涨价归公理论与南京国民政府征地补偿制度的构建

涨价归公理论与南京国民政府征地补偿制度的构建

价格补偿是制度的重要因素之一，也是政府土地补偿理论的体现。近代中国征地制度中地价补偿标准的确定,既是一个理论问题,又是一项经济政策问题。20世纪初期,“私有财产社会化”成为欧洲国家保护私有财产和维护公共利益的主流思想。受此影响,孙中山提出土地“涨价归公”理论,希望全体人民能共享土地增值的“福祉”,从而实现全国经济社会的平衡发展。为践行“涨价归公”理论,南京国民政府通过制定一系列法规确立了以“申报地价”为标准的征地补偿制度。征地补偿制度的形成过程,是西方经济思想在中国本土化的过程,反映了近代中国经济理论与实践的关系,对此问题进行研究有助于认识近代中国经济制度构建的特点。目前,学界对民国时期的征地问题已开始关注,但尚缺少对征地补偿制度的立体研究。因此,本文试分析南京国民政府时期“涨价归公”理论指导下的征地补偿制度及其运行情况,进而讨论旧环境对新制度的影响,从而加深我们对近代中国经济社会发展的认识。不当之处,请方家批评指正。一、私有财产的补偿与私人土地的征收19世纪,在欧洲社会“所有权神圣不可侵犯”财产观念的影响下,个人财产权成为一种绝对无限制的权利。随着资本主义生产力的发展,因个人垄断财富引发的经济危机、贫富差距、社会畸形发展等问题使欧洲社会动荡不安。19世纪末20世纪初期,“私有财产社会化”思想开始被欧洲各国接受,德国的社会民主主义学说、法国的工团主义学说、英国的基尔特社会主义学说、俄国的共产主义学说等以社会福利、公共利益为重的社会本位主义观念盛行开来。在借鉴西方思想的基础上,孙中山提出了解决中国社会发展问题的“涨价归公”理论。“涨价归公”理论是孙中山“平均地权”理论的重要组成部分。孙中山早年游历欧洲时发现,土地经过开发或土地周围工业发展后,其价格立即成倍、成几倍甚至成十几倍的上涨。如果土地为私人所垄断,必将造成社会财富分配不均,引发社会动乱。而此时期的中国,尽管工业文明尚未开始,但广州、上海、香港等城市的地价已经开始上涨。“这种进步和改良的功劳,是由众人的力量经营而来的,所以由这种改良和进步之后所涨高的地价,应该归之于大众,不应该归之于私人所有。”所以,孙中山认为中国应该尽快实行土地改革,对个人土地财产进行限制。孙中山认为此时期中国的“贫富之悬隔,不似欧美之富者可敌国,贫者无立锥,”无须通过暴力革命的手段完成改革,政府“当改良社会经济组织,核定天下地价。其现有之地价,仍归原主所有;其革命社会改良进步之增价,则归于国家,为国民所共享。”归公的财富由国家统一支配,用于各项公益建设,从而使全民享受社会进步和工业发展带来的“福祉”,而且“行了这法之后,文明越进步,国家越富,一切财政问题,断不至难办。”1919年,孙中山在《三民主义》演讲中提出实现“涨价归公”的两种方式——“照价收税”和“照价收买”。他讲到“中国今工商尚未发达,地价尚未增加,则宜乘此时定全国之地价。其定价之法,随业主所报以为定,惟当范围之以两条件:一、所报之价,则以后照价年纳百分之一或百分之二以为地税。二、以后公家有用其地,则永远照此价收买,不得增加;至若私相买卖,则以所增之价,悉归公有,地主只能得原有地价,而新主则照新地价而纳税。”实行“照价收买”的目的在于“国家既得地价之真数,则收卖(买)时不患民间有故意高抬价额之事。可因将来交通之便利,于其集中繁盛之区,一一收土地为国有。”而“照价收买”的前提“核定地价”,即为“令有业之家,有税亩多少,值价若干,自行呈报。”从法律角度观“定价”到“收买”的过程,政府收买私人土地时,首先是承认个人的土地所有权,对其进行补偿的目的是保护私有财产不受意外损失。但是,政府也要顾及社会公共利益的需要,不能因过高的补偿费用导致国家征收成本过大。权衡二者的矛盾,最易于落实的办法就是按照土地登记时的价格进行补偿,即把土地原来价格保留给地主,把土地自然增长的价值收归公有。