维护青少年权益是政府的职责

维护青少年权益是政府的职责

今年，随着中国经济和社会的快速发展，青少年生活环境发生了显著变化，青年问题逐渐突出，青少年权益的保护越来越受到重视。在我国大力推进政府职能转变、建设公共服务型政府的背景下,政府正在把一部分社会管理职能转移到社会中,与社团组织、企业和公民共同管理社会公共事务,推行公共服务的社会化和市场化,社会组织在青少年事务管理中发挥着越来越重要的作用。共青团作为党领导的先进青年的群众组织,在协助政府管理青少年事务方面具有自身优势,理应在维护青少年合法权益方面发挥作用。一、从管理的角度分析中国青年权益保护体系(一)治理的目的和目20世纪90年代以来,“治理”日益成为公共管理的核心概念。治理的理念和范式被广泛引入政府公共管理过程,用以解释和分析政府管理社会方式的变化,构建政府、市场、企业和公民社会的互动与平衡关系。治理一词的基本含义,是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。(1)治理理论关注社会管理力量的多元化格局,认为社会组织也承担了一些政府的责任和职能,政府应当通过改革成为“有效政府”。在社会公共管理领域内,政府与其它社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。(2)随着政府管理理念从统治转向治理,人们也开始将对“善政”的向往转向对“善治”的向往。善治提倡由多元主体共同参与治理,促使政府、企业和社会三者形成良性互动关系,可以弥补单一的政府管理和市场调控的不足。(1)(二)善治理论在青少年权益保护中的不足保护青少年权益是政府应当履行的青少年事务管理职能,其工作实效也是政府是否实现有效治理的一个缩影。结合治理理论和善治理论的一般观点,当前我国青少年权益保护体系主要存在以下问题:一是从管理规则上分析,青少年权益保护法律体系尚需完善。规则是实现有效治理的基础,没有健全的法律体系,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有善治。当前我国除了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》这两部法律外,有关青少年权益保护的法律分散在众多法律和法规之中,没有充分体现青少年的权利主体地位,缺乏明确统一的青少年专门法体系,且存在相关法律规定可操作性差、权威性和约束力欠缺等问题。二是从治理主体上分析,相关协调机构的权威性有所欠缺。青少年权益维护涉及多个政府组成部门,但是目前设立的未成年人保护委员会、妇女儿童工作委员会、预防青少年违法犯罪工作领导小组等协调机构所依托的基本上主要是共青团、妇联等群团组织。由于尚没有法律对青少年的综合保护机制做出具体规定,协调机构的职责不够明确,所依托机构的权威性不够,工作机制缺乏硬性规定,决策倡导能力有所欠缺。三是从工作机制上分析,全社会共同参与青少年权益保护的机制尚未形成。在多元化的社会发展格局中,善治强调由多元主体共同参与治理。目前我国青少年权益保护仍属政府主导型维权模式,以政府部门和司法机关为主,共青团、妇联等群团组织参与其中,但是一般的社会组织和企业、个人参与青少年权益保护的空间狭小,政府与社团组织、企业和公民共同推动青少年权益保护工作的多元治理模式还未形成。此外,现有的综合协调机制也存在较多问题。如协调机构本身没有监测指标和评估体系,往往就是每年召开一两次例会,做做总结和计划,开展的很多活动都表现出临时性、运动性特点,形式化比较严重;协调机制缺乏规范化,协调的内容不够明确,成员单位保护青少年权益的职责并不明晰,保护工作开展的如何主要看领导是否重视,很多单位还是以开展本职工作为主,较少专门针对青少年开展系统性的活动。在遇到一些需要多部门合力解决的问题时,协调机构的部分参与单位积极性不高,并不能真正担负起保护青少年权益的职责,导致问题无法迅速有效得到解决,如流浪乞讨未成年人问题、未成年人文化健康保护问题等。四是尚未建立青少年信息收集、分享、发布和利用制度。善治理论要求增加管理的透明性,使公众能够通过各种传媒及时获取信息,保证公众的知情权、参与权和监督权。信息的收集和分享是跨部门协作的基础,也是提高跨部门协作效率的重要内容,可以有效避免重复劳动。信息的发布和利用有利于展示协调机构和参与机构在青少年保护方面的成果,也能够发挥预警作用,对政策的制定和完善产生影响。目前我国还未建立起完整的有关青少年的信息收集、分享、发布和利用制度。二、青年协会在维护其权益方面面临的问题(一)更加注重发挥群团组织的作用随着治理的理念和范式被广泛引入政府公共管理过程,政府职能逐步发生转变,使得群众团体这种特殊的社会“第三部门”的职能也相应发生变化,需要协助政府管理部分社会公共事务。