深化城市社区管理体制改革创新社区管理体制

深化城市社区管理体制改革创新社区管理体制

近年来，我国城市社区建设取得了重要成果。1但是,随着我省城市社区建设的逐步深入,一些制约城市社区建设的体制性问题也逐渐暴露出来。在制约我省城市社区建设进一步发展的各种因素中,管理体制的问题更具有根本性,其中最突出的问题是区、街、居组织职能错位,特别是街道办事处与社区居委会职能错位。因此,当前应大力进行城市基层组织管理体制的改革创新,这是深化我省城市社区建设的关键所在。一“以民为本”,更新后的城市社区管理模式近几年来,理顺区、街、居关系,还自治权于民,已成为城市社区组织管理体制改革创新的主要取向。结合我省的实际,改革城市社区组织管理体制,可以从以下两个方面入手。(一)社区居委会与政府职能部门的关系从法理上看,区、街、居各自的组织属性和职能是清楚的。区是我国在城市的基层政权,是一级拥有人大(议事、监督)、司法、行政、财政等机构的完备政权体系,主要从事本区的政务管理。街道设立办事处作为区政府派出的办事机构,主要从事事务性管理。另外,从我国当前建立社会主义市场经济体制的要求来看,城区政府和街道办事处理应从微观的经济活动中解脱出来,把自己的管理职能主要体现在制定和执行社区发展规划、加强基础设施建设、搞好社会事务管理、创造良好的经济发展和社会发展环境上来。社区居委会属于基层群众性自治组织,是城市管理体制中最基层、最基本的组织要素。它与其他自治组织有所不同。(1)它是国家统一设置具有地域属性的法定组织,即一个社区范围内只有一个法定的居委会。(2)它有协助政府工作的法定义务。按照现有的政策法规,社区居委会除了应主办社区建设,还应协助行政管理,提高服务能力。以上应该就是区、街、居三者之间最基本的关系。当前,值得注意的是,社区居委会不是基层政府的“腿”,也不是政府部门的办事机构,政府与社区居委会的关系在法律上是十分明确的:“基层政府和政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系,而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系。”1因此,我省的城市社区建设必须严格按照这一原则来进行城市社区组织管理体制的改革创新,这是深化我省城市社区建设,突破“体制性瓶颈”的政策依据。(二)从管理转变到服务,转变社区工作队伍随着社会主义市场经济的全面发展,原有的行政式、单位式的城市基层管理体制和工作方式遇到了严峻的挑战,迫切需要进行城市基层管理体制的改革。其中的关键就在于理顺管理体制。理顺管理体制是实现党的“十六大”报告提出的“完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区”的根本保证。1结合我省的实际,我们认为,理顺管理体制的重点应当放在以下几个方面。1.强化政府依法行政、社区居民依法自治的意识。要切实理顺政府及其职能部门和社区居委会的关系,转变政府职能,下放管理权限,促进城市管理重心下移,这项工作是社区建设的一个难点,也是一个十分关键的环节。政府要转换角色,不直接插手社区事务,不包办社区工作,充分尊重社区居委会的自治权利。政府的职能部门和街道办事处在推动社区建设的问题上,要实现由领导、管理到指导、服务的角色转变,对社区居委会多支持、服务,主动指导、支持和帮助社区居委会开展自治工作。对于切实需要社区协办的工作,要按照“权随责走、费随事转、责权利统一”的原则,实行责权利统一的良性运作机制,保证社区有人力、有财力完成各项协办事宜。2.按照政事分开、政社分开的原则,对社区居委会和政府职能部门以及街道办事处的职责进行清理、划分。把原来由政府包揽或由企事业单位承担的诸如居民服务、居民管理职能移交社区,逐步完善社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。从根本上讲,政府应把群众自治范围内的事情交给群众自己依法处理,把社会可以自我调节和管理的职能交给社区非盈利组织和民间组织。