这样“涨价归公”理论落实到行政执行法层面就是使“照价收买成为国家需用私有土地时对私有产权价值的补偿标准。”二、国民政府土地征收补偿制度的制定因政府对个体利益和公共利益关系认识的不断变化,各个时期的征地补偿标准和补偿方法也存在着差异。随着欧洲国家个人财产保护观念和维护公共利益观念的变化,近代中国征地补偿标准经历了一个从“全额补偿”到“适当补偿”的演变过程。近代中国的征地补偿制度是“西学东渐”潮流中“舶来物”,在晚清时期已经萌芽,但第一部完整的土地征收法是北京政府于1915年颁布的《土地收用法》。这部征收法规定“土地收买之价为土地所值之市价,”“土地所值之市价,以业主另购同类之土地所应支付之市价为限,其地价有因土地收用后之建设增加者,不得一并估计。”(11)这种补偿标准是19世纪欧洲“所有权神圣不可侵犯”财产观念的影响下的“全额补偿”,土地征收行为被认为是政府对私人土地所有权的侵犯,应该补偿给土地所有者完全等同于被征收前的土地价值,并保证其生活质量不受影响,才是实现价值的公平交换和符合公平正义的要求。南京国民政府成立后,废除了北京政府时期的《土地收用法》,根据孙中山的“平均地权”理论重新制定新征地法。1927年到1949年,国民政府颁布制定了多部征地法律、法规、条例。在征地法规中,“涨价归公”理论的实践基础是“照价收买”的法律化,落实到行政执行层面,即以“申报地价”作为地价补偿标准。1928年7月28日,南京国民政府颁布实施《土地征收法》。依据“涨价归公”理论,此法规定征收土地依照地价“申报地价”进行补偿,在“土地所有人已依不动产登记程序呈报其地价时,兴办事业人得照所呈报之价额给予补偿”。(12)然而,此时国民政府的不动产登记工作尚未开始,但此法却没有对尚未进行不动产登记的土地补偿标准作出规定,因此,此项规定缺少可执行性和可操作性。为保证征地工作的顺利进行及地价补偿的公平,1930年6月30日国民政府公布的《土地法》中的《土地征收篇》对原来的征地补偿办法进行了补充和修正:“被征收土地,其所有权已经登记而未转卖者,照申报地价额补偿之。其已经转卖者,照已登记之最后卖价补偿之”;“未经依法申报地价之土地,其应补偿地价额,应有主管地政机关估定之”。(13)同时,《土地法》中还包括:《土地登记篇》、《土地使用篇》、《土地税篇》,规定了地政机关评定标准地价的方法,以此作为土地登记时地价登记的标准,为征收地价税和征收土地补偿提供依据。因国民政府于1936年3月1日才公布《土地法施行法》,时距《土地法》公布六年之久,又经过抗日战争,国内形势发生了急剧转变,国民政府又重新修正《土地法》并于1946年4月29日公布,对被征收土地应补偿地价规定为:“已依法规定地价,其所有权未经转移者,依其法定地价;已依法规定地价,其所有权经过转移者,依其最后转移时之地价;未经依法规定地价者,其地价由该管市县地政机关估定之。”(14)此法所称的“法定价格”是“土地所有权人依本法申报之地价,”(15)补偿标准依然是申报价格。从上述《土地征收法》和《土地法》对于地价补偿的方法和标准来看,无论是按照不动产登记时申报的土地价格进行补偿,还是根据土地市场交易的价格进行补偿,其补偿标准的底线都是土地的原始价格,而非开发后的土地价格,其主旨精神与孙中山的“照价收买”、“涨价归公”主张相吻合。1928年《土地征收法》的“附则”规定:“内政部、省政府或特别市政府于必要时,得拟定补充本法之单行章程,呈请国民政府核准备案。”(16)依据此项规定,各地结合实际情况制定了一系列单行法规,还根据公共建设目的差别制定了不同类型的补偿标准,并且在具体的实施过程中不断修正,由此形成了一套较为完整的土地征收制度。(17)尽管各个省市、各个部门根据自身情形采取的补偿标准各不相同,但“其手续均依照土地征收法办理,”(18)使孙中山的“涨价归公”理论付诸实践有了法律依据和约束机制。三、南京市政府征收土地的补偿工作评论一项新制度的价值关键是看其运行效果是否能够实现其理论目标。