电子政务与政府治理模式的变革

电子政务与政府治理模式的变革

政务是政府机构利用现代信息网络技术实现高效、透明、规范的内部和外部服务的过程。电子政务建设已经成为了不可逆转的世界潮流。比较中美两国电子政务的建设及其对政府治理模式的影响,对于我们把握电子政务建设的规律、认识电子网络政府的价值,有重要的意义。一、中美电子商务的构建1、astroucwell及其的建设背景虽然电子政务在全世界范围内来说都是一个新鲜事物,但是美国电子政务建设要比中国早。电子政务在美国起源于20世纪90年代初。1992年,克林顿在竞选美国总统时,提出了“信息高速公路”的设想。1993年9月克林顿政府拟定了“全国信息基础设施”(英文名称为NationalInformationInfrastructure,简称NII),俗称信息高速公路(InformationSuper-Highway)的方案。2000年6月,克林顿宣布“要在3个月内建成一个超大型电子网站——第一政府网,旨在加速政府对公民需要的反馈,减少“橡皮图章”和工作环节,让美国公众能更快捷、方便地了解政府。布什在2002年1月入主白宫后,美国电子政务建设又进入加速发展期。目前,美国的政府网站建设已相当完善和成熟,有超过2500个州政府部门建立了互联网站。与美国相比,中国电子政务起步要晚一些。1999年1月22日,由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多个部、委、办、局的信息主管部门共同倡议发起的政府上网工程宣布正式启动,其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网,在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。2002年7月3日,国家信息化领导小组2003会议讨论通过了《国民经济和社会信息化专项规划》,电子政务被确定为先行建设的重点。全国各地的电子政务建设取得一定成效。2、公用电话支持下的电子政务中国电子政务实现的基础条件如计算机的普及率、网络的使用以及一些信息安全设施都远远不及美国。2002年中国信息年鉴表明,2001年美国1000人当中就有622.5人拥有计算机。到2002年4月,美国的互联网用户达到了16575万,占人口总数的59.1%。“互联网无处不在”已不只是某些网络公司的口号,而正在日益转化成社会现实。宾馆、饭店、机场的公用电话上都有专门的上网接口,只要有一台电脑,就可随时接入上网。2001年美国1000人电话主线数为664.5。众多的上网用户、良好的上网设施,很高的电话普及率,为美国建立电子政务奠定了坚实基础。在美国,从总统到一般政府工作人员,都对电子政务建设持积极认同和支持态度。全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络的建立,不仅节省了大量的人财物,而且提高了政务透明度,堵住了徇私舞弊的渠道。据《每周电脑报》2001年10月调查,被访政府机构计算机平均拥有量比上年增长了45%,但仍然处于很低的水平,平均1000人才拥有19.3台。到2002年7月,我国使用网络的人数为4589万,仅占人口总数的3.6%。2001年我国1000人电话主线只有138.1。而且由于当前电信领域的改革尚未到位,计算机、有线电视和电信的“三网融合”迟迟未实现,影响了我国电信基础设施的建设步伐。我国各地政府的计算机、电信网络设施的建设普及率不高,无线互联网、数字电视和呼叫中心等数据通信设施基本上还处于起步阶段,物质和技术条件还远远比不上美国。3、政府网站和残疾人网站的互联互通这是与两国电子政务基础设施与条件的差异分不开的。前面提到过,美国的信息基础设施比较完善,这样就使得电子政务接受对象范围就大得多。是强势群体、一般群体、甚至弱势群体都可以享受到网络服务带来的便利。能够使残疾人上网,对残疾人来说是非常重要的,也体现了电子政务要使所有的公民都能有机会上网这一初衷。