美国反跨国贿赂政策的演变

美国反跨国贿赂政策的演变

“跨境贿赂”是指外国公民或公司为获得公共资金、设计图纸和进出口贸易所需的许可证而采取的行动。反跨国贿赂政策是美国贸易政策中一个富有特色的组成部分,作为对国际贸易规则影响最大的国家,美国近年日益强调国际贸易领域的腐败问题,其反跨国贿赂政策也日益为各国所瞩目。从反腐败控制到市场维护的贸易政策美国人关注国际贸易领域的腐败问题始自“洛克希德案”。1976年,美国参议院跨国公司小组委员会主席丘奇揭发出洛克希德公司在1970～1975年间以回扣、政治捐款、津贴等形式向海外政要行贿共计2.02亿美元。东窗事发后,日本首相田中角荣锒铛入狱。在“洛克希德案”震动之下,美国国会于1977年通过《外国腐败行为法》(ForeignCorruptionPracticesAct-FCPA),明文规定美国公司、公民无论是直接还是间接贿赂外国政府官员,均属非法行为;后者包括公司或个人明知其所付款项将转交外国政府、政党的官员或候选人,仍向中介人付款的行为。即使腐败行为并没有达到目的,只要作出行贿的许诺,就构成犯罪。用以行贿的不仅包括金钱,而且包括一切“有价值的东西”。美国成为全世界唯一明文将贿赂外国政府官员定性为犯罪的国家。通过《外国腐败行为法》后不久,美国就试图在OECD《跨国公司准则》(GuidelinesonMultinationalEnterprises)内增加有关禁止跨国贿赂的条款,然而未能成功。由于其它国家法律未将贿赂外国政府官员定性为犯罪行为;而且半数以上OECD成员国税收法规将企业对外国官员的贿赂视为“为赢得生意而发生的费用”,而允许从税收中扣除,美国出口商常常抱怨自己因别国公司贿赂外国政府官员而在竞争中失利。但当时美国政府更关注于保护国内市场,反腐败尚未提上美国贸易政策的议事日程。80年代中期以来,美国贸易政策逐步转向“公平贸易”,与日俱增的贸易逆差被归咎为外国对美国商品和劳务采取了不正当竞争手段,贸易政策重心转向消除贸易伙伴的“不公平贸易行为”和推动美国商品、服务和资本的出口,贿赂作为其贸易竞争对手的“不公平贸易行为”之一,引起了美国政府的关注。美国商务部声称,他们研究了1994～1996年间总价值640亿美元的139个涉及外国公司行贿的国际商业合同案例,美国公司丧失了其中价值近110亿美元的36项合同。由于上述数字只涉及他们所知的案例,因此,美国公司因外国竞争对手行贿而丧失的实际合同金额还要大得多。为此,美国国会在《1988年综合贸易与竞争力法》(TheOmnibusTrade&CompetitivenessAct)中附加了一份《外国腐败行为法》修正案。别国税收法规允许企业从税收中扣除对外国官员贿赂的规定也被美国视为一种出口补贴。此外,美国认为,其竞争对手用于推动出口的财力和人力比美国大得多,从而使美国出口商面临不利的竞争局面。据美国商务部统计,不计融资性出口援助,1995年各主要贸易国家每1000美元GDP中用于非融资性出口推动计划的开支,加拿大为0.33美元,法国为0.18美元,英国为0.07美元,德国、日本均为0.05美元,美国只有0.03美元。然而,共和党人把持下的国会已使平衡预算成为美国政治生活中具有头等重要性的大事。政府和国会几经冲突达成协议后,克林顿于1997年8月5日签署实施新预算法案,规定要在自1981年以来进行最大幅度减税的同时,在今后10年内削减净赤字9000亿美元,到2002年实现自1969年以来的首次预算平衡。预算紧缩使美国政府无法在直接推动出口开支上向竞争对手看齐,负责执行国家出口战略的贸易促进合作委员会(TradePromotionCoordinatingCommittee—TPCC)预算已连续3年减少:1994年财政年度为44亿美元,1995财年为36亿美元,1996财年为28亿美元,1997财年批准23亿美元,为1994年的52%。