老城区公共设施改造升级的对策

老城区公共设施改造升级的对策

由于严重的土地利用不足、土地结构混乱、地块分散、权属复杂、历史遗产保护要求等原因，与一般地区（可大规模重建）和新建地区相比，旧城区的规划建设往往面临矛盾和限制，各种公共机构的重建尤其紧张。本文结合南京市浦口老镇地区控制性详细规划的编制,对老城区公共设施配建策略展开讨论。1城市轨道交通发展现状南京浦口老镇位于南京市浦口区西北部,大桥北路南侧,与南京主城隔江相望(图1)。浦口老镇地区兴于近代开埠之时。1911年津浦铁路通车后,浦口车站、码头一带很快形成街市,1912年被民国政府辟为商埠,1933年设区。1949年后,浦口老镇与浦镇、东门镇并建为南京市两浦区,1955年改称浦口区,浦口老镇地区为区政府所在地。2002年5月,原江浦县和浦口区合并建立新的浦口区,区政府迁至江浦街道,浦口老镇地区划归泰山街道管辖。1968年南京长江大桥建成通车后,浦口作为宁沪铁路中转枢纽的地位不复存在,交通与经济地位开始下降。2004年9月,浦口铁路客运正式停运,仅留下货运和维护的职能,加上新的浦口区设立后大量政府机构外迁,浦口老镇地区的综合优势已明显弱于其他城区,近年来城市建设处于相对停滞状态。为落实南京市城市总体规划中关于浦口老镇地区未来发展的要求和构想,对城市建设进行管理、控制和引导,有关部门组织编制了浦口老镇地区控制性详细规划。浦口老镇地区历史遗产丰富,现状用地复杂。其中已建成区用地结构不够清晰,人口稠密,建筑密度大;新建片区多为房地产开发项目,开发强度相对较大。因而,如何完善地区各项公共设施的配套成为本次控规编制研究的难点和重点。2当前和问题2.1公共设施配套本次浦口老镇地区控制性详细规划的范围北起大桥北路,南到津浦铁路,西接浦珠路,东临长江,总面积约8km2。沿江由西向东依次为南京北站(原浦口火车站)、港务二公司及大桥四处用地,现状主要为工业岸线,中部的浦东路和浦园路两侧地块形成于1990年代,是较为成熟的城区,西北部临浦珠路部分大多为已出让的居住用地,正在进行建设。总体而言,浦东路、新马路、柳州南路等片区建造年代较近,质量较好;而火车站周边、港务二公司北部、临江路两边等片区的建筑质量、环境和卫生情况较差,违建情况严重。整个地区普遍缺乏完善的公共设施配套(图2)。从公共设施用地结构来看,浦口老镇地区为原浦口区政府所在地,行政办公用地基础较好,布点较多;商业金融业用地主要沿浦东路和大马路两侧展开,以中小规模为主,缺乏集中型的商业设施;文化娱乐设施集中在浦园路、新马路两侧,大部分运营状况不佳,浦口电影院、工人文化宫、图书馆等或停业或转为他用,急待改善;地区拥有3处综合医疗机构、4处社区卫生服务站,卫生资源现状相对饱和,能较好满足本区及周边医疗需求,但布局需要适当调整以趋合理,规划范围内没有体育用地。此外,初中、小学、幼儿园等普教设施集中分布在建成区部分,数量较多但规模均偏小,目前运转已经饱和。如果按照规划进行旧城改造,加上在建房地产项目逐步交付,普教设施的压力将随人口规模的增长愈发明显。2.2商业用地的用地潜力浦口老镇地区公共设施配套的主要问题集中在商业金融业用地、文化娱乐用地、体育用地和普教设施用地方面。其中,商业金融业用地矛盾相对容易化解。一方面,在建的房地产项目中都配建了相当规模的商业设施;另一方面,乐购、家乐福等大型商业机构已在本地区进行选址,这些将大大改善缺乏集中型商业设施的现状。因而,商业金融业用地规划的重点便落在布局的合理性和便利性上。浦口老镇地区以西正在高标准建设浦口新城,未来将成为浦口区的公共核心区域。因此,浦口老镇地区内一部分文化娱乐用地和体育用地需求可借助浦口新城相关设施得到分担,但自身必须提高容量,完善布点。解决公共设施配套问题的主要困难在于用地。按照用地潜力,规划范围中的土地划分为保留用地、可建设用地和在建待建用地。保留用地是近年来的新建地块和建筑质量较好的地块,可建设用地是建筑质量较差和待改造地块,在建待建用地为在建项目和已批未建项目地块。保留用地和可建设用地同属于建成区,土地权属情况复杂,人口稠密,建筑密度高,协调难度大。在建待建用地大部分为房地产开发项目,由于出让时间较早,当时对建设指标的控制不够规范,相关配套设施的要求上存在一些缺漏,加上大部分已动工建设,调整意向缺乏规划管理的主动性。