截止2002年,美国有28%的网站设有残疾人接口。残疾人接口有四种:(1)网上设置文字电话TTY(TextTel)或TDD(TelephonicDevicefortheDead)聋哑人电话号码;(2)标明该网站是经“Bobby”核准过的网站;(3)网站需有与3W集团所颁布的标准相一致的接口;(4)需配有文本形式或图文形式标记文本形式以便盲人上网。上述四种方法中最普及的是文本形式或图文标记形式,有18%的政府网站使用了上述方法,可以使盲人通过软件将文字转换成语音形式。8%的政府网站设置了TTY和TDD电话线。在中国,由于信息基础设施的限制,如拥有计算机及有条件上网的人还不多,数字电视还未推广,普通群体能够接受电子化政府服务的比例都还很低,更不用说像残疾人这样的弱势群体。可以这么说,在中国强势群体才是电子政务的宠儿。所以,相比较而言,中国的“数字鸿沟””要比美国大。4、政府信息网络的各个领域未形成美国的政府网站大都在首页头版位置设有网上服务栏目(OnlineService),用于为民众提供各种查询、申请、交费、注册等服务。由于这些栏目充分发挥了网络的优势,将分属政府各部门的业务集中在一起,并与相应的网上支付系统配套使用,因而具有了“单一窗口”、“一站式”、“24小时”、“自助式”等特点,体现了网上虚拟政府的发展方向,极大地方便了民众。而中国统一的政府信息网络还未形成,一些部门,如广播电视、电力、铁路、公安、民航等,都拥有一定数量的基础通信资源,但离建成一个政府信息网络的目标还有一段距离。各地方政府的网站,也都是各自为政,没有形成统一的政府信息网络。5、其他政府部门的计算机集成应用美国政府机构的应用系统已经进入办公自动化系统和管理信息系统阶段,正在向更加复杂的机构内外结合的业务领域发展,向真正的电子政务迈进。例如,美国全国各地及在加拿大、墨西哥工作的美国公民,都可以通过财政部的收入和税务报告系统(STAWRS),申报自己的收入,交纳个人所得税。财政部的国际贸易数据系统(ITDS),连接着80多个与国际贸易有关的政府机构,收集并处理数据。国防部的旅行(出差)系统,以国防部的NIPRNET为基础,连接公共电信网络和旅行机构的服务系统,为所有美国军人提供从出差审批到旅行车(机)票和旅馆预订、费用领取和报销等全过程服务。在我国,有相当一部分的政府日常业务还处在手工处理阶段,政府的办公自动化任务还十分艰巨。政府部门的计算机应用系统大多是分散的、小型的,这也是我国绝大多数政府网站只能提供一般情况介绍,而不能提供在线服务的原因之一。所以说,我国还处于传统政务与电子政务的磨合期,两种模式之间有时会有些冲突,必须重视他们之间的接口问题,以便能够顺利地进行政府的各项活动,最终实现政务活动的全面电子化。6、经济体制方面的障碍美国电子政务是在完善的市场经济体制条件下发展起来的。发达的市场经济为电子政务的实现提供了很好的舞台,电子政务建设少了很多体制上的障碍。而我国目前处于市场经济尚不完善的阶段,还有计划经济的痕迹与影响。这与电子政务的分权要求是不相吻合的。7、政府内部放权这里主要是指行政权的集中与分散。20世纪70年代以来,美国的行政改革一直是围绕着放权进行的。一方面,政府收缩经济职能、社会职能,实质是政府还权于市场还权于社会,这是一种横向的分权;另一方面,政府内部放松规制,这是一种纵向的分权。可以说美国的行政改革就是一种放权的改革。中国是有着集权传统的国家,尽管目前正在逐步向市场向社会向个人放权,但是放权的力度仍然不够,而且,一部分分权成为了不当分权(分给社会和市场的权力被地方政府和某些个人夺走)。二、电子政务与现代政府治理模式政府治理模式,是政府行使政治、经济、和行政的权力,对社会事务实施管理的一套制度、机制、程序与方式。每一个时代都有每一个时代的政府治理模式,正如我们长大成人以后再不能穿小儿时的衣裳一样,政府治理的形态和模式也要随着时代的变化而变化。面对信息时代和信息社会的到来,各国政府,无论是发达国家还是发展中国家,都在思考政府自身的变革问题,这也是上个世纪80年代以来各国政府再造运动的一个重要的时代背景。