朱光磊-政府政治-中国国家权力结构

第一章

中国国家政治权力结构南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月

第一编中国国家政治权力结构与党政关系

第一章中国国家政治权力结构第二章当代中国的党政关系这一编的内容，是准备性和总括性的。因此，有关分析，特别是对政治权力结构的分析，不可避免地带有要素分析的特征。但是，我们注意了这样三点：一是一切分析均是为过程分析做准备；二是尽可能进行实证分析，让事实特别是统计数字“说话”，加大信息量，法规方面的东西以“够用”和“从略”为原则；三是将对这一结构分析的重点，放在对国家政治中枢的总体分析上。第一章

中国国家政治权力结构

第—节“党”的方面第二节“政”的方面第三节“军”的方面——中央军委第四节“法”的方面第五节当代中国政治权力结构的地方组织状况第一节

“党”的方面

一、中国共产党的基本组织状况

二、中共中央委员会

三、附：中共中央顾问委员会

四、中共中央纪律检查委员会

一、中国共产党的基本组织状况

中国共产党于1949年成为中国居于领导地位的执政党。

中国共产党是世界上最大的政党。1978年时，有党员3500多万人。此后，以每年发展100万名以上新党员的速度递增，到2000年达到6400多万名。其中，党员约占城市人口的1／10，占农村人口的1／40强。

从阶级阶层分析的角度看，党员的来源构成多样，但在党员总数中，包括知识分子阶层和官员阶层在内的工人阶级的比重还是最高。

中国共产党在各级行政区都建立有地方党委或党的工作委员会；此外，城市还主要按行业建立基层组织；在农村，主要按属地关系建立党的基层组织系统。

在中共中央一级，党的领导机关现由两个经党的全国代表大会选举产生的委员会构成，即中共中央委员会和中共中央纪律检查委员会。

在中央和地方的国家机关，如中央各部（委），地方政府及其各厅（局），各人民团体，重要经济组织、文化组织，以及其它非党系统的领导机关均设立有“党组”。党组与党委主要区别有两个：它系由批准成立它的党委指定；它没有下一级由它领导的党的组织，也即没有“腿儿”。

二、中共中央委员会

中共中央委员会每届任期5年，全国代表大会如提前或延期举行，其任期也相应改变。

党的中央委员会在全国代表大会闭会期间执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。

按照党章规定，中央委员会每年至少召开一次，每次往往是集中讨论一两个重大的形势、政策问题。

从第11届到第15届中央委员会的实际情况是，大约平均每半年到9个月举行一次，会议的间隔总体上有所缩小和趋于稳定（参见表1-1）党的大量重要工作，由中央政治局和它的常务委员会、中央书记处来组织进行。这三个机构和中央委员会总书记都由党的中央委员会选举产生。中央委员会委员的名额一般为200名左右，候补委员100余名（参见l－2）。他们大多是党中央和国家机关领导，各省级地方和部委级党政机关主要负责人，各人民团体全国领导机关的主要负责人和一部分有代表性的党员。中共中央政治局和它的常务委员会在中央全会闭会期间，行使中央委员会的职权。中央政治局与国外许多政党的“中央执行委员会”是对应机构，大致每月举行一次会议，委员一般为20人左右。政治局常务委员会是政治局中的核心，它的任务与政治局的任务相同，常委一般为5－7人组成（参见表l－2）。中央书记处在中央政治局和它的常务委员会的领导下，处理中央的日常工作。从1942年到1982年，中共中央的核心领导实行主席制。1982年召开的“十二大”改设总书记。三、附：中共中央顾问委员会

从1982年到1992年，中共中央还设立过顾问委员会，简称“中顾委”，所以，当时的中央称为“七大领导班子”。党的十二大决定，在中央和省（含计划单列市）一级设立顾问委员会。

中央顾问委员会委员必备的任职条件是，具有40年以上的党龄；对党有过较大的贡献；有较丰富的领导工作经验；在党内外有较高的声望。

中央顾问委员会担负着重要的任务，具有重大的政治影响力。

随着中央和省一级集中的新老交替工作的完成，顾问委员会已经完成了它的历史使命。党的十四大决定今后中央和地方不再设立顾问委员会。

四、中共中央纪律检查委员会

中共中央纪律检查委员会，简称“中纪委”，在党中央委员会的领导下进行工作。它是根据十一届三中全会的决定设立和选举产生的。从十二大以后，由党的全国代表大会产生，其任期也与党的全国代表大会相同。中纪委的全体会议选举它的常务委员会和书记、副书记，并报党的中央委员会批准。

中纪委的主要任务和具体工作：中纪委的主要任务是：维护党章和其它重要的规章制度，协助党中央整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。具体工作主要有：（1）经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；（2）检查、处理党的组织和党员违反党章党纪的情况、重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉。与中顾委有区别的是，它有自己的“下级”。第一章