在加强和创新社会管理的背景下,群团组织要更多地考虑群众属性和社会属性的功能发挥,既服务于党和国家的工作大局,又服务好其联系的社会群体,依法维护群体的合法权益,成为理顺情绪、反映诉求的分流渠道,成为排忧解难、促进和谐的组织。一个组织如果不代表和维护本组织成员的权益,这个组织就没有凝聚力和活力,就会丧失其群众基础。因此,共青团组织必须主动协助政府管理青少年事务,自觉承担维护青少年权益的责任,提高作为青少年群体利益代表的自主性,逐步从单一的青年政治型组织向复合式青年社会组织转变。(二)正确处理学校及其他社区的社区划分一是政治优势。共青团受政府委托维护青少年权益有法律依据。如《未成年人保护法》明确规定共青团、少先队组织协助各级人民政府做好未成年人保护工作,维护未成年人合法权益。全国有26部省级未成年人保护地方性法规明确规定了未成年人保护委员会受同级人民政府的领导,其日常办事机构以设在同级共青团组织居多。(1)二是组织优势。共青团自身具备完整的组织体系,从中央到乡镇、从农村到城市、从企业到机关事业单位,共青团的这种完整组织体系是其他社会组织无可比拟的,这是共青团管理青少年事务、维护青少年权益的巨大优势。三是工作优势。在长期的工作中,特别是改革开放以来,共青团组织实际从事和承担了大量青少年事务的具体工作,积累了丰富的实践经验,形成了许多工作品牌项目。如“希望工程”、青年文明号、青少年维权岗、志愿者行动、12355服务台、青年就业创业行动等等,这些工作项目的覆盖面、影响力都是其他社会组织难以比拟的。(三)青年协会在维护其权益方面存在若干问题1.青少年权益保护方式目前我国青少年权益保护的法律体系尚不完整,还没有法律对青少年的综合保护机制做出具体规定,相关协调机构的合法性有所欠缺。共青团维护青少年权益的职能,多出现在党和国家领导人关于共青团工作的重要讲话和团内文件中,在现行法律法规和政府重要文件中,青少年权益保护是由政府相关部门各自负责一些事务,共青团和其他社会组织协助管理。由于缺少法律的授权,共青团在代表维护青少年正当权益的过程中既缺少明确的法律地位,也缺少维权所需要的社会资源,其整合力、号召力、凝聚力和辐射力严重受损。2.共青团自身存在着对自己的授权治理理论强调政府必须依法行使职能,当政府将某些公共服务市场化或委托给社会组织时,也要有相应的法律、法规来明确政府如何授权、授权后所要承担的义务和责任,以及在获得授权后如何行使授权。目前,共青团开展的一些维护青少年权益的工作都是共青团自己组织开展或主动要求的,并没有严格意义上的政府授权。如果政府及有关部门没有将相关青少年事务明确授权给共青团,共青团协助政府管理青少年事务便无规可循,在开展青少年权益维护工作时无法有效调动社会资源,当解决问题涉及到人、财、物或需要动用行政手段的时候,共青团经常需要多方寻找支援。3.加强社会治理的间的合作治理理论强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体,特别是依靠这些行动主体之间的通力合作。共青团可以代表青少年群体参与到社会治理之中,引导青少年以理性、合法、有序的形式实现民主参与、民主监督、民主管理等政治权利。但现实中青少年直接参与政治生活的机会太少,导致反映青少年利益诉求的呼声很容易被忽略。诉求渠道不多、诉求制度缺失也影响了各级共青团组织代表青少年表达利益诉求的作用发挥。4.青少年权益维护的持续性测定不相适应共青团作为培养党的助手和后备军的岗位,为党输送了大量优秀年轻干部,但也造成共青团干部队伍的不稳定,而这与青少年权益维护这项长期性持续性的工作是不相适应的。由于专职团干部数量有限,熟悉青少年工作事务、精于青少年权益维护的团干部更少,导致共青团维权工作的专业化程度不高,工作时间和工作精力也得不到充分保证。对外宣传和舆论引导力度不够也制约了社会公众对共青团维权工作的认知和评价。三、作为维权工作的要素善治理论强调治理主体多元化,共青团组织作为协助政府管理青少年事务的一个治理主体,其维权工作应当符合善治理论的基本要求。根据俞可平关于善治理论的一般观点,其内涵可归纳为10个要素,即:合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。(1)借鉴善治理论的评价标准,共青团维权工作机制应当在以下几个方面予以改进和完善。(一)成立机构,统一协调合法性、法治是善治的基本要素,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有善治。全球化时代国家对青少年事务管理和服务的职能是增强而不是削弱,因此以立法的形式设立专门的青少年事务管理机构,统一协调处理青少年权益保护事务就显得十分必要。建议政府成立专门的青少年事务管理机构,其日常工作由共青团组织负责,使共青团在法律上获得授权,获得管理青少年事务的法定职能,树立维护青少年权益的主体地位。