电子政务的出现与发展对世界各国的政府治理模式都有着深刻的影响,但是对各个国家政府治理模式影响的范围及深度都是不一样的。同样,电子政务对中美两国政府治理模式的影响也有差异。(一)电子政务与政府治理我们以世界上大多数国家不同重心的电子政务与电子化治理(我个人认为E-government应该译为电子政府或电子政务;E-governance应该译为电子化治理)为分析对象来研究中美两国电子政务对政府治理模式的影响。我们认为,政务与治理分别指公民与政治架构关系的不同方面:政务强调决策制定的方式,而政府强调决策执行的方式。方块1以组织为中心的电子政务:以组织为中心的电子政务关注的主要是政府部门自身的形态、结构以及效率。电子政务对政府组织结构变化的潜在影响是巨大的,但是需要权力和责任结构进行调整,而这个调整又会给那些在既定体制下获得既得利益的人造成威胁(Anderson1999)。这种向公众提供各种服务的门户网站会带来很多部门之间的问题。责任结构是阻碍改革的核心问题。我们知道绝大部分资源的分配是建立在过去成绩的基础之上的。作为相对独立的机构或团体不愿意放弃传统的行政职责理念,是因为电子政务要求部门之间的协作,责任不清当然会导致利益分配的不均。责任的分散也会导致部门之间相互推诿,直到建立一种提供服务的新机制,重新调整组织结构。实际上,执行层面上电子政务的原动力可能是一种行政活动能够超越其垂直责任的机制(Allen,Juillet,Papuet,&Roy,2001)。电子政务需要整合不同部门的资源,尤其是优质资源。传统官僚制下资源由某一部门独享的观念受到挑战。方块2以公众为中心的电子政务:我们知道,商业网站通常要吸引住顾客,让他们留连于此,无休止地购物。政府网站则不同,政府网站要让公众尽快的点击进入,在他们处理完相关事务后能尽快的退出,体现出对公众利益的考虑。在美国有两种服务(GralLITNetworkandFederalR&DProjectSummaries)的相关信息对用户一般说来,政府倾向于显示自己的身份,想让老百姓知道自己了解自己的机构设置等情况。然而,公众并不想了解这些,他们关心的只是如何能高效地办完自己的事。所以,以公众为中心的电子政务,应该给公众提供一站式的服务。当他们想要办理某事时,不必要知道这件事涉及哪些部门,只须选择自己想办理的事项,相关的信息,如到哪些部门、带哪些证件都一目了然。以公民为中心的电子政务的另一个重要问题就是相关网站的超级链接。众所周知,政府没有必要去复制所有信息,提供相关网站的链接就行了。但是,一方面,政府不知道该选择哪些非政府网站进行链接;另一方面政府不能确保连接网站信息的可靠性。实际上,政府有责任对所要链接的网站进行监管以确保信息的真实可靠并可用。简言之,方块2强调在政策的执行过程中政府的工作方式转向以公众为中心,还注重网站建设的效果。方块3以组织为中心的电子化治理:组织在电子化治理中扮演着重要的角色。现代政府需要标准化的网络组织,而不是传统的机械的政府组织(Mintzberg,1996).电子投票与监督需要更多个性化的服务,这就要有很好的认证与保密措施,如CA认证、PKI公共密钥基础设施的完善。同时,组织的监控功能必须强化。现在我们有了丰富的资源,完全有可能跟踪任何一个上网人的足迹,但是在监控的过程中又要处理好个人隐私问题。还有,电子化治理过程中,公众要求政府组织及其公务人员能够对出现的公共问题作出快速的反应。方块4以公众为中心的电子化治理:前面提到过,政府治理与政务有不同的涵义,政府治理更注重政策的制定。那么,电子政务给政府的决策带来了什么样的影响呢?这主要表现为公民对政府行政决策的回应。首先表现为协商的进步。一方面,电子政务使公众向政府表示自己的个人观点变得容易得多。电子邮件以及聊天室等方式都是较为方便的方式。这样,政府就可能降低决策风险,提高决策质量。同时,也使决策更民主,增强了政府的合法性基础;另一方面,院外活动的范围更宽泛。