中国国家政治权力结构

第—节“党”的方面第二节“政”的方面第三节“军”的方面——中央军委第四节“法”的方面第五节当代中国政治权力结构的地方组织状况第二节

“政”的方面

一、全国人民代表大会及其常务委员会二、中华人民共和国主席三、国务院四、中国人民政治协商会议全国委员会

全国人民代表大会及其常务委员会全国人大的职权、性质全国人大代表的组成、产生全国人大代表团的作用全国人大会议的会期全国人大会议的形式一、全国人民代表大会及其常务委员会全国人民代表大会，是最高国家权力机关暨立法机关。它和西方国家的议会的性质不完全相同，但属于对应机构，并早已加入了国际议会联盟。全国人民代表大会拥有国家的最高立法权、最高任免权、最高决定权和最高监督权。关于职权，宪法中有一个规定具有总括性的作用，即“应当由最高国家权力机关行使的其它职权”。

全国人民代表大会的代表由各省、直辖市、自治区人民代表大会和人民解放军采取间接、差额的方式选举产生。地方人民代表大会在选举上一级人大代表时，可以从本级代表中选举，也可以选举本级代表以外的适当人选。全国各级人大代表的总数一般保持在350万到360万人之间。从一个公民参加普选，到全国人大代表产生，至少要经过三个法定的“级差”，即“三级”间接选举。

全国人大代表的名额不超过3000人（参见表l－3）。名额分配，由全国人大常委会依据以下因素确定：第一，城市人口与其产生代表的比例高于农村，一般为4：l，即农村一名代表所代表的人口数4倍于城市一名代表所代表的人口数。第二，适当照顾少数民族，要保证人口特少的民族，也至少有一位代表。第三，人民解放军的全国人大代表由“中国人民解放军选举委员会”分配给各大单位。第四，为归国华侨分配适当名额。第五，台湾省全国人大代表，由各省级地方和人民解放军中的台湾同胞派代表协商选举产生。

全国人大代表作为最高国家权力机关的组成人员，集体行使最高国家权力。在全国人大内部，他们按选举单位组成31个代表团——30个省级地方代表团和

1个人民解放军代表团。作为全国人大开会期间的基本工作单位，代表团在全国人大的运行过程中，起着非常重要的作用。（一个代表团即可提出属于大会职权范围的议案，书面提出质询案；三个以上的代表团可以提出罢免案等）

全国人民代表大会，每5年一届，每年举行一次全体会议，由人大常委会召集，时间一般为两周左右。全国人大大多是在3月下旬举行，后又逐步推向3月上旬，并于九届人大期间稳定在3月5日。这种不断提前的趋势具有重要的意义，是国家政治生活不断正常化的一种重要表现（参见表l－4）。全国人大会议有四种会议形式：预备会议（视频）主席团会议全体会议（视频）代表团会议附：全国人大会议日程表全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。在全国人大闭会期间，行使国家最高权力。

这种“一院两层”的立法机构组织模式，在国际上是有特色的。全国人大常委会的日常工作，采取由委员长、副委员长和秘书长组成的委员长会议的形式运作，秘书处在委员长的领导下做相应的具体工作。

全国人大常委会法制、涉外活动的具体工作，由全国人大常委会法制工作委员会和办公厅下设的外事局负责分别安排处理。

1979年以来，全国人民代表大会还设立或重新设立了八个专门委员会：1979年：民族委员会；1983年：外事委员会；1983年：教育科学文化卫生委员会；1983年：法律委员会；1983年：华侨委员会；1983年：财政经济委员会；1988年：内务司法委员会；1993年：环境与资源保护委员会。这些专门委员会不是权力机关，而是全国人大领导之下担负某些方面专门任务的机构，它们的主要工作是：负责研究、审议和拟定各自专门方面的议案、法案、质询案，审查有关执法机关执法情况，听取它们的汇报；调查研究，反映重大问题，提出改进建议；与外国议会进行对口交流；等。专门委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由全国人大主席团在代表中提名，大会通过。

在所有国家机构中，全国人民代表大会居于最高的法律地位。主要表现在六个方面：第一，它是惟一立宪机构、修宪机构和最高的违宪审查机构，不象美国联邦国会只有修宪权；相应地，中国所有党派、团体和全体公民都必须在宪法的范围内活动。第二，它和它的常务委员会是我国最高的立法机构。第三，它产生其它最高国家机构，它的常委会也有权调整这些最高机关的部分工作人员。第四，它有权决定一切全国性的重大问题。第五，它监督一切国家机构、一切国家工作人员和一切公民的执法情况。第六点，也是最重要的一点，它是我们这个共和国中最高层次上的、最具代表性的民选机构，它的最高任务是对全国各族人民负责。

