地方政府招投标行为的内在逻辑强迫机制、模仿机制和效率机制

地方政府招投标行为的内在逻辑强迫机制、模仿机制和效率机制

曼塞奥尔森指出：“在任何成功的增长模式中，我们可以发现许多错误的方法或不完全正确的方法，但这种增长仍然在继续。”。转型期的招商引资正是地方政府促进经济增长的不完全正确的方法之一,由此引发了诸多无法回避的问题:地方政府将招商引资作为“第一要务”,其背后的目标策略和内在逻辑是什么?作为公共权力主体的地方政府直接介入市场活动与公共政策的低效、失效、反效之间有什么必然联系?一个以公共服务为导向的有效政府如何将自身关注的焦点从效率转向效益、从政绩至上转向政治回应性?一、政府主导下的招商引资热由于市场机制发育不成熟,政府职能界定不明晰,在资本相对稀缺的背景下,地方政府纷纷以“投资者是上帝、引资者是功臣”的理念千方百计抓招商,掀起了政府主导下的招商引资热潮。不同要素禀赋约束下的地方政府行为出现明显的趋同现象,其内在逻辑体现为:强迫机制、模仿机制和效率机制。1.地方内部的竞争引入,引发负面竞争在转型期,招商引资作为一种经济行为,被自上而下的科层体制行政化,一些地方实行招商引资责任制,用硬性指标将招商引资任务层层下达。在定人、定责、定时间以及在职务升降、工资续发、子女就业等一系列激励或压力下,一些非经济职能部门,如妇联、气象局、老干部局等,也将工作重点放在招商引资上,从而引发了各种负面问题:首先,将招商引资数额与个人职务任免相结合,使得政府公职人员为完成招商引资任务,耗费大量的人力、财力、精力,影响政府应有职能的正常履行;其次,按照计划经济思维将招商引资指标量化,对下级官员考核实行“一票否决”,使得单位、个人在无法完成指标的情况下,谎报虚报数字,导致个别地方招商引资成果泡沫化;再次,招商引资指标在逐级分解中层层加码,致使指标难以完成。下级部门为了完成任务引进一些污染环境、违反国家产业政策、损害地方经济长远发展的项目,引发了代际不公问题,加剧了政府的短期行为,阻碍经济与社会统筹发展。2.地方政府的市场信号失灵转型期地方政府绩效评估机制不够健全,公共管理目标不够明晰。当周边地区的领导因招商引资成绩突出而获得上级肯定与嘉奖时,当地领导通过模仿这一行为,可以降低目标不确定性、化解任职风险。最终,招商引资的合理性被多数地方政府认可。其结果是:首先,地方政府之间“引资竞争”、“让利竞赛”、“疯狂争夺”现象愈演愈烈,出现了“门槛一降再降、成本一减再减、空间一让再让”的局面,甚至出现违反政策法规的事。其次,政府过度干预招商引资导致市场信号失灵。地方政府以低于成本价或象征性价格供给有限的土地,使得市场无法对土地资源进行合理配置,不能反映土地资源的稀缺程度,从而导致市场信号失灵。再次,造成经济学所谓的“合成谬误”,即每个人都认为自己的做法是正确的,但综合起来对国家却是不利的。最后,地方政府为了争夺投资相互“杀价”,使得投资者在谈判过程中完全掌握主动权,利用所谓“超国民待遇”挤压本地企业。3.第三,地方政府官员的治理能力在当前的体制下,地方政府与上级政府间存在着纵向委托代理关系。由于信息不对称、逆向选择、道德风险问题的存在,委托人无法对代理人的努力程度进行客观、有效的监督与考核。上级政府相信“地方政府职能实施的效果最终会反映到经济发展上来,一个地区的经济增长反映了这个地区的公共管理水平”,并根据地方官员任期内招商引资企业数与资金额来判断其能力的高低。一些“理性的”地方政府官员就会将招商引资业绩作为其治理能力的反映。其后果是:首先,政府行为过度市场化,忽略经济发展中的隐性成本,如环境污染的加剧、公民福利的下降、贫富差距的拉大、社会冲突风险加剧等。其次,以GDP等经济指标的增长衡量政府管理能力,强化了政府短期行为,催生了“经济泡沫”。再次,公共管理的回应性、前瞻性以及对公民的负责精神因政府过分关注招商引资而淡化。地方政府在“亲商、安商、留商、兴商”,为投资方“排忧解难”、提供“超国民待遇”的同时,往往违背公共管理的公正性原则。二、行政权力的转变政府主导招商引资过程反映出传统的政府管理理念、职能、体制、方式在市场经济条件下仍未完全转变,政府在运用行政权力促进经济社会发展的同时,有意或无意地损害了公共利益。1.政府职能缺位政府职能错位表现为政府理念错位和角色错位。