为此,近年美国更加强调按美国模式统一国际贸易竞争规则,公开宣称要在继续协调其融资和出口推动计划的同时,采取战略部署与妨碍美国进入外国市场的外国不公正竞争行为做斗争,并将贿赂列为美国重点反对的四种新的不公正竞争行为之首。不仅如此,由于近年跨国贿赂有愈演愈烈之势,世界银行估计全世界贿赂总额可达发展中国家外来直接投资和进口的5%,即每年近800亿美元,许多发展中国家和经济转轨国家私有化进程中的腐败现象更令人触目惊心,以美国为首的西方国家还将反跨国贿赂提高到巩固前苏联东欧和拉美等国新生“民主”和市场经济体制的高度。健全和完善我国的反贿败国际法规制,为正常商业工作的发展提供法律保证80年代末以来,美国在国内外采取了一系列措施,从各个方面强化其反跨国贿赂政策。(一)国内措施近年美国在国内采取的强化反跨国贿赂措施主要有:1.加大惩戒违反《外国腐败行为法》的公司和个人的力度,尤其注重落实到具体责任人员。自1988年以来,违法公司一般须缴纳200万美元以上罚款,对负有责任的公司管理人员罚款可达10万美元,监禁可长达5年。而且,无论其所在公司是否受到起诉,公司管理人员个人都有可能受到起诉。2.禁止涉足跨国贿赂行为的公司获得政府资助,对其实施经济制裁。1993年,克林顿政府推出“国家出口战略”,加大推动出口力度,作为商务部“出口倡导中心”(AdvocacyCenter)工作指针的《出口倡导准则》(AdvocacyGuidelines)规定,欲寻求政府出口支持的美国公司不得违反《外国腐败行为法》,美国商务部《国家出口战略第四个年度报告》宣告:“我们必须保证我们的国内政策不鼓励从美国政府的计划中受益的国内外公司搞贿赂和腐败行为”。美国进出口银行规定,美国供应厂商欲寻求该银行贷款、担保或保险者,需提交公司官员签发的供应厂商证明书,由该银行审核。一切折扣、津贴、回扣、佣金、酬金,凡不属包含在发票中的项目、付给普通全日制雇员的正常补助、银行信用证或保函费用、正常商业手续费者,均须在证明书中载明。如果发现其中某些项目与正常商业项目不符,进出口银行将提请司法部进一步调查。1996年,美国进出口银行进一步修改了厂商证明书的要求,除上述各项外,还要求载明不包括在提交给进出口银行的发票中的、由供应方或第三方作出的任何支付安排或承诺。美国海外私人投资公司(OPIC)要求其资助的任何美国公司、投资基金、合营企业和外资子公司立约保证他们的项目符合《外国腐败行为法》及其它国内外反腐败法规的规定。一旦违反,海外私人投资公司将取消或推迟其贷款资助。如果向海外私人投资公司投保的企业因贿赂外国官员而遭受损失,该公司将不做任何补偿。1996年5月,OECD开发援助委员会通过原则声明,决定将双边援助与反腐败挂钩。当年10月1日起,美国国际开发署(USAID)就在其双边援助合同中加入反腐败条款,禁止其所援助的政府采购项目中出现贿赂行为;一旦发现,即取消援助并采取法律行动。3.扩大《外国腐败行为法》的管辖范围。原来《外国腐败行为法》只适用于美国公司,而在美国的外资公司及其国外总部、美国公司的海外分部均不受约束,行贿者有漏洞可钻,美国公司对此也颇有微词。为此,近年美国将《外国腐败行为法》适用范围扩大到美国经济实体的海外附属机构和在美外资公司,美国进出口银行、海外私人投资公司等机构都相应调整了规章。美国还将遵守《外国腐败行为法》作为在美国上市的条件之一,由证券交易管理委员会(S.E.C)负责审核上市公司(包括在美国上市的外籍公司)财务报表,督促其遵守《外国腐败行为法》,上市公司因此普遍加强了内控制度。此外,美国商务部还设立了热线电话,供公众举报贿赂外国官员的案件。(二)国际措施在国际上,美国采取了一系列措施,以求达成关于跨国贿赂的国际规定,从法律上确认跨国贿赂行为的犯罪性质,取消对贿赂开支的税收减免,禁止有跨国贿赂行为的公司参与多边金融机构、国际组织资助的项目,强化对跨国贿赂行为的监控。