一些特殊的利益集团或者组织可以在很短时间内通过网上民意调查的方式获得较为准确的信息,从而对立法实施更大的影响。目前,网上投票还处于实验阶段,但是变为成熟的操作只是时间早晚的问题。以公众为中心的电子化治理的另一个影响是网上团体的发展。那些与特定的政府部门紧密联系的正式和非正式的团体会成为给政府提供信息和建议的咨询机构。有关地方事务回应性的增强,给那些民选或任命的官员带来了极大的压力。因为网上团体对他们的监督更容易了,而官员们对网上团体显示的复杂性知之甚少。网上团体的发展也扩大了“数字鸿沟”。那些没有条件使用网上资源、不能获得政府电子化好处的人更觉得被社会忽略了。很久以来,各国政府都致力于改善弱势群体的状况,以取得对强势群体的平衡。但是,随着电子政务的不断推行,这个任务显得更加艰巨了。我认为,实施电子政务的国家大约要经过以上四个阶段:以组织为中心的电子政务阶段;以公众为中心的电子政务阶段;以组织为中心的电子化治理阶段;以公众为中心的电子化治理阶段。可以说,美国正处于第三阶段向第四阶段的转化时期;而我国还处于从第一阶段向第二阶段转变的时期。需要指出的是,每个阶段的中心是指其侧重点,并非唯一的关注对象。比如以组织为中心的第一阶段,也关注公众,只是程度上差一些。(二)电子政务对两国政府治理模式的影响结合上面对模型的分析并联系前面讲到的中美两国电子政务建设的差异,我们可以看到,电子政务对两国政府治理模式的影响主要体现在以下几个方面:1、不同的方向对促进公共行政改革都有不同的方向2、不同的对待风格改革的阻力3、不同的要求需要政府治理4、不同的要求导致政府法制化管理5、对政府机构的统治有不同的影响三、我们的激励1、在美国，电子通信不能离开美国的经验2、政府在进行改革时，必须考虑到这一阶段，并把重点放在推动上3、减少“数字鸿沟”应该是中国政府治理的重要内容4、政府治理目标的结构美国处于上述四个阶段中的第三阶段,他们基本上完成了行政层面(政策执行)对组织结构的变革,而且在治理层面(政策制定)已经从组织结构上做好了准备,正向以公众为中心的政府治理。所以电子政务对美国政府改革的影响主要是改善公众参与的水平,让公众有条件表达自己的意见,形成政府与公众的互动,从而影响政府政策的制定,网络民主就是美国正在追求的一个目标。民主治理的程度在很大程度上取决于公民参与公共事务处理的深度和广度。参与型政府的实质在于公民能够直接地,或者通过代表自己利益的中介组织间接地介入决策,在决策过程中表达自己的心声。公民参与是保障公民自身利益的重要途径,也是政府合法性的重要来源;而且只有公民参与到社会发展过程之中,真正的发展才能实现。而我国还处在第一阶段,还在进行行政层面(政策执行)组织结构的重新整合以实现资源的优化配置,提高行政效率。我国电子政务建设正在逐步转向对公众的关注,以为公众提供方便快捷的服务为目标,还没有充分的条件让绝大多数公众参与国家政策制定的讨论。所以电子政务对我国政府治理变革影响是使之朝着关注公众,把公众当顾客,向公众提供良好服务的方向发展。当然,政府与公众的关系主要是单向的输出服务与接受服务的关系。由此可以看出,表面上都是由关注组织走向关注公众,其实,美中两国政府治理的实质走向是不同的,美国已经站在一个较高的层面了。美国有过相当完备的官僚制。但是,传统官僚制中完备的程序-规则体系,严重束缚了公务员和政府组织本身的能动性,妨碍了管理效率的进一步提高使政府摆脱传统官僚制对时代变化的敏感性和适应性较差的窘况,提高其应变能力,成为美国政府变革的一大方向。美国进行官僚制改革,向放松管制的后官僚制发展。而官僚制阶段的整体不可超越性,决定了发展中国家必须要经过一个使政府——公共权力——全体公民学会在程序-规则体系中活动的过程,并真正达到在撇开政治领袖的个人因素以后仍能靠这套制度使社会政治、经济和生活过程正常与稳定运转的状态。目前,我国处于以集权为特征的不完善的官僚制阶段,而且,集权并没有为健全官僚制带来多少好处。为此中国政府改革的任务,首要的一条其实正是朝健全的官僚制和可行的民主政治方向努力。