政府作为公共权力主体,只能为市场的正常运转提供必需的制度和规则,充当市场规则的制定者和市场秩序的维护者。但是,在招商引资过程中,政府既做裁判员又当运动员,成为事实的市场主体。一些地方政府甚至提出“人人招商”的口号,给下级单位、部门定指标、分任务,大搞运动式、突击式、跃进式招商,用政府机制取代了市场机制。政府职能缺位表现为公共服务供给和软环境治理不到位。地方政府将工作重心放在招商引资上,弱化了公共服务职能。表现为:基础设施薄弱,基本的信息、金融、政策服务不到位,社会保障制度不健全,义务教育和医疗服务发展滞后等。地方软环境的改善,如良好的市场秩序、稳定的治安条件、公正的司法裁决、高效的行政审批等,有利于招商引资工作的长效发展。但是,当地方政府忙于招商引资的时候,对软环境的治理则处于职能缺位的状态。政府职能越位表现为政府直接插手招商引资,从项目设计到招商谈判甚至合同履约,政府都参与其中。有的是书记、市长出面“乱点鸳鸯谱”,指定某个企业与外商洽谈合作意向;有的“拉郎配”弄得外商左右为难;有的采取行政手段,指令企业参加政府主办的招商引资“介绍会”、“洽谈会”;有的参与企业某些条款的谈判,对企业合同进行担保,在合同中规定政府履行某些承诺;更有甚者与外商直接谈判,代企业签合同……政府行为取代了企业行为,加大了招商引资成本,降低了招商引资效益。2.征地补偿难在招商引资过程中,地方政府滥用公共权力,过度干预土地出让和税收优惠,导致“引资不引富”,招商引资的初衷难以实现。在招商引资过程中,地方政府以新建开发区为主要方式,借口上马所谓的“大项目”,掀起了新一轮“圈地运动”。有的地方以极低的工业用地价格来招商;有的地方将土地无偿奉送,或者“买一送一”;更有甚者不但免费赠送土地,还要补偿投资方开发费用。然而,被征地的农民既没有对土地征用的知情权,也没有对征地补偿的讨价权,甚至极低的土地补偿安置费也经常被拖欠、挪用或截留。于是,在个别地区,有的农民失地并失去保障、失地并失去就业机会、失地并遭受环境污染,最终沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”游民。同时,地方政府随意出台税收优惠政策,大举减免税旗号,大打“以税招商”牌。有的地方先将所得税入库,然后按照事先约定的比例以各种名义返还给企业,或者将新增税收的地方留成部分或全部返还给企业,谓之“财政返还”;有的利用地方财政补贴税收优惠的缺口,谓之“财政补贴”;有的突破国家基本税率和“两免三减半”的优惠政策底线,出台“四免四减”、“五免五减”的政策,或者直接承诺零税费,谓之“特殊优惠”。上述做法扭曲了国家激励性招商引资政策,结果是“慷”国家之“慨”、损地方财政,助长了企业的短期行为,造成企业间的纳税不公平。3.违规违规竞争市场,竞争优势市场在一些地方,政府主导的招商引资将公共权力推向市场,造成权力物化。在物质利益的强力渗透下,有的地方官员借招商引资之名行公款消费、侵吞国有资产等不法行为之实;有的通过“挂牌保护”给予企业“超国民待遇”,借此索取各种好处,助长了权钱交易、违法经营等行为;有的借助对土地市场的垄断权力,通过零地价划拨、不透明协议、串标式招标等方式牟取暴利;更有甚者,与犯罪分子同流合污,引来假外资,侵犯知识产权、套取出口退税、实施诈骗与洗钱,严重危害经济的发展与社会的和谐。在招商引资过程中,个别地方政府急功近利、不讲原则、不考虑利润回报率,做出虚假承诺、违规承诺、越权承诺,最终结果是对招商企业的违约失信。一旦投资者投资落地或项目建成,地方政府的衙门作风、权力寻租、设卡收费便随之而来,被投资者形象地比喻为“进门斩手”、“关门打狗”或“闭门割草”。政府诚实守信的形象被破坏,“用脚投票”成为企业最后的选择。一些地方政府将招商引资作为展现政绩的“舞台”,不考虑地方实际,大搞形式主义。有的地方舍近求远、不惜代价、兴师动众,四处寻求投资与合作,耗费大量的财力、物力但收效甚微;有的不考虑宣传形式的效果,所印制的高档传单、画册、光盘起不到应有的宣传作用,所举办的招商会、联谊会、推介会难以达成投资意向;个别地方领导将招商企业作为自己的政绩“花瓶”和仕途“提速器”,形式主义泛滥。三、导致国家权力膨胀,是经济衰退的根源政府直接招商引资不仅效率低下、破坏市场公平,而且造成国家(地方)财政收入的损失和国有资产流失,土地被大量征用或侵占,环境污染严重和社会风险加剧,使得政府权力膨胀、行为异化、信用丧失和寻租盛行。