3功能定位划分浦口老镇地区大部分为已建成区和已出让用地,根据《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》(以下简称《指引》)的规定,本次规划仅参照指引标准,对公共设施配套进行优化和完善。《指引》规定,南京市公共设施按市级、地区级、居住社区级、基层社区级四级配置。又,根据上位规划,浦口老镇地区的功能定位是“江北新城中依托浦口老镇区、基础配套设施完善、环境品质优良的滨江生活组团”。因此可以明确,浦口老镇地区未来不是地区级中心,规划范围内只涉及居住社区级和基层社区级公共设施配套。由于基层社区中心用地规模较小,相对便于布置,本次规划着重根据《指引》中的相关规定,优化和完善居住社区级公共设施,明确和落实体育、行政管理和医疗卫生设施用地,并以此为核心与绿地组成居住社区中心。为此,本规划因地制宜,在现状基础上构建了比较完整的社区体系,努力挖掘相关用地,对在开发项目进行重新梳理,同时适当考虑标准执行的灵活性。3.1居住社区划分得益于历史形成的用地布局,浦口老镇地区的居住社区划分相对比较清晰。本次规划依据城市发展脉络和人口规模,结合城市道路系统,对用地进一步梳理,将规划范围划分为浦园路、万江新城、大华新城和大桥四处4个居住社区(图3)。规划将浦口火车站及周边地区改造为铁路历史文化片区,将来作为旅游、文化娱乐、商务办公等用途进行综合开发,因居住规模不大且临近浦园路,所以仅设置1个基层社区从属于浦园路居住社区。(1)浦园路居住社区位于规划区的中南部,以浦园路和浦东路为发展轴,形成于1950年代至1990年代初,现状居住人口约3.5万,符合设置居住社区的条件。浦园路居住社区以旧城区为主,用地比较分散,但公共设施种类相对齐全,基础设施较为成熟,局部地段有待更新改造。鉴于浦园路为原浦口区政府所在地、行政机关较多的特点,结合实际需求,本次规划适当调整置换相关设施,尽量满足居住社区级和基层社区级中心的用地要求。该居住社区下设3个基层社区。(2)万江新城居住社区位于浦园路居住社区以西,包含万江共和新城、浦欣家园、安隆锦汇等房地产开发地块及一部分旧城区。区内房地产项目土地出让时间为2001年~2005年,只有少部分尚未完成建设,可容纳2.8万居民,加上保留住宅,本区人口规模约3万,符合设置居住社区条件。由于建设年代较近,建成区调整余地较小,本次规划只能利用一些剩余可改造地块建设社区中心,所以形成了本区居住社区中心用地位置不居中、用地集中化、功能综合化等特点。囿于用地条件,本居住社区只设2个基层社区。(3)大华新城居住社区位于浦园路居住社区以东,范围以2005年开始建设的大华锦绣华城项目用地为基础,完整了地块边界。区内大部分是新建、在建和待建用地,可容纳4.5万居民。虽然人口规模超出相关标准,但考虑到住区结构的完整性和配套标准较高,因而被单独组成一个居住社区。大华项目规模较大,规划审批中已预留了居住社区中心和基层社区中心用地用房,本次规划主要进行公共设施布点和规模的核准。本居住社区下设4个基层社区。(4)大桥四处居住社区位于大华新城居住社区以东,以中铁大桥局集团第四工程有限公司(简称“大桥四处”)为主体,形成于1960年代。企业占地面积近1km2(包括生产区、仓储区和生活区),现状用地结构混乱,建筑老旧,与周边城区发展不协调。本次规划对大桥四处用地性质进行调整,生产和物流部分条件成熟时迁至浦口区桥林新城,现址结合周边地块按新建城区标准建设公共设施完善的居住社区。本居住社区下设3个基层社区。3.2现行公共设施的设备改造(1)对建成区的用地挖掘旧城区虽然用地结构相对杂乱,地块较为琐碎,但现状设施基础较好、种类相对齐全,且存在可改造用地。因此本规划根据实际情况,对原有公共设施进行了充分利用和改造。保留原有公共设施用地的用途并适当扩展其范围。如在浦园路居住社区利用浦园路两侧现状分布的行政管理、医疗、文化、公园等形成居住社区中心;大桥四处居住社区虽属新建,仍规划利用现状质量良好的行政办公区、职工医院、文化活动中心等形成居住社区中心,既节约了建设成本又保护了一定时期的历史风貌;现有的普教设施均予以保留,并对浦口中心小学、河西中学等学校的校区用地进行了拓展。对原有公共设施用地进行置换。这种方式主要适用于原行政办公等用地,其权属为政府及各职能部门,因而改变用途或性质可行性较大。如本次规划调整了浦园路、新马路两侧部分行政办公用地,用以扩大现有浦口医院、浦口中心小学的规模以及增设新建小学等。