二、中华人民共和国主席

中华人民共和国主席，简称“国家主席”，是国家对外对内的最高的、正式的、合法的代表。国家副主席，现设置一位，协助主席工作。国家主席最初设置于一届人大。“82宪法”恢复了国家主席的设置。国家主席、国家副主席由全国人民代表大会选举年满45周岁以上的中国公民担任，与全国人大任期相同，连任不超过两届。国家主席缺位时，由副主席递补；副主席缺位时，由全国人大补选；主席、副主席都缺位时，补选；补选前，国家主席由人大常委会委员长代理。

国家主席的职权是：根据全国人大或全国人大常委会的决定，公布法律；任免国务院组成人员；授予国家的勋章和荣誉称号；发布特赦令；宣布战争状态等。对外，国家主席代表国家，接受外国使节；根据人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同国外缔结的条约和重要协定。

三、国务院

国务院是中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关；是最高国家行政机关。作为最高国家权力机关的执行机关，它的任务是保证全国人大及其常委会制定的宪法、法律和决议在全国范围内实施；作为最高国家行政机关，它的任务是统一全国行政系统的工作，管理整个社会生活。

国务院的核心领导是“国务院全体会议”和“国务院常务会议”。国务院全体会议，由国务院全体组成人员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长等组成。国务院常务会议，由总理、副总理、国务委员、秘书长等组成。（参见表1-5）国务院全体会议的内容多是国务院领导布置一个时期的国家重要行政工作，研讨重大的形势和政策问题；国务院常务会议的内容多是讨论一些比较具体的问题，通过由有关部委起草，但要以国务院的名义提交全国人大或人大常委会审议的法规等。

国务院实行总理负责制。总理领导国务院的全体工作人员，负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。这两个会议不实行委员会制；对于讨论的问题，由总理在集体讨论，集思广益的基础上，做出总结性决定。这一决定即为国务院的决定，由总理对全国人大负责。总理负责制符合行政执法工作的特点和规律性。

“82”宪法具体规定了国务院的18项职权，可以分类为以下五大方面：

第一，行政执法方面的权力，包括统一领导各部委的工作和不属于各部委的全国性工作，统一领导地方各级行政机关的工作等。

第二，行政立法方面的权力。这包括三项具体工作：（l）制定行政法规。（2）委任立法，即执行全国人大和全国人大常委会的授权制定某些法律效力高于行政法规的法律文件。（3）向全国人大和全国人大常委会提出法案。

第三，经济管理方面的权力。这主要包括：制定和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；制定国土开发、技术开发的方针、方案；协调各方面的经济关系；组织国家重点建设项目；制定经济法规；制定产业政策；制定国家金融、税收、保险政策等。

第四，社会事务管理方面的权力。它领导和管理国防建设事业、教育科学文化卫生事业；民政、公安、司法行政、监察等工作；民族事务和民族自治地方工作；保护华侨、归侨、侨眷的合法权益等。在社会秩序出现严重问题的时候，国务院有在省、自治区、直辖市的部分地区实行戒严的权力。

第五，对外事务方面的权力。国务院对外代表中国政府，管理对外事务。外交谈判，与外国政府缔结条约和协定，均属国务院的职权范围，由国务院领导人或外交部具体负责。

总之，国务院作为国家最高行政机关，是当代中国政治权力结构中的执行部分，它通过全面的执法活动，通过对从中央到地方的方方面面的国家行政活动的领导，保证了国家法令、政令的统一。

四、中国人民政治协商会议全国委员会

中国人民政治协商会议简称“人民政协”、“政协”；中国人民政治协商会议全国委员会简称“全国政协”。

人民政协，是以中国共产党为领导的各政党、各人民团体和社会各方面的代表所组成的爱国统一战线组织，是国家多党合作和政治协商的重要机关。

把全国政协和全国人大、国家主席、国务院并列为国家政治权力结构的“政”的方面的原因：从历史上看：1949年召开政协第一届全体会议曾代行了全国人民代表大会的职权，确定了新中国的国家名称、国体和政体，通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，还通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了以毛泽东为主席的中央人民政府。1954年一届人大召开和“54宪法”生效后，政协作为统战组织继续存在。政协在历史上所起过的特殊作用，与它在今天所发挥的现实政治作用是一致的。

从现实情况看：人民政协承担着政治协商和民主监督两大职能。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策的实施过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，通过建议和批评进行监督。人民政协作为中国政治框架中一个得到中国共产党的支持，有着广泛社会影响力的政治组织，在国家政治生活中的作用是不可替代的，而且也纳入了法制化的轨道。人民政协实行委员制。委员经过各党派、各方面的协商产生。从委员中选出常务委员，并设主席1人、副主席若干人、秘书长1人（参见表1-6）。与人民代表大会不同，政协委员按党派界别划分，即划分为中国共产党、八个民主党派、全国工商联、无党派民主人士、全国总工会、共青团、全国妇联和农林、教育、科技、社会科学、宗教等界别。全国共有各级政协委员35万多人。民主党派和无党派人士占

