火耗归公与清代财政制度改革

火耗归公与清代财政制度改革

一、耗叹归公在江西的实践税收和消费的回归是雍正时期的一项重要的财政体制改革，对当时和之后产生了重大影响。但是,火耗之名并非始于明清,而是元代。《元史·刑法志·食货》曾记载道:“其有巧立名色,广取用钱,及多秤金数,克除火耗,为民害者,从监察御史廉访司纠之”。雍正帝为什么要实行火耗归公?他又是怎样推行火耗归公的?学界对此论述颇多,主要集中在国内,的研究方向倾向于历史、社会、政治角度,而从财政的角度运用财政理论去分析的少。如陈强的《雍正年间江苏实施耗羡归公探略》(2004),晏爱红的《雍正年间“提解耗羡”在江西省的实施》(2004),魏淑民的《雍正朝耗羡归公政策的出台及其在甘肃省践行情况探略》(2007),田颖的《雍正年间耗羡归公浅述--以河南为例》(2003),李瑞芳的《雍正年间耗羡归公政策在直隶的实行》(2003),都是从分析某一地方的火耗归公推行状况来管窥火耗归公的整体情况。显然,这仅仅停留在对火耗归公的阐述层面上的研究。有学者试图从财政角度对火耗归公进行更深入的研究。何平(1998)通过对清代赋税制度进行研究之后,得到如下结论:(1)清代官俸微薄、地方公费无着、军费开支存在缺口是火耗数量巨大、长期存在的原因。(2)清代经制财政支出的范围和额度没有包括官俸、地方公费和军费开支等经常性支出项。(3)他把这种现象概括为“不完全财政”。何平的结论不是没有道理,但是难以令人信服。首先,“不完全财政”的界定不科学,根据他的界定方法,那么在我国的计划经济时代的财政就是“完全财政”,可是那时仍然有许多经常性财政支出存在缺口。其次,清代经制财政支出不是没有官俸、地方公费和军费开支等经常性支出,而是不足而已。再次,他没有解释为什么在官俸微薄、地方公费无着、军费开支存在缺口的情况下不选择其他的办法,而偏偏采取征收火耗的措施。可见,火耗归公作为一个财政改革,大多数文献都没有,即使有也不深入从财政收支制度和财政管理制度去分析火耗归公的缘起和效应。因此,有必要对火耗归公进行财政制度的分析,从中得到启示进一步完善我国预算外资金管理改革。二、清代火灾消费的公共简史及其起源：金融危机和财务选择(一)康熙末期的金融危机1.发育财政之害康熙六十一年(公元1722年)十一月圣祖驾崩,第四子胤祯十二月即位(即世宗雍正帝)。当时,中央及地方财政亏空极为严重,户部存银仅有八百万两(1)。就雍正帝个人而言,雍正即位前就知道此情况--钱粮短缺、国库空虚。雍正帝曾经说道:“历年户部库银亏空数百万两,朕在藩邸,知之甚悉”(2)。“藩库钱粮亏空,近来或多至数十万”(3)。雍正二年十一月,谕内阁九卿詹事科道等:“历年户部库帑亏空数百万两,朕在藩邸知之甚悉。此乃国家经费,所关甚为重大……后经怡亲王查出,实在亏空二百五十余万两,深以追究为难,请以户部所有杂费逐年代完,约计十年可以清楚”(4)。这就是雍正帝从康熙皇帝接过来的财政收入遗产。实质上,与其说是遗产,还不如说是危机,因为这样的钱粮的亏空状况对清中央政权实在构成了严重的威胁。康熙皇帝为此也担忧而无奈。“康熙五十二年(公元1713年)康熙述及赋税征收时指出,只有浙江巡抚张鹏翮、山西巡抚马齐完成七年钱粮,其余各省均亏欠未完。康熙五十一年到雍正元年(1712--1723年)江苏欠库银881余万两;山东300余万两,浙江100余万两,其他省份也均为十几万到几十万两(5)”。2.达什巴图尔时期康熙末年,准噶尔的策妄阿拉布坦派兵入藏,杀拉藏汗,对清朝形成了巨大的威胁。康熙皇帝在两次派遣使臣劝解无效的情况下,命令十四皇子允题为抚远大将军视师青海,平定了策妄阿拉布坦之乱。因进藏有功,固始汗之孙罗布藏丹津势力复振。达什巴图尔(罗布藏丹津之父)被康熙帝封为亲王。康熙五十三年(6)(公元1714年)罗布藏丹津承袭和硕亲王爵,成为青海和硕特蒙古贵族中惟一的亲王,但仍满足不了他的权利欲望。康熙六十一年(公元1722年),康熙帝去世,雍正帝即位,镇守西宁的抚远大将军允题回京奔丧,罗布藏丹津乘机发兵,扰乱内地。这是雍正帝从康熙帝接过来的第二个遗产,即“军事遗产”。在清朝初期,国家财政主要承担兵饷、马乾、米折、战役花费和功赏赐恤等军费支出。由此可见,一旦发动战争就意味着要增加一笔巨大的财政支出。面对一个储银才八百万两的国库来说,这就意味着财政危机的到来。3.清平工薪制度的确立根据现代财政理论,财政管理的主要内容包括处理政府与纳税人之间关系和处理中央与地方之间的关系。康熙前期,为恢复农业经济,清政府实行“摊丁入亩”、豁免钱粮等赋税政策,社会经济得到迅速发展。