美国在进行放权的改革减轻过度规制对政府绩效造成的负担,而我国的改革还是要首先朝着程序-规则强化的方向迈进发达国家,争取建立自己的比较完备的公共管理程序-规则体系。电子政务这一事物的天然本性就是向社会、向公众放权,放松规制。所以,电子政务建设对美国这样一个正在进行放权、放松规制改革的国家来说,推动力更大。中国也有放权的趋势,但是,由于政府肩负着建设官僚制的重任,建立各种规则、制度是政府的一项重要工作,所以放松规制的电子政务对中国政府行政范式转换的推动力,比起美国来说要小一些。我们知道美国经济发展水平要远远超过中国,其网络基础设施要比中国完善,信息化程度要高得多。所以,尽管美国在建设电子政务的过程中也会带来“数字鸿沟”问题,也会有地区发展不平衡的问题,但是这些问题远不及中国严重。因为低起点发展的边际效用要比高起点发展的边际效用大,所以在中国这样一个信息化程度相对低的国家,在电子政务发展过程中,强势群体与弱势群体之间拉开的距离要比美国这样的发达国家大。因此,政府治理追求的目标或者说目标结构应该是不一样的。前面提到,美国的“数字鸿沟”相对较小,所以政府在治理目标上,应该选择以效率为重点,兼顾公平(包括群体之间的公平、地区之间的公平)。而我国在电子政务的建设中带来的“数字鸿沟”比美国大得多。一些电子政务水平较先进的东部沿海城市,和西部一些落后地区和城市之间的差距愈来愈大。同一地区,文化水平较高、经济收入较好的人群与那些文盲、经济收入很低的人群之间的距离愈来愈大。所以政府要把公平与效率二者一起抓,以免造成过大的失衡,出现政治动荡。一方面,我们的政府提供的公共服务整体水平较低,必须提高政府效率;另一方面,政府提供的服务存在着地区差异,不同群体接受政府服务的水平也有差异,而且,这种差距越来越大,所以政府也必须给予极大的关注。一般说来,我们的政府应该把二者放在同样重要的地位。在不同时期,可能一个目标稍微靠前,另一个目标靠后,但是绝不可偏废。美国是个发达的市场经济国家,也是个法制化程度较高的国家。关于政府组织以及公务员行为的法律都很完善,所以电子政务的实施对法律方面的要求,就更多的表现在电子技术给政务带来的一些问题。纯政务方面的法律要求并不高,甚至国家开始废除一些束缚了公务员手脚的法律制度。而我国还有计划经济留下的痕迹,行政权过多的干预经济、社会,行政法制很不完善,而且滥用行政权的现象仍然普遍存在。政府职能部门之间的关系没有从法律上加以确定,部门之间职责不清,经常打架。那么在传统形态的政府部门之间的关系还没有理清的背景下,电子政务已经提上议事日程。而电子政务要对传统的政府部门进行改造,必须首先理清现行的政府部门之间的法律关系,然后才涉及到电子技术给政务活动带来的新问题。所以,电子政务给中国政府在法制化治理方面提出了更高的要求。美国是一个崇尚个性,反传统、反权威的国家。电子政务所带来的一个一个的变化就是政府官员、一般公务员从政务的前台走向后台,政府提供的服务也更个性化。这正迎合了美国民众反权威的秉性,所以,民众对电子政务是积极的、欢迎的态度,政府没有遇到在这方面的阻力。而中国是一个崇尚传统、崇拜权威的国家。民众需要富有权威的政治人物作为他们的精神依靠。一旦权威不在眼前,他们就会感到不安全。电子政务使政府形态虚拟化,公众只与冷冰冰的网络打交道,会觉得没有权威存在。如果处理不好,会引起民众对电子政务的抵触情绪,造成社会的不稳定。所以,面对电子政务,中国政府一方面必须保持强大的权威;另一方面,要做好电子政务理念的宣传,让市场化、向公众放权的观念深入人心。由于我们在经济体制、信息化水平、民众的权威观等方面存在着较大的差异,适合美国的电子政务发展模式不一定就适合中国的国情。一定要考虑我国的实际情况,有的放矢。比如,在网络的使用方面,中国远不及美国,但是我们国家的电话(包括固定电话和移动电话)和电视的使用率还比较高,与美国的差距较小。所以我国的电子政务要充分利用电话,大力推广数字电视。当前,我们处在以组织为中心的电子