我国医疗改革的发展历程

第一章--我国医疗改革的发展历程引言在我国，医药卫生体制改革是一个接力发展、永续不断的重大工程。自20世纪80年代以来，我国已经连续开展了3轮医改，历时长达40多年。医改到底改了什么？还将怎么改？关系到每个人的切身利益。本专题，笔者将分“旧医改”、“新医改”上下两篇，试着将40多年医改发展历程的主线脉络和内在逻辑清晰呈现给大家，本文是“旧医改”篇，包含第一、二轮医改内容。文章内容严格参照国家与医改有关法律法规政策等文件，文件来源均为北大法宝网、国家卫健委官网等网络公开渠道。（全文1.1万字，建议分享/收藏后慢慢阅读）第一轮医改：国企改革模式的复刻（1979-1997）20世纪8、90年代有一个鲜明的时代特征就是国企改革。第一轮医改从破题到全面推进，基本复制了国企改革的思路，方法路径上，侧重运用经济规律、市场手段提高医院经济效益，因此业界主流观点都把第一轮医改总结为市场化方向的医改。1.启动背景

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“穷”自新中国建立至改革开放前，医疗卫生服务是带有普惠性质的社会福利，制度设计相对比较简单，发展比较平缓。这30年间医疗卫生事业发展总体状况，可以参考1981年卫生部门的一份报告。从卫生部门来说，曾片面强调医院是社会主义福利事业，以为收费越低，越能体现社会主义制度的优越性；自1958年以来，曾三次大幅度降低医疗收费标准，而对降价造成的亏损，国家又没有给予相应的补偿。由于大量赔钱，使医院处境十分困难，突出的问题是：房屋破旧，无力维修……仪器设备陈旧落后，不能更新……被服家俱破烂，卫生状况很差……医疗、生活用房十分困难。《卫生部关于解决医院赔本问题的报告》（1981年）总结起来就是一个字，“穷”，医院越来越穷、医生越来越穷、医疗服务水平越来越差，这是启动医改的主要背景和诱因。2.思想动员

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医院也要加强经济管理

1978年12月，党的十一届三中全会召开，全会决定将工作重点转移到社会主义现代化建设上来，提出要简政放权，按经济规律办事，重视价值规律作用，随后国务院启动了以“放权让利”、扩大企业自主权为主要任务的国企改革。1979年3月，卫生部在北京召开各省区市卫生局长会议，并向国务院上报了《关于全国卫生局长会议的报告》。报告提出卫生部门也要把工作重点转移到医药卫生现代化建设上来，“医药卫生机构要进行管理改革”，“各医药卫生单位都要加强经济管理”，为医改做好了思想动员。3.基础改革落实

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给医院“放权让利”1979年4月，卫生部、财政部、国家劳动总局三部门联合印发《关于加强医院经济管理试点工作的意见》。这份意见仿照“放权让利”的思路确定了医改的两项基础内容。在“放权”上，明确要给医院较大的自主权和机动权，以便充分发挥医疗单位的主观作为。在“让利”上，明确要对医院实行定额管理制度，具体到经费补助上，就是“全额管理、定额补助、结余留用”。计划经济时期的医院相当于政府部门，收入要全部上缴财政，自己不能留用；医护人员相当于公务员，由财政支付工资，工资收入与医疗活动没有直接关联。实行定额管理制度后，医院的收入可以留用了，并可以作为绩效奖金发给医护人员，这就可以提高医院和医护人员的积极性。

1981年3月，卫生部印发《医院经济管理暂行办法》，正式以法律文件的形式明确，在县以上医疗单位实行“定额管理制度”。经过多轮医改，定额管理制度的内涵不断丰富完善，但其“结余留用”的基本原则始终如一。第十六条：医院是差额预算管理单位。国家对医院实行“全额管理，差额（定额、定项）补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法。（1988年2月，《医院财务管理办法》，失效）第九条：国家对医院实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。（1998年11月，《医院财务制度》，失效）第九条：国家对医院实行“核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用”的预算管理办法。（2010年12月，《医院财务制度》，有效）保障医院自主权的运营改革和保证医院“结余留用”的财务改革，成为医改40年来不断坚持和深化的核心工作，这是第一轮医改的主要贡献。4.价格改革试水