康熙中期以后,土地兼并和耗羡加派出现了迅速上升趋势,人民负担日趋繁重。顾炎武《钱粮论》中曾经说过,“凡国之赋税,必量人之力,任土之宜”。但是,从康熙末年至雍正初年,大小官吏无休止地巧取豪夺已远远超出了人民的承受能力。康熙末年在黄河上下、大江南北发生的反对加征火耗的农民抗税斗争就是有力的佐证。雍正帝也指出,“今钱粮火耗日渐加增,罔知顾忌,重者每两加至四五钱,以小民之脂膏,饱贪吏之欲壑,民脂民膏,月削何堪!”(7)。由此可见,君民矛盾使建立和巩固不久的清王朝的根基势必在危机中动摇。自秦汉至清朝,各代帝王都采纳以中央集权为主体的财政管理体制(8)。自入关统治后,清政府逐渐建立了一套严密的中央集权型财政体制,它的具体表现在于起运存留、奏销等制度。总体看来,康熙中叶至嘉庆、道光年间,地方存留始终仅占微弱比例,一般不超过25%(9)。在高度集权体制下,清朝的文官制度(10)的均衡发展受到严重的阻碍,只侧重于职务晋升制度,而忽视了工薪制度。清代官员薪俸沿袭明制,官俸低于历代11(见表1)。这样微薄的俸禄,上不足以存体面,下不足以供养家眷,有时还因军需而停俸,如从康熙十四(公元1675年)年起一连停俸达五年之久。为了晋升职务,为了维持生计和体面,只好贪污索贿。下官行贿以塞上司之口,上司受赃以庇下官之贪,上下相蒙,打成一片。吏治腐败,蔚然成风。(二)改革国家税收的依据:财政盈余以上三大财政危机构成了雍正帝施政的“约束条件”。假如雍正帝面临的财政上的“约束条件”和顺治帝、康熙帝所面临的“约束条件”基本相同,雍正帝就没有必要修订从前相沿成习的财政政策,也没有必要做出对后世影响甚深的“火耗归公”的制度安排。第一个约束条件给定了帝国能够运用的资源存量的有限性。第三个约束条件给出了雍正帝面临的财富制度的分配机制,只要地方财政出现困难,官吏俸禄又低,那么,税外之“税”势必增加,导致吏治腐败和农民税负过重,致使税基萎缩,最后结果是赋税被侵蚀,国库进一步亏空。与此同时,又有第二个约束条件--面临外患侵入。当然,假如政府面临的外患侵入足以危及国家的统治基础,就必然会产生改革国家财政制度的实际需要。然而,这种需要是否现实,取决于第一个约束可供利用的资源存量是否足以保证帝国应付危机,转危为安(即“财政盈余”能够满足帝国的超乎平常的“增量需求”),还取决于由收入分配机制决定的文官制度效率。在三大约束条件下,居藩邸四十余年的雍正帝认为,问题的症结在于火耗。因此,改革火耗势在必行。如何改革,雍正帝一开始思路也不明然。但是,可供选择无非就是要么取缔火耗,要么保留火耗。假如取缔火耗,国库亏空无法弥补,外患侵入而致的财政支出超乎平常的“增量需求”无法满足,三大约束条件中至少有两个不能满足,显然,这选择不可取。如何保留火耗?刚登基的雍正帝对此也不知所措。雍正元年四月癸酉,雍正帝任命诺眠为山西巡抚。诺眠到任不久,他便上奏雍正帝,提出关于提解耗羡归公的建议,酌量裁减过去由州县所征的“火耗”,然后将裁减后的火耗银提解司库,作为弥补无著亏空,发给各官养廉和充作地方公费之用。雍正帝看到诺崛的奏折后,认为提解耗羡归公的建议,“上不误公,下不累民,无偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之一善策。朕是以降旨允行”12。由此可见,此时的雍正帝对火耗归公已胸有成竹。(三)财政制度得到改善第一,澄清了吏治。雍正帝一方面通过实施养廉银制度,提高官吏的俸禄,以此打消他们有意贪污苛索的种种借口。另一方面采用严刑峻法来对付贪官污吏,同时奖励清廉的官吏。这样一来,文官制度得到均衡发展,同时又有行政制度的保障。因此,在雍正帝的威严执政和妥善管理之下,清初官吏的贪污纳贿之风得以缓和,吏治状况有了转机。“雍正一朝,无官不清”的评价虽然有点夸张,但是是此效应的最好反映。第二,财政状况得到改善。首先,弥补了亏空,互补库存明显增加。康熙六十一年,户部库存才八百万两13,而雍正年间高达六千万两14,进一步扩充了帝国可使用资源存量。其次,地方公费有保障,改变了长期以来各级官府公私费用无所出的不正常的状况,使它们有了经常的、合法的经费来源,使清朝政府的财政制度进一步健全起来。第三,缓解了农民负担。在实行耗羡归公的过程中,各省耗率得到普遍降低(见表2)。与此同时,又对各项陋规进行了查禁和裁革,规定各级官吏除傣给与养廉银以外,原则上不得另有所取,使得长时期以来漫无限制的私征加派受到了约束,人民的负担有所减轻。第四,强化了财政管理。火耗归公和实现养廉银制度,使税收附加走上了规范化的轨道,将制度外的财政资金纳入了地方和中央的财政收支计划,从而强化了国家财政管理。