改造质量较差地块。受资金限制,这种方式主要用于落实诸如社区绿地、基层社区中心、幼儿园等小规模公共设施的用地。当然,也可结合大规模的旧城改造项目,设置相应规模的公共设施配套,提升对周边地块的公共服务水平。例如结合浦东路与新马路之间的棚户区改造项目,增设一个基层社区中心和一所幼儿园。(2)新增部分推行复合开发万江新城和大华新城居住社区中心用地没有按照行政管理、文化娱乐等分开单设,而是集中设置。其中,万江新城居住社区受用地条件限制,难以细分土地用途。大华新城居住社区中心用地位于城市节点,为了便于塑造城市景观、适当提高土地开发强度,采取集中用地进行公共服务设施综合体的建设。实践证明,这种方式既能提高土地使用效率,也利于增强各类公共设施之间的联系,提升居住社区中心的服务水平。在柳州南路与滨江大道交汇处东北侧设置了一块约2.5hm2的体育用地,沿城市主干道可良好辐射整个地区。其他区域因旧城区土地资源紧张和已出让用地规划条件的限制,不专门设置体育用地,主要通过结合公共绿地、广场等复合设置来解决。例如在大华锦绣华城的中心绿化轴中规划了相应面积的体育场地,在其基层社区绿地和广场中规划了体育活动场所。3.3配套规模布局的均衡性原则。在旧城区一是新增公共设施配套选址不拘泥于严格的服务半径,根据可实际情况机动调整:条件允许,首选设在社区中心位置;条件不具备,也考虑布置在社区边缘。对于旧城区来说,增加公共设施的规模比合理布点更加重要。如浦园路居住社区中基层社区中心用地的布点较分散,均为改造旧城区剩余地块设置,可谓“见缝插针”。二是不强求新增公共设施配套规模布局的均衡性。有条件的地段适当扩大规模,没条件的地段适当缩减规模。在旧城区,公共设施的有无比规模大小更有意义。例如,规划中将火车站地段改造为历史文化特色街区,其中包含了规模较大的文化娱乐用地,大大缓解了整个地区的压力;万江新城居住社区无法独立设置文化娱乐用地,只能依托周边地区解决需求,规划仅对相应的社区用房面积予以规定。经过对公共设施用地的调整,各项用地指标基本得到了落实,布局也得到了较好的优化(图4)。3.4旧城区重大交通公共设施改造措施浦口老镇地区土地已出让正在建设的房地产项目有近10处,部分项目尚有调整的空间。因此,本规划对在建项目进行了梳理,进一步完善了公共服务设施的配置。如“大华锦绣华城”项目的梳理协调过程如下(图5):(1)复核相关指标浦口老镇地区开发面积最大的房地产项目“大华锦绣华城”于2002年立项,当年在浦珠路以东、柳州南路两侧征地约101hm2(不含城市道路),并办理了土地出让手续。2005年,一期范围拆迁完毕开始施工,目前尚有约30hm2用地未启动建设。由于2002年土地出让的时候相关规定不够完善,目前存在与周边地块不够协调、公共服务设施配套不够齐全等问题。其中,医疗、体育、文化等用地和用房可结合社区中心、公共绿地综合设置,但教育设施不足的问题无法回避(表1)。(2)调整原有规划经过对项目已审批实施部分和未审批部分的综合研究,本规划保留了居住社区环形道路的线形,但环路西端与浦园路相接部分取直,便于其东侧居住社区中心用地的规整使用,同时加强本区中心与浦园路居住社区的联系。为解决普教设施用地短缺问题,经过与政府部门多次沟通和多方案比较,确定的方案是,在保证学校规模和就学半径的前提下适当借助周边教育资源。中学班数短缺由相邻的河西中学等学校扩容解决,小学和幼儿园班数短缺则由大华项目自行解决。目前,大华项目已将原先36班规模的小学增加至60班,并已基本建成;待建的两个幼儿园也在原有的基础上增加了班数;河西中学征地扩容事项也正在相关部门协调下进行。大华项目的公共设施配套以南北两个居住中心综合体方式布置,用地方面没有细分。规划调整首先在未建用地中落实了一块7000m2的社区医疗用地,然后依据大华总体设计方案,结合居住社区中心、基层社区中心及公共绿地,在分图则中落实了行政管理、体育、文化等设施的位置和规模(图6)。结语完善地区公共设施配套对提升城市生活品质、保障城市公共利益有着十分重要的意义。通过浦口老镇地区控制性详细规划的编制,我们归纳了旧城区完善公共设施配套的几条经验:(1)充分利用现有公共设施资源,挖掘潜力,通过旧城改造、土地置换等方式积极拓展公共设施用地空间。各级公共设施用地的落实重点在行政管理、体育、文化、绿地等方面,其他公共设施则偏重于建筑面积的控制。(2)配置各级公共设施时