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两种收费办法

实行定额管理制度，解决的是如何分蛋糕的问题，但前文提到，之所以要搞医改，就是因为“穷”，所以在蛋糕本来就不大时，研究分蛋糕就是在做无米之炊。对于决策者来说，显然当前最紧迫的问题还是如何做大蛋糕。医院的蛋糕无非两大块：一是投入端，即政府财政和社会资本的投入。20世纪8、90年代的中国，GDP只比印度高一点点，政府和社会都没钱，依靠前端投入困难非常大。二是服务端，即扣除成本后的医疗服务收入。计划经济时期的医疗服务被定位为社会福利，收费标准远低于实际成本。根据1981年《卫生部关于解决医院赔本问题的报告》调研测算，全国范围内的门诊收费标准仅为实际成本的15%左右，此外住院费是8%左右、手术费是35%左右。所以要做大医院的蛋糕，改革现行不合理的收费标准是个可行的思路。于是上述报告同时建议了新的收费标准，即“不包括工资的成本费用”。想法很大胆，但具体措施却又相当保守，新的收费标准只允许适用于使用公费医疗（保障国家公职人员）和劳保医疗（保障企业职工）的医疗活动，且相比旧标准提高部分，分别由各自医保基金承担；对于其他城镇居民和农民，仍然实行原来远低于成本的收费标准。也就说普通老百姓并不会直接感知到医疗费用提升的压力。1981年2月，国务院以“国发〔1981〕25号”的红头批转了《卫生部关于解决医院赔本问题的报告》（简称“25号文”），这项价格改革措施正式在全国实行，官方称之为“两种收费办法”。但终因其适应范围狭窄，对改善医院收入仍然是杯水车薪，“全国医院大约还要赔本四亿九千万元”，所以只能算是一种试水性、过渡性的尝试。不管怎么说，在刚刚才开展思想大解放的中国，取消政府定价，推行成本定价，仍然不失为一个“革命性”的举措，它开启了持续近30年的，基本医疗服务应该市场化、还是非市场化的大讨论、大实践！5.第一份医改文件问世