政府要保证社区获得必需的物质保障,把服务社区居民作为社区工作的根本宗旨,变管理为服务,使社区真正成为居民生活的“娘家”、下岗职工的“婆家”和社区事业发展的“好当家”。3.尽快将政府职能转变到社会管理和公共服务上来。按照“高质量服务社区,营造社区建设良好环境”的要求,政府应把强化社区服务功能作为社区工作的核心来抓。通过统一规划,分批建设,逐步形成以区服务中心为龙头、街道服务中心为主体、社区服务站为基础、社区志愿者组织和义工服务为补充的服务网络,总结和推广社区服务信息化的经验,为社区居民提供更加快捷、廉价的服务。二街道、社区的管理体制和人员队近年来,随着改革开放和城市政治经济体制改革的不断深入,我省城市社区建设进入了一个新的转型时期,城市中的一些新问题、新矛盾日渐突出,特别是在区街工作方面表现得尤其明显:无论是在工作的领导体制和工作思路上,还是在工作的方式方法和人员队伍的素质上,都存在一些不相适应的问题。“基础不牢,地动山摇”,这些问题如果处理不好,解决不当,势必会进一步增加区街工作难度,并造成不稳定因素。2在街道管理体制的改革方面,青岛市的浮山后社区、南京市的白下社区、北京市的鲁谷社区等做了许多有益的探索。他们都把重点放在改革街道办事处这一层。为了保障社区居委会的自治权,政府应当按照“人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、工作经费到社区”的要求,成立社区行政事务受理中心,剥离街居职能,落实“工作下沉,服务社区”的目标。成立社区行政事务受理中心以后,为了充分发挥它的作用,社区行政事务受理中心可以把工作重点放在以下几个方面。(一)建立社区行政事务受理中心,服务群众社区行政事务受理中心是街道办事处直接与居民群众打交道的综合性办事服务机构,确定科学的功能定位和合理的职责分工是保证“中心”职能发挥的重要方面。社区行政事务受理中心作为与街道社区服务中心并行设置的机构,是街道办事处将自身管理职能与社区建设工作有机结合,促进区、街道工作重心下移、建立便民利民服务体系的重要环节。因此,在功能设定上,区委、区政府要根据街道辖区实际情况和群众的客观需求,满足各类社区成员尤其是大多数居民群众的服务要求,以解决群众普遍关心的热点、难点问题为出发点,努力将社区行政事务受理中心建设成为街道与社区群众直接打交道的“窗口”,政府与社区、群众沟通的“桥梁”。按照这一功能定位,区委、区政府可以按照“集中办公,一体受理,服务多元,方便办事”的原则,将街道办事处所有直接与辖区企业、社区组织以及居民群众有工作联系的科室部门全部纳入“中心”的办事大厅集中办公,实行“敞开式办公,一门式服务”。根据街道各科(室)的工作职责、服务对象和业务量的多少,将这些部门划分为若干服务窗口,设立来访接待、社区治安、计生管理、卫生服务、优抚优属、失业金领取、劳动政策咨询、法律服务、个体税收和求助电话等服务窗口,基本涵盖街道办事处的涉民工作范围。“中心”设立后,所有与社区群众实际需求和生产、生活紧密相关的事项都集中到了“中心”统一办理,街道各科(室)的工作人员则按照工作岗位、工作职责和服务对象统一分配到相应的服务窗口工作,相对弱化街道办事处内设科室的概念,打破科室之间的条条限制,增强科室之间的工作协调,减少工作的中间环节,提高办事效率,使街道工作从管理型转化为服务型。因此,社区行政事务受理中心在方便群众办事、履行街道职责方面能够发挥积极的作用,成为各街道上承区级政府、下连社区群众的综合性行政管理服务窗口。可见,成立社区行政事务受理中心的目的在于进一步理顺街居关系,剥离加在社区居委会身上的不合理任务,使社区行政事务受理中心承担起社区行政事务的重责,明确社区居委会的协管作用,进而减轻社区居委会承担行政事务的压力,保障社区居委会的自治权。(二)社区行政事务受理中心的服务理念的转变各街道在建立社区行政事务受理中心的基础上,结合所辖社区特点,着眼于提高工作水平,最大限度地解决居民群众的实际问题,积极拓宽工作领域,使社区行政事务受理中心的作用得到更好的发挥。最大限度地满足群众的需求,是设立社区行政事务受理中心的出发点和归宿,这是机关服务理念的根本转变。