由该机构整合现有的多个青少年权益保护协调机构的职能,建立统一的青少年权益保护工作协调机制、年度计划与报告机制、权益状况监测机制、权益保护评估机制,在共青团的协调下发挥好维护青少年权益的作用。(二)完善相关立法,加强监督青少年的健康成长涉及社会的方方面面,指望制定一部调整青少年健康成长所涉及的全部矛盾和问题的集实体法、程序法于一体的综合性法律来解决所有青少年权益保护问题是不科学、不现实的,青少年权益保护法律体系的完善需要一个渐进的过程,具体要考虑以下方面:一是要树立青少年权利主体意识,将《未成年人保护法》所确立的未成年人保护的基本原则、精神等向其他法律法规中渗透,在以后的法律修改中注意贯彻、渗透青少年权益保护的思想和原则。二是加强单项立法,结合社会发展中出现的新的社会问题,加强单项立法,制定与青少年权益保护有关的新的法律法规。三是要细化有关法律,明确实施细则,如修改完善《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》,增加相应的配套措施,增加可操作性;修订现有法律法规中关于青少年的条款,使之与《未成年人保护法》等专门法相协调和统一。四是建立独立的青少年司法模式,注重对违法犯罪青少年群体的特殊保护。共青团也要积极参与到涉及青少年利益的立法和公共政策的制定之中,在充分调研的基础上主动向立法机关提出有关建议,促使青少年法律法规和政策体系不断完善。(三)各级共青团组织在网络环境内的沟通协调善治理论强调政府、社会以及多元的利益主体之间在对话、协商、合意基础上的合作管理,利益主体的参与和诉求表达在治理过程中尤为重要。团的十六届二中全会提出,共青团要注重把维护青少年合法权益与引导青年的有序政治参与结合起来,依法保障青少年民主参与、民主监督、民主管理的政治权利。各级共青团要加强与青少年的密切联系,利用12355热线、来信来访、调查研究等传统渠道,收集分析青少年愿望和需求;同时要适应青少年通过网络参与公共事务的特性,积极利用网站、微博、论坛等方式增进与青少年的有效沟通。要利用青联、学联、少先队等组织广泛联系青少年的优势,引导各自联系的群体有序地表达诉求。要发挥好青年人大代表、政协委员的参政议政、民主协商作用,形成共青团定期向党委、政府汇报工作的制度,及时反映有关青少年权益保护的问题和情况。要建立与社会有关方面的沟通协商制度,面向社会表达青少年利益诉求,优化青少年成长的社会条件。(1)(四)构建有利于青少年“维权”的工作体系善治要求公共机构及管理人员对公民的要求作出及时的和负责的反应,回应性越大,善治的程度也就越高。共青团作为维护青少年权益工作的专门组织,必须及时回应青少年的利益需求,化解青少年利益纠纷。要把青少年矛盾化解纳入社会矛盾调处的工作体系中,依法、及时、合理处理青少年的投诉,做好与青少年有关的矛盾纠纷的排查调处工作。针对在校青少年,要利用学校共青团组织开展各种形式的法制宣传和自我保护教育,教会他们正确处理人际关系,在权益受到侵害时懂得维权的正确方式与途径。针对生活困境群体,要积极动员社会力量共同关爱帮助,使其感受到社会的温暖和对生活的信心。针对边缘青少年群体,既要帮教和矫治其不良行为或违法犯罪行为,还要关注其生活状况和心理状态,重塑其对生活的信心,使他们重新走向社会正常的生活轨道,从源头上减少矛盾。当前互联网已成为青少年接受新事物、新知识的最佳途径,共青团组织应当利用好网络这一载体,收集青少年的维权需求、了解青少年舆情信息,并及时采取措施进行回应,有效维护青少年利益。(五)切实提高在领导干部和组织的青少年共青团获得法律上的地位和授权后,必须自觉承担起维护青少年权益的职责,发挥好沟通协调作用,会同和配合有关部门共同揭露、制止和打击侵害青少年权益的行为。权益工作的内容往往是涉及法律法规等制度和普遍性的权益问题,这项工作强调权威性、科学性,要求深入扎实的调研、系统的思考和比较。要认真进行调研分析,评估现有权益工作项目实际取得的成效,查找工作中存在的问题,制定完善切实可行的活动方略,共青团中央应给基层共青团组织予以指导。地方各级团委要切实承担起本地青少年权益工作的牵头责任,加强对上汇报和对下指导,并在横向上强化与各有关职能部门的沟通协调,共同解决青少年权益工作中的突出问题。各级团干部要克服现实困难,增强工作的自主性和责任感,坚持深入基层、深入青年,切实改进工作作风,积极探索各类加强与青少年经常性、日常化联系的活动载体,及时了解和反映青少年的诉求,协助有关方面解决青少年权益保护的一些具体问题。(六)扩大青少年维权渠道透明化就是要使公众能够通过各种传媒及时获取信息,以便公民有效地参与公共决策过程和实施有效监督。青少年权益工作需要社会各界的积极参与,建立有关青少年的信息收集、分享、发布和利用制度非常必要。共青团开展青少年维权工作,要扩大信息公开渠道,大