冲突。(6)科层价值与人格成长的冲突科层组织的理性行为、专业分工、权力作用和严密控制的价值观，与个人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向相违背，造成人格的长期压抑。(7)防卫型的官僚人格科层组织还会造成官僚的防卫性格，反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。11/12/202348

我们有过一句老话，叫一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”。后来还拍了动画片。叫《三个和尚》。九龙不治水．三个和尚没水吃，说明人多反而不如人少。如今，这个观点过时了，现在的观点是“一个和尚没水吃，三个和尚水多得吃不完”。有三个庙，这三个庙离河边都比较远，怎么解决吃水问题呢?三个和尚水吃不完——变革创新11/12/202349

第一个庙，和尚挑水路比较长，一天挑一缸就累了，不干了。于是三个和尚商量，咱们接力赛吧，每人挑一段，第一个和尚从河边挑到半路，停下来休息，第二个和尚继续挑，又传给第三个和尚，挑到缸里灌上去，空桶回来再接着挑。这样一搞接力赛，就从早到晚不停地挑，大家都不累，水很快就桃满，这是协作的办法，可以叫“机制创新”。第二个庙，老和尚把三个和尚徒弟叫来．说我们立下了新的庙规，引进了竞争机制：三个和尚都去挑水，谁水挑得多，晚上吃饭加一道菜；谁水挑得少，吃白饭，没菜。三个和尚拼命去挑，一会儿水就满了。这个办法叫“管理创新”。第三个庙，三个小和尚商量，天天挑水太累，咱们想办法：山上有竹子，把竹子砍下来连在一起，竹子中心是空的，然后买一个辘轳，第一个和尚把水摇上去，第二个和尚专管倒水，第三个和尚在地上休息，三个人轮流换班，一会儿水就灌满了。这叫“技术创新”。11/12/202350经济体制的转轨推动公共组织的变革政治制度的更迭导致公共组织的变革社会发展程度促进或制约公共组织的变革国际环境的重大变化影响公共组织的变革三、行政组织的变革（一）行政组织变革的主要动因行政组织的变革是指行政组织为适应外部环境和内部条件的改变，为了提高组织绩效，而对自身的组织结构、人员、职能、管理方式、技术、知识、文化等所进行的调整与革新。11/12/202351行政组织环境与组织变革政治环境经济环境文化环境技术环境公安局行为与变革和谐社会资金短缺舆论环境社会环境贫富悬殊信息技术普及官本位文化公众监督广11/12/202352行政组织对外在环境的适应力、改造力适应力就是适应环境的需要；改造力是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。行政组织自身的稳定性、协调性包括既要理顺行政组织自身的工作秩序，又要理顺组织与个人的关系。三、行政组织的变革（二）行政组织变革的目标11/12/202353组织变革会遇到利益方面的阻力。组织变革会遇到习惯力量的阻力。组织变革会遇到改革成本方面的阻力。（三）行政组织变革的阻力11/12/202354CompanyLogo首先其次要明确行政组织的目标,防止行政组织目标的模糊化。要建立流程工作小组,克服组织壁垒。采用新的绩效评价方式,克服传统组织资源分配不公。要创建新的组织文化,加强成员间的合作。最后再次（四）行政组织变革的措施