60.5％。全国政协主席由中共党员担任，有50％的全国政协副主席为民主党派和无党派民主人士。

第三节

“军”的方面——中央军委

一、中央军委的性质和组成二、中央军委的地位

一、中央军委的性质和组成

作为一种简称的“中央军委”，既是中国共产党中央军事委员会，也是中华人民共和国中央军事委员会，其组成人员也都自然是一身二任。中央军委由主席、副主席、委员组成。作为党的军事指挥机关，其组成人员由中共中央委员会选举产生。作为国家的军事指挥机关，军委主席由全国人大选举产生；副主席和委员由主席提名，全国人大或人大常委会表决决定。中央军委的任期与全国人大的每届任期相同。宪法对军委组成人员的连任没有限制性的规定。中央军委实行主席负责制。军委主席对党中央、对全国人大及其常委会负责。二、中央军委的地位

作为党的中央军委，它是中共中央的一个重要工作部门，它和它统率的全国武装力量都必须服从党中央的绝对领导。这是对中央军委地位的最基本的规定。

作为国家的中央军委，它又有体现国家的意志的一面，其组织系统属于国家机构的一个重要组成部分。但是，与许多国家不同的是，它又相对处于国家行政机关之外。

第四节

“法”的方面

中国的中央司法系统由最高人民法院和最高人民检察院两个基本部分组成。它们和国务院（它们的地方机关和同级人民政府）一起被称为“一府两院”。

从中国的实际情况看，还事实上存在着一个广义的司法系统。

一、最高人民法院

二、最高人民检察院

三、广义司法机关与党的政法委员会

一、最高人民法院

最高人民法院是最高国家审判机关，其主要职能有：审理全国性的重大民事和刑事案件；审判法律、法令规定由它管辖和它认为应当由它自己审判的一审案件；二审对高级人民法院、专门人民法院的判决、裁决不服的上诉案和抗诉案；审理由最高人民检察院提出的抗诉案。最高人民法院第一和第二审的判决、裁定都为终审判决、裁定。最高人民法院是地方人民法院和专门人民法院审判工作的最高监督机关，对现行法律、法令在具体应用过程中出现的问题有解释权。

最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，向它负责并报告工作，任期与全国人大相同，连任不能超过两届。除院长外，最高人民法院还设有若干位副院长；现在，设有立案、刑一、刑二、民一、民二、民三、民四、行政、审监等九个审判庭；有约80位审判员。最高人民法院的核心领导机构是审判委员会。其任务是：总结审判工作经验，讨论重大的或疑难的案件和其它有关审判工作的问题。它不直接受理案件，但它所作出的决定，合议庭必须执行。从1995年7月1日起，《中华人民共和国法官法》开始生效。根据这个法律，从最高人民法院院长到普通审判员，都分别获得了从首席大法官到法官的相应职务称号。人民法院体系由四个审级构成：同县一级行政区相对应的基层人民法院，全国现共有两千七百多个；中级人民法院同地级市、地区一级的行政区划相对应，全国现共有三百多个；高级人民法院同省级行政区划相对应，全国共有三十个。最高人民法院。此外，还有五十多个军事法院、六个海事法院、七十多个铁路运输法院。法律规定，我国还可以成立森林、石油、农垦等方面的专门人民法院。在专门人民法院中，军事法院是特殊性十分突出的一个类型。

二、最高人民检察院

最高人民检察院是国家的法律监督机关。它的职责主要有：对有关全国性的重大刑事案件，向最高人民法院提起公诉；对各级人民法院的判决和裁定，有权提出抗诉。与法院系统不同，检察院系统实行“双重领导”，即下一级检察院受同级人民代表大会及其常委会和上一级检察院的领导。

最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生，并设副检察长、检察员若干人。与最高人民法院相类似，最高人民检察院设检察委员会。由1995年7月1日起，根据《中华人民共和国检察官法》的规定，从最高人民检察院检察长到一般检察员，在中国历史上第一次分别获得了从首席大检察官到检察官的职务称号。

与人民法院的组织系统相一致，人民检察院共为四级：最高人民检察院；省、自治区、直辖市的人民检察院，与高级人民法院相对应；直辖市的人民检察院分院，省辖市和地区级地方人民检察院，与中级人民法院相对应；县级地方的人民检察院，与基层人民法院相对应。总之，设在同一行政区的人民检察院与人民法院，辖区和级别都是相同的。与人民法院的组织系统相对应，我国也在军事、铁路等某些专门方面设置专门人民检察院。