在“对于私人所有的土地,不是强制没收,而是照价收买,使地权平均,贫富齐一”(19)精神的指导下,把握个体利益和公共利益的平衡点,是判断征地补偿制度运行效果的标准。国民政府是如何在征地制度范围内将“涨价归公”理论应用到实践的,其效果如何?笔者欲以南京市的征地补偿为例进行分析。1927年,国民政府定鼎南京后,开始如火如荼地征收土地进行首都建设。“本市政府所征收土地之给价根据土地征收法第五章各条办理。”(20)《土地征收法》所规定的以“申报地价”作为地价补偿标准,前提是要完成“标准地价”的评定和土地所有权登记。1931年,南京市政府成立“南京市土地评价委员会”,专门负责评定土地标准价格,而此时“地价之评估,亦限于临时需要评价之地。”(21)从1933年开始,南京市政府才开始着手划分区段,在全市范围内的土地登记区进行评估标准地价,到1935年才基本完成。关于土地所有权登记,南京市政府从1934年7月开始分区举办第一次土地所有权总登记,到1937年2月底核准土地所有权登记案29,866件。(22)标准地价评定工作和土地所有权登记工作进展缓慢和滞后,使南京市政府征收土地时无法依据《土地征收法》所规定的标准进行补偿。在这种情况下,南京市政府采取了根据土地市场价格进行估价的地价补偿办法,其具体方法为:“根据地段的繁华程度、交通条件、并结合调查最近两年的地产交易价格或收益价格而定。”(23)从理论上讲,南京市征收土地所补偿的价格以市场交易价格为准,既符合“涨价归公”的原则,也有利于维护土地所有者的权益和保障公共建设顺利进行。实际上,选择市场交易价格作为参照标准往往成为地价补偿纠纷的结点。土地市场交易价格很容易受人为因素影响,有时候并不能完全反映土地价值,由此成为引起纠纷的源头。(一)土地买卖价格确定难《土地法》规定评估土地市场价格的方法为:“于同一地价区内之土地,参照其最近市价或其申报地价,或参照其最近市价及申报地价,为总平均计算。”(24)土地市场交易价格是指土地公开买卖时,买卖双方同意交易的自由价格。这种价格常受区位差异、经济发展、社会稳定、人口增减、市场物价水平等多种因素影响,有时波动非常大。政府在评定被征收土地的价格时,如果选取了非常态土地交易案例,最后估定的土地价格往往会与实际价格有偏差。以南京市筹建新住宅区征收中山北路三牌楼附近古林寺大方巷一带土地为例,便可窥见其中之问题。1930年7月4日,南京市土地局派人调查了大方巷、大佛寺至古林寺一带土地买卖价格(见表一)。此次地价调查的结果,经首都建设委员会审查通过,内政部核准公告。以此为参考标准,议定该处地价为每方丈3元、4元、5元三等。随后由土地局派员前往测量,并划分区域地价等则表(见表二)。补偿地价评定结果公布后,土地所有权人表示反对,并提出具体理由:“因敖开阳买与谢正太地每4元,系贱价抵偿债务之地;又农矿部买与优生畜牧场创业人贾彬之地,原系古林寺住持赠与农矿部者,虽廉价出售,实属无本得利,其买卖万不能作为人民血汗经营之土地之估价标准。”(25)土地所有权人认为土地局此次调查的土地价格都是非正常的交易价格,不足以反映当时土地的真实价值,于是向内政部提起诉愿要求土地局重新评估地价。最后土地局不得不依照《土地征收法》第四章召集土地征收审查委员会重新议定地价。1930年9月,警察厅对新住宅区一带土地买卖情况重新作了详细调查(见表三)。参照警察厅的调查结果,土地征收审查委员会对补偿地价重新进行了评定,将地价每方增加了3元,把原来划分的每方3元、4元、5元三等,改为每方6元、7元、8元三等。中国传统的土地流转中“田底”和“田面”分离,再加上民间的“回赎”习惯,土地交易市场的地价很难真实反映土地的价值。南京市政府建造此住宅区征收土地面积达两千余亩,(26)其地域之广,单凭四个交易案例,不足以反映土地的价值。(二)土地价格不断增长《土地法》规定评估地价选取的范围为“将所辖区内之土地,就其地价情形相近者,划分为地价区,……以估计时前五年内之市价为准。”(27)1946年修正的《土地法》改为“最近两年内土地市价或收益价格。”