正如诺斯所言:国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。政府在借助行政权力这只“有形的手”努力吸引外部稀缺资源、改善市场结构、增进公共利益的同时,必须意识到,政府应该是“有限的和有效的政府”。1.创造良好的政府环境地方政府招商引资热反映出“权力本位”、“人治”、“全能政府”等传统理念仍有着根深蒂固的影响。政府习惯运用自上而下的行为方式管理经济、社会事务。在市场经济条件下,地方政府必须由招商引资的主角转变为配角,将关注的焦点从经济增长转到市场监管与公共服务上来:(1)制定相关的法律、法规,对市场准入、政府服务、收费标准、优惠承诺等问题做出明确规定,为投资者提供公开、透明、可预期的政策环境;(2)向社会提供包括法制建设、社会治安、金融信贷、福利保障、卫生保健、基础设施等在内的多项公共服务,减少审批环节、提高行政效率、维护市场秩序,从而为招商引资创造稳定的社会环境、公平的市场环境、规范的金融环境和优质的人才环境;(3)提高政府工作透明度,以法律法规的形式明确政府的职能范围和权限,严格限制行政权力介入经济活动,禁止政府代替企业同外商就合作项目直接谈判、决策、表态、承诺、签约。通过公正司法、规范行政,及时、有效地处理投资者的举报和投诉,确保其人身和财产安全,为投资者提供廉洁、高效的政务环境和公正、公平的司法环境;(4)探索中介服务机构招商新机制。地方政府将招商引资的职能让位于中介机构之后,一要改善社会法治环境,发挥中介机构与资本市场之间的纽带作用,促进中介机构发育。二要加强对中介组织的培育培训、资格认定和市场准入管理,使之承担相应的法律和经济责任。三要加强对招商中介机构的监督管理,规避中介招商风险,为投资者创设专业化、规范化的中介服务环境;(5)有效回应当地居民对招商引资的看法和建议,协调好招商企业与当地民众的关系,为投资者提供良好的社会环境与民意基础。2.促进科学发展,提高人民生活水平,解决服务发展过程中出现的突出问题。据经济发展阶段,地方政府招商引资大多宣传得多、落实得少;承诺得多、兑现得少;工作效率低、服务质量差,门难进、脸难看、事难办的现象还广泛存在,致使投资者在项目启动后难以切实履行合同。因此,地方政府必须将提高服务质量和效率作为工作重点。建议地方政府设立招商引资“综合服务中心”,其职责不是直接招商引资,而是集中办理各种手续;帮助投资者介绍本地要素禀赋、土地和原材料成本、金融服务与资本运作、市场容量与饱和度、科研水平、人力资本现状、项目预期收益等问题;制定教育培训计划,打造专家型、知识型公务员,解决外行服务内行所导致的服务难到位、服务“帮倒忙”等问题。最终树立有限政府、责任政府和服务型政府的理念,彻底祛除“官本位”、“政府本位”、“权力本位”的思想。招商引资旨在通过改善经济发展环境,吸引企业投资,促进经济增长,达到提高人民生活水平、扩大就业和增加税收的目的。然而,地方政府往往将招商引资的企业总数和资金总额作为衡量政府绩效的主要指标。一些地方招商不但没有扩大就业,反而因为征地造成一些农民失去土地和保障;有的引资不但没有增加税收,反而侵蚀了国家和地方财源;一些地方不但没有提高人民生活水平,反而因降低环评门槛而导致环境污染严重……“优惠政策”换来的只是个别官员的“政绩”。因此,必须将扩大就业、增加税收、环境保护作为招商引资绩效考核的主要指标,对招商引资工作进行客观、全面、科学地评价。招商引资必须符合市场经济和国家产业政策的要求,讲求效益、注重实效。杜绝那种不分项目优劣、不分外商真假的“急成式招商法”;杜绝引进那种不但没有给地方经济发展带来利益,反而造成负面影响的高污染、高能耗、高排放、占用大量耕地、资源依赖型项目;要从优化产业结构角度出发,引进那些对本地区经济发展起链条作用或者起中游作用的产业,以便带动本地区前向产业和后向产业、横向产业和纵向产业同步发展,从而优化产业结构,促进产业升级;引进那些能够发展为地方经济新增长点的项目,极力促成“群聚经济”。3.加强地方政府与外资企业的监督,规范地方投资环境必须采取下列措施约束地方政府间的过度竞争行为:(1)完善现行税法、严格土地征用制度,严格限制地方政府减免税权力和土地征用权限,以减少国家税收流失,保护耕地;(2)要求投资