1.在OECD和区域组织内部推动制订国际协定,将贿赂外国政府官员定性为犯罪行为,并取消对贿赂开支的税收减免。美国的目的是达成一项具有普遍约束力的国际反贿赂协定,但全世界政治、经济、法律制度均大相径庭的近200个国家和地区就反跨国贿赂达成协议显然极为困难;为此,美国采取了先在较小的国际组织内达成协议,然后推广的策略。美国首先致力于在OECD内部达成禁止跨国贿赂的国际协定。80年代末,根据1988年贸易法的授权,美国政府在OECD内发起制订反跨国贿赂协定的谈判。1996年4月,OECD理事会第873次会议通过《关于对贿赂外国政府官员实行税收减免规定的建议》,要求成员国重新审查并废除这类规定。当年西方七国首脑会议上,七国决定采取措施与国际商务中的贿赂行为作斗争,并支持其它多边组织为此做出的努力。当年7月,美国又倡议联合国经社理事会通过《关于跨国商务活动中的贿赂》声明,呼吁各国将贿赂定为犯罪并取消对贿赂开支的税收减免。1997年7月,OECD内部的谈判终于取得突破,各成员国部长一致同意到年底达成将成员国公司贿赂外国政府官员定性为刑事犯罪的协议,各成员国将在1998年底前批准该项反贿赂协议,并制订相应国内法律,对贿赂开支取消税收减免。在此前后,OECD部分成员国相继采取了一些措施。在美国推动下,美洲国家组织(OAS)21个成员国于1996年3月29日在加拉加斯联合签署《美洲反腐败公约》(Inter-AmericaConventionAgainstCorruption),明确宣布签字国企业、国民、永久性居民贿赂外国官员为犯罪行为,并要求各签字国在制订相关法规、引渡罪犯、罚没贿赂所得等方面进行有效、广泛的协作。美国并准备为此向美洲国家组织及其成员国提供技术和法律援助。2.推动多边金融机构、国际组织禁止有跨国贿赂行为的公司参与其资助的项目。1995年、1996年7月,世界银行通过有关贷款条件、政府采购规则和标准招标文件的反贿赂修正案,要求凡属世行资助项目,都必须公布已经或将要付给与其招标、履约有关机构的一切佣金和小费。如果投标者或借款人卷入丑闻或腐败行为,世行将拒绝付款或取消项目中世行贷款部分。被世行认定有腐败行为的公司将被列入一段时期内不得参与世行资助项目的黑名单。美国官方承认,美国政府和企业圆桌会议(BusinessRoundtable)就此与世行行长频频联系,对形成上述修正案起了关键作用。3.积极推动联合国、世界银行、APEC等国际组织达成提高政府采购和招标、投标透明度的协定。1996年1月1日,WTO新《政府采购协议》(GovernmentProcurementAgreement——GPA)生效,对各缔约方政府采购透明度的要求大大提高,而且其管辖范围从中央政府的商品采购扩大到地方政府、公共部门采购实体和劳务采购(工程建设招标),降低了受辖采购合同的起点金额,缔约方13万特别提款权以上的中央政府采购合同、20万特别提款权以上的地方政府采购合同、40万特别提款权以上的公共部门采购合同、500万特别提款权以上的政府工程建设招标均被纳入其管辖范围。与旧协议相比,新协议的管辖范围扩大了10倍。在1996年WTO新加坡会议上,美国极力主张WTO所有成员方签署新《政府采购协议》,并制订严格的实施日程表。美国对推动联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)于1995年5月制订旨在提高政府采购透明度的《货物、建筑和服务采购样本法》(ModelLawonProcurementofGoods,ConstructionandServices)发挥了关键作用。美国支持世界银行等多边开发银行总部加强对所援助政府采购项目的监督,反对授权由项目所在国分支机构监督。4.强化对跨国贿赂行为的监控机制。鉴于包括贿赂在内的大量非法收入是通过金融市场转移的,1989年西方七国首