(28)由于地段或时间限制,如果找不到近期土地买卖案例,评定补偿地价时便以以前土地买卖价格为参考标准。在近代中国受社会环境影响,地价变动非常大,即便是一两年之内,地价跌落也非常明显。20世纪初期,南京城内经济发展缓慢,土地交易较少,地价相对稳定。自奠都以来,因商业发展,住宅扩大,交通设施、车、船码头建立,地产买卖增多,南京市地价迅速增长。1927年至1937年十年间,南京市土地价格增幅非常快,只有1932年受“一·二八事变”淞沪之战影响,地价略有下降外,其余每年都在增长。(29)从下面表四南京市中心地点地价的涨落情况即可窥见地价增长之快。1937年南京沦陷后,土地交易买卖陷入停滞。抗战胜利后,国民政府还都南京,土地交易市场又开始活跃,地价又开始上涨。1946年内战爆发后,地价又马上跌落。如果土地局在评议地价时,选取参照标准的案例年限过长,最后计算得出的结果,肯定会与土地的实时价格存在很大偏差。1929年8月18日,南京特别市土地征收审查委员会于市政府礼堂开会讨论修建中山路征地地价补偿标准,会议决议:“关于中山马路之地价,以民国十五年度(1926年)之出售地价为原则,以十四十六两年度(1925年和1927年)之买卖地价情形为参考。”(30)9月28日,南京市政府依法召集第四次常会,以1926年的土地买卖价格为估定标准,确定各区段土地价格(见表五)。然而,中山路地处繁华地区,地价增长迅速。从1927年到1929年中山路各段地价均有较快上涨(见表六)。从上表可以看出,三年间中山路各段地价成倍增长。南京市土地局在评议地价时以三年前土地买卖价格为地价补偿标准,必然使土地所有者受到很大损失。土地是不可移动的财富,受经济发展、社会动荡等因素影响大,以时间间隔太久的土地市场交易价格为衡量标准带有很大的不稳定性。(三)补偿价格由土地征收部门重新估定《土地法》规定“因财政需要或经济政策之必要,得就同一地价区内之土地最近市价或申报地价,择其中地段价值之较高者,为选择平均计算。”“土地因其地位之特殊情形,得按其标准地价数额,为相当之增减,其增减数额均以不超过该地所属低价区之标准地价三分之一为限。”(31)此条款规定以“地段价值之较高者”为参考标准,但是可以参考“标准地价数额”进行增减。这就使参考标准很大的随意性,操作起来很难把握公平的尺度。1928年中央党校以“本期学生名额增加,原有校舍不敷应用”为由,欲收买其学校门口对面和后面两块与校舍相联的菜地。6月23日市政府派人测量土地,并将测量结果交给土地估价委员会,用作评定补偿地价的参考标准。土地估价委员会评定价格为:“红纸廊校门对面孙姓基地合5.185亩,以每方30元左右定价;头道高井唐姓等地合8.553亩,以每方20元左右定价。”中央党校以“当以中央财政困难”,和“京市地价在建都以前每方不过四五元,迩来地价虽渐增长,在住宅地段亦每方不及十元近,敝校教员在香铺营置地每方地价只七元半,现敝校请收买孙唐两姓之地,系在红纸廊、头道高井,地方环境与交通情形与香铺营不相上下,则地价自亦相差无多少”为由提出疑义,并提出申请:“因限于建筑经费,除红纸廊孙姓基地价格较高,拟迳与该业主接洽暂先租用外,至坐落头道高井唐姓地,仍请贵府按照公用土地征收法重行估定公允价格。”(32)12月13日,土地局重新估定地价,“议定价格每方18元,惟坐落头道高井基地业主复杂,直接交涉至感困难,拟请转达市政府饬令该业户限期缴契据照价出售。”(33)政府以其强势力量,竭力压低补偿金额,也是引起地价补偿不公平的一个重要因素。由此可以看出,此时期的征地补偿标准不可能像欧洲国家一样达到市场化。四、土地征收补偿制度设计的漏洞从“涨价归公”理论的提出到“照价收买”在《土地征收法》、《土地法》中法律化的过程是国民政府经济建设理想的体现。然而,从上面南京市地价补偿过程来看,这一制度的运行效果已经偏离了理论预期的目标。究其原因,主要有以下几个方面:(一)制度设计的缺陷“涨价归公”是孙中山在吸取欧洲土地问题经验教训基础上设计的实现其“大同”理想的一条途径。