三、火消费属于公共和非预算支出管理的改革(一)政府资金的作用从财政收支形式上来看,火耗归公是一个从预算外资金转化为预算内资金的过程。与预算外资金相比,预算内资金具有规范性、稳定性、公开和透明等优点,有利于阻止腐败滋生,有利于保障财政收入的稳定,有利于控制宏观税负。从这点而言,雍正时期的火耗归公无疑是一次成功的财政改革。1.政府职能的改革财政收入决定于财政支出,而财政支出决定于政府职能。因此,在实践中,根据政府职能的需求,在对财政收入进行改革的同时,必须对财政支出进行相应的改革。雍正时期的火耗归公,先是归公,后是对归公后的财政资金指定相应的用途,把财政收入改革和财政支出改革紧密连接起来,这也是火耗归公的第一个成功之处。2.政府管理职能财政改革包括财政收入、财政支出和财政管理三方面的改革,它们的研究对象分别是政府的收入行为、政府的支出行为和政府如何对收入与支出进行管理。政府的这些行为通常跟政府的政治行为交织在一起的,如整治吏治,一般而言属于政治行为,但是,在整治的过程中不得不考虑文官制度的效率,这属于财政的研究范畴。在火耗归公中,雍正帝把肃贪与养廉结合起来确是高明。3.改革方式由守旧到主旧任何一项改革都不可能按预先设计的方案不偏不倚地进行,因为改革是一项新事物,革新意味着弃旧,那些守旧之人就会反对,从而为革新设置障碍。如果革新的力量大于守旧的力量,改革的方式的选择更具有随意性。相反,如火耗归公,守旧的力量比革新的力量大得多,尽管改革有利于大众的利益,还必须慎重考虑改革方式。雍正帝在火耗归公的过程中充分表现出这方面的才能。首先,选择从火耗问题最严重的山西开始。其次,通过君臣相互往来的密折,上级对下级传递的旨意,下级对上级心领神会,在各地逐步推广。最后,当改革浪潮波及全国之时,开始着手改革制度化问题。(二)中国预算管理体制的变迁和现状1.财政公所的管理方式变迁我国的预算外资金最早形成于1954年。1953年全国财政会议研究决定,从1954年起把工商税附加、公路养路费、中小学等事业收入列入预算外。1986年,国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发44号),正式定义了预算外资金,将预算外资金界定为由各地区、各部门和各单位依据国家有关规定,自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。由此可见,当时预算外资金的管理模式是由部门和地方自行管理,不作为财政性资金,不由财政部门进行管理。这种方式一直延续到1996年改革为财政专户管理。1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发29号),重新界定预算外资金为国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提出和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。到1999年,财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》,将非税收入全部纳入财政专户管理,并逐步纳入预算管理为目标。这就意味着预算外资金管理逐渐由预算外管理转化为预算内管理。2.预算管理方式预算外资金预算内管理,无论在遏制预算外资金膨胀以及规范它的使用,还是在加强预算职能等方面都有积极的意义。但是,预算内管理方式也存在多样性,如有一般预算、专项预算和基金预算。其中,只有一般预算符合《预算法》规定,体现预算的五大特征,达到集中支付和收支脱钩的要求。而专项预算仍然收支挂钩。基金预算不仅收支挂钩,而且还存在不接受人大审议、基金支出权力过大、收支信息不公开等问题。还有预算外资金管理、收入上解或支出补助的转移支付制度存在明显的不公平性和无效率性。(三)学习和改革1.减少实践中的财政支出负担因为,如果在实际工作中真正实行收支脱钩管理,执收部门为了部门的自身利益而不再努力执收,甚至出现应收不收,从而导致预算外资金大幅度减少。但是目前预算外资金是一些部门正常开支的资金来源,如果预算外资金大幅度减少,这些部门将出现新的财政支出负担。本文认为,借鉴雍正帝火耗归公的做法,结合财政收入改革和财政支出改革,首先,加强财政收入预算的完整性,政府预算必须充分反映政府收支的全部内容,不管预算内资金,还是预算外资金都必须向人大和社会公布。其次,把按照收益原则取得的预算外资金在预算完整性的情况下,根据不同