设立社区事务受理中心后,机关工作人员必须适应新的工作方式,端正思想认识,摆正“公仆”和“主人”的位置,强化服务意识。同时,要改进工作方式,面对面地主动为群众搞好服务,并要在坐班工作的基础上,开展预约服务、上门服务等,真正做到急群众所急,想群众所想,办群众所需。(三)不断完善内部运行机制,确保各项工作纳入专业管理的轨道由于社区行政事务受理中心实行“敞开式办公,一门式服务”这种新的办公模式,为确保内部各项工作能够协调有序运转,需要不断完善内部运行机制,制订一系列工作制度,明确工作程序、时限和责任等,把各项工作纳入专业管理的轨道。31.办理“不办理”可以实行“首问负责制”,规定凡是第一个接待群众来访、来电、办理事务的工作人员,都是第一责任人,要对来办理的事项负全责,属于自己责任范围内的事项进行“一门式”办理,超出自己职责范围内的要热情接待,填写登记表,及时与有关部门取得联系,限期予以答复,决不允许推诿、拖延,更不允许对前来办事的群众说“不”。同时,“中心”还应强化领导干部带头为群众办实事、解决难题的意识,建立领导下社区制度,要求街道领导班子成员分别与辖区内的社区居委会建立工作联系,经常深入到社区和居民群众中间了解有关情况,做到每周至少走访一次,每次至少为基层、群众解决一个问题,进一步顺畅基层反映问题的渠道,加快问题的处理,拉近街道与社区、群众之间的距离。2.设置专门的指引窗口和工作人员为更好地发挥街道各部门的职能作用,方便广大居民群众,“中心”应积极拓展便民利民服务形式,开展导引服务、预约服务和上门服务等。“中心”在大门的入口处设置专门的导引窗口和工作人员,前来办事的群众可直接由专人负责带到相应的窗口,进一步方便群众办事;“中心”实行预约服务制度,如果窗口工作人员外出办事,前来办事的群众可填写预约服务卡,由“中心”专门工作人员负责日后联系办理,减少群众多次往返的麻烦;对有特殊困难和特殊需求的群众,“中心”设置求助电话,群众可以通过电话与街道进行联系,由街道派出工作人员在第一时间提供上门服务。3.建立政务公开制度为增强“中心”各项工作的透明度,使它真正成为街道与群众之间互通的“窗口”,街道还应在社区行政事务受理中心建立政务公开制度,设立“政务公开栏”,对街道日常行政事务及政务公开的具体措施进行公开,接受社区居委会和居民的监督。三社区居委会性质的修订建议目前,加在社区居委会身上的不合理任务还有很多,比如计生、卫生、综治等工作。根据前面对区、街、居功能定位的分析,以及《中华人民共和国城市居委会组织法》(修订意见稿),为了充分发挥居民组织在社区建设中组织居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的作用,应当对社区居委会的任务进行修改,增加自治内容,同时强调它在基层的自治作用、协管作用和监督作用。因此,一方面必须剥离这些不合理任务,另一方面要强化社区居委会的自治权。(一)中心无承接的职责暂由社区工作站承接从根本上说,应当把从社区居委会剥离出来的任务交由社区行政事务受理中心承接。在过渡时期,社区行政事务受理中心无法承接的任务暂由社区工作站承接。社区工作站作为过渡性机构,在理顺街居关系上可以起到缓冲作用。结合我省的实际,4剥离加在社区居委会身上的不合理任务主要指以下几个方面。1.协助协助工作计生工作本是政府职能部门和街道办事处的工作职责,而不应由社区居委会负主要责任,社区居委会只是有责任协助做好这项工作。目前实行的对社区居委会工作的考核制度不够合理,“计生一票否决”制就是明显的一例。严格说来,计生工作的被考核对象是政府职能部门和街道办事处。况且,在社区居委会协助计生工作时,也没有真正实现“费随事转”。2.明确业主委员会和社区居委会的主体卫生工作本来是政府职能部门、街道办事处、社区居委会、物业管理公司等社会各界齐抓共管的一项工作。而如今,具体责任都推给了社区居委会。