理想虽然完美,却不符合中国国情。孙中山提出“涨价归公”的首要意义是避免少数人垄断土地,引起贫富分化,所以要在保障土地所有者基本利益的前提下,使社会分享土地增值收益,但却忽视了欧洲和中国土地制度的差异。19世纪的欧洲以雇佣性大农场为主,其贫富分化的根源是农场主垄断大量土地,并以此作为升息的资本。对于农场主来说,无论是通过征收地价税还是征收其土地,其所受的损失仅是经营收益的减少。而此时期中国是典型的小农土地所有制,土地往往是普通民众赖以生存的资本,一旦失去土地,将陷入赤贫。如,1931年南京市政府征收新民门外的土地时,“查该地业户二十二人,最大地主,无逾三亩者,在平时种菜,每亩每月尚有十四元上下之利息,一家数口,可以无饥,今一旦被公家征收,而所得补偿,既不能营生,复不足治产,不须半年,势必吃者干净,沦为流氓。”(34)所以,国民政府在设计补偿制度时,应该规定出征地补偿的上限和下限,或者通过土地置换等方式,以保证人民生活的基本权利。《土地法》第十四条规定:“地方政府对于私有土地,得斟酌下列情形(一、地方需要,二、土地种类,三、土地性质),分别限制个人或团体所有土地面积之最高额,但应经中央地政机关之核定。”(35)第一百四十七条规定:“地政机关,于其管辖区内之土地,得依其性质及使用之种类为最小面积单位之规定。前项规定最小面积单位之地段,不得再为分割。”(36)规定个人拥有土地面积的上限,是为防止土地垄断;规定个人拥有土地面积的下限,则是为了地尽其用。此两项规定并无保证人民基本生存权的意思,这不能不说是制度设计的漏洞。(二)缺乏清晰的土地产权“吾国旧律关于田土等事,视为细故,规定甚为简单。”(37)随着西方土地法学理论的传入,近代中国的土地法规也日趋精细。土地征收法规也随着国民政府土地政策的实施而完善起来,但其运行也需要精密的制度环境做支撑。核定地价是“涨价归公”理论付诸实施的前提。根据《土地法》,地价的确定有两种方法一是估定地价,一是申报地价。估定地价是依据土地市场交易价格进行评定的价格。在西方法律体系中,个人土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项,土地市场的自由交易,使价格能够反映土地的价值。而中国土地交易中的“先问亲邻”原则,使土地成为不完全自由的交易。因此,在中国地价不能反映土地的价值。在缺乏完整的市场价值体系下,征地补偿价值应该按照土地的申报价格经行补偿。申报地价为不动产申请登记时所申报之土地价值。在西方法律体系中,个人土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项。而中国土地所有权向来混乱,“一田二主”、“一田三主”现象盛行,使土地的占有权和他物权分离。进行土地登记是国民政府土地政策的重要组成部分,而《土地法》第二十四条规定:“未经依法为地籍测量之土地,不得为所有权之登记。”(38)“地籍整理,此为先决问题,无论何时何地,欲实施何项土地政策,均必以地籍之整理为先决条件。而且全国应有一致之步骤。如土地测量应有全国一致之法式,土地登记应有全国一致之程序。”(39)而“按地籍测量,耗时废财,决非一时可得办竣。”(40)地籍整理尚未完成则土地所有权不准登记。更甚“以登记一层论,登记的人才,必须经相当时期才能养成。”(41)土地所有权登记不能完成,标准地价则无法估定,征收土地的补偿标准则无法确定。(三)有法不依孙中山提出的“涨价归公”及后来形成的征地制度是政府构建新型国家社会秩序的实践。征地补偿制度的实施要由行政机构保证,行政机构的依法行政不仅是征地补偿制度实施的关键环节,也是实现政府职能和征地补偿价值的重要环节。从上述南京市征地补偿的实例来看,征地补偿制度运行效果欠佳的原因之一是有法不依。客观方面的原因是,虽然国民政府于1930年公布《土地法》,但是“因未有施行命令,各省市虽先后举办土地行政,而多不能遵照土地法进行,甚或不事土地