鉴于此,政府应当明确卫生工作的公共性、服务性,可以出台相关的文件和规定,其中应具体规定:在成立了业主委员会并有物业管理公司受聘的住宅小区内,小区的卫生工作主要由物业管理公司承担,业主委员会协同社区居委会对其工作进行指导、监督和考核;在没有成立业主委员会也没有物业管理公司受聘的住宅小区,社区居委会综合协调驻区单位、中介组织、居民等组织或个人,共同搞好卫生工作,但责任方应以驻区单位、中介组织、居民等组织或个人为主;如果以社区居委会为主承担某一区域的卫生工作,那么,应实现“费随事转”。同时,考核卫生工作的奖惩措施也应明文规定,做到任务明确、责任明确、奖惩明确。3.社区居委会协助综治工作相当繁难,但其责任方是以公安机关为主的,社区居委会在其辖区内有义务协同公安机关做好这项工作。同样,需要社区居委会协助时,也应实现“费随事转”。目前考核社区居委会工作时实行的“综治一票否决”制是不适当的,需要进行改革。(二)加强社区和村委会的自治权为了强化社区的自治职能,省委、省政府可以制定《关于明确社区居委会自治权的意见》一类的文件,保证社区居委会的几种基本权力。1.拒绝权等主要包括社区干部选免权、社区事务决策权、日常工作管理权、财务自主权、不合理摊派的拒绝权等,这些属于社区自治范畴内的权力,一律交还给社区。通过明确社区“自治权”,那些过去一贯由街道办事处说了算的事情,如社区干部的补选或撤换、社区办公经费和筹集资金的管理使用、社区订阅报刊的品种和数量等,现在都由社区依照有关规章制度自主决定。2.社区管理权制主要是一些适合于社区管理的行政事务,由政府委托给社区协助进行管理,并赋予社区相应的登记、管理、建议、监督等“协管权”。如流动暂住人口管理、清理社区内违章建筑、管理社区内个体服务网点、发放最低生活保障金、失业人员安置、企业退休职工管理等。这些政府工作转移给社区协助管理,既有利于提高政府工作效率,强化社区自治管理的力度,又密切了党和政府与群众的沟通联系,有利于政府不断改进和完善各项工作。3.建立监督主体主要包括监督政府有关部门及其工作人员在社区的执法行为和工作质量;监督煤气、供水、供电等与居民生活密切相关的社会服务单位,向社区居民所做的服务承诺的落实情况;监督物业公司履行经营合同情况;监督在职党员干部在社区的政治表现,向所在单位及时反映存在的问题。省委、省政府可以用文件的形式规定:各级党委、政府及有关部门,要经常听取社区意见,自觉接受社区监督,逐步建立起一个权威、有效的监督反馈系统。总之,政府应尽快出台有关文件,以法规的形式明确哪些内容是社区居委会必须承担的,哪些是社区居委会应该协助街道办事处和政府职能部门完成的,真正改变把社区居委会当作街道办事处派出机构的做法,进而引导、支持社区居委会充分发挥自治功能,让社区居委会能有更多的时间和精力放在为群众服务、解决群众亟待解决的问题上,使社区居委会真正成为居民利益的代表。(三)从筹资、使用到监督的机制无法健全社区建设的繁重任务,使办公经费、人员工资和场所建设所需的资金一再增加。同时,社区建设资金缺乏,来源不稳定,影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善,主要表现在以下两个方面:(1)社区建设尚未列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项经费,政府投入缺乏计划性和经常性,而各职能部门在社区建设方面的投入往往根据本部门或本系统的需要,资金使用分散,管理不规范,从筹资、使用到监督的各个环节尚未形成制度化,综合效益不佳。(2)筹资渠道狭窄,资金来源不足,除了以项目投资为主的政府投入外,街道、社区需要自己筹集社区建设的资金,往往困难很大,十分不利于社区建设的深入发展。为此,需要探索一种既有利于社区经济发展,又有利于形成稳定的社区组织的财力来源的新途径。可以运用财政杠杆下伸的办法,建立新的社区财力机制。其可行的探索方向是:街居组织逐步退出自办经济项目,转向创造优良社区经济发展环境,大力发展多种所有制经济,丰富社区税源,把社区财政收入的“蛋糕”做大,在此基础上运用财政支付转移的办法,来解决社区组织的经费来源,并形成一种良性的基层财力机制。例如,根据上海市委市政府的要求,各区政府在1996年年底之