·国发62号文

1984年10月，党的十二届三中全会召开，大会一致通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，要求积极发展多种经济形势，随后国企改革进入到试行承包经营责任制的新阶段。为贯彻这次全会精神，卫生部向国务院呈交了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》。报告继续“痛述”了过去医疗卫生事业发展陷入困境的主要原因：“经费投资严重不足，收费标准过低，政策限制过严”；进一步建议，要“放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子”。报告仿照新阶段国企改革路径，提出了多个对今后医药卫生事业发展产生深远影响的改革措施。一是放开经营限制，医疗机构运营引入“承包”制。“全民所有制的区、乡卫生院和其他规模较小的全民所有制医疗机构，在不改变所有制的情况下，可以承包给职工去办”。二是放开从业限制，医护人员可以兼职取酬。“允许医生、护士、助产士等在完成定额工作量的前提下，利用业余时间看病、接生、护理病人或从事其它医疗卫生服务工作。业余服务的收入归个人，使用公家设备的实行收入分成”。三是放开价格限制，符合条件的医疗活动可以根据情况调整价格。报告对完全放开一般医疗价格还持审慎态度，强调各地要继续执行“国发25号文”的“两种收费办法”。但又适当放开了一些口子，如应用新设备的医疗服务可以制定成本收费标准，新建、扩建医院可以恰当提高收费标准等等。1985年4月，国务院以“国发〔1985〕62号”的红头，将这份报告批转各地区、各部门贯彻执行，简称“国发62号文”。这一行为赋予了这份部门报告国务院法规的性质，使它成为我国历史上第一份兼具权威和全局性质的医改文件，因此业界也多将1985年作为第一轮医改的起点，将1985年称为医改元年。扩展从今天的视角回看，这份“国发62号文”作为第一份医改文件，还是有很多方面处理得不较完善。一是在定位上，文件开宗明义就是“推动卫生工作改革”，但具体措施却基本是针对医院，所以业界又将第一轮医改总结为是“医院改革”。二是在站位上，文件提出的改革措施综合起来看，还是缺少站在全局层面的系统谋划和科学布局，更像是为了解决当下急迫问题出台的临时性措施。三是在导向上，改革措施的初衷是好的，“目的是为了调动各方面的积极性，改善服务态度，提高服务质量和管理”，并特别强调“不能单纯考虑经济问题”，这说明决策部门已经预见到政策可能会产生的负面导向，但也只能寄希望于执行者的道德责任感，没有提出刚性约束措施，这就很难确保政策不在执行层面走偏。受限于所处时代，以及管理部门自身对医疗卫生事业的初阶理解水平，文件出台后，促进了卫生事业的发展，也滋长了很多顽疾。第一个问题表现，就是大量医院不顾实际，争先上设备，搞军备竞赛，因为不光有专项财补，还可以借机提高收费标准。第二个问题表现，就是大量医生加入“走穴”大军，利用休息时间外出接诊。后经过多轮改革，医生兼职行为逐步规范为现在的“医师多点执业制度”。第三个问题表现，就是乱象丛生的医院“科室承包”。1988年5月，卫生部出台了《关于部属医院试行承包责任制的意见（试行）》，规定卫生主管部门可将下属医院承包给院长，医院又可以对各科室进行承包；医护人员完成承包任务以外的收入，“不计入奖金内，全部由单位自主分配，主要用于改善职工生活待遇”。“外包”科室逐步成为大医院重要“创收”来源。扩展值得注意的是，该意见作为公开发布的部门规章，在交代出台依据时，并没有直接引用上位法“国发62号文”，而是出现了“根据中央和国务院领导同志关于……有关指示精神”，这种现在看来明显有违“法律渊源”的表述；而且部属医院施行承包责任制，也明显突破了“国发62号文”关于小规模公立医疗机构可以承包给职工办的规定。这些都侧面体现出那个时期尚不成熟、健全的依法治国理念和体系。“推进卫生法治建设”也成为第二轮医改的一项重要内容。因法治建设和监管理念滞后，早期的“科室承包”行为普遍缺乏独立法人资格形式，公立医院与承包方在信誉和风险责任上难以划分。但这种形式却被“头脑灵活”的民间资本大肆追捧，普通的外包“科室”，逐渐发展为营利性病区、项目、“院中院”，有的地方甚至演变出一条“灰色”产业链，不断坑害越来越来多患者。在第二轮医改中，国家对公立医院“科室承包”行为进行了限制（禁止公立医院投资设立非独立法人资格的营利性实体，已经设立的要停运或转为独立法人资格）。但在巨大利益诱惑下，很多“灰色”产业在相当长时间内依然禁而不绝。2016年4月，发生在公立三甲武警北京总队第二医院的“魏则西事件”，再次将医院科室承包行为推上舆论风口，引发社会广泛关注。2019年12月，国家出台了首部卫生健康领域“根本大法”《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，最终以法律形式明确禁止了任何医院、任何形式的外包科室行为（医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室，公立医院也被禁止投资设立营利性实体）。（魏则西事件引发的公众探讨）不管怎么说，这份部属医院推行承包制意见的出台，还是大大激发了大医院的创收动力，它意味着发展卫生事业的路子还可以再“开阔”些！6.第二份医改文件出台

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国发10号文1988年11月，卫生部、财政部、人事部、国家物价局、国家税务局五部门联合出台了一份重磅文件：《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》。文件一共对5个方面改革任务提出了意见，基本延续了“国发62号文”的措施，但在限制上几乎是全面放开。一是积极推行各种形式的承包责任制;二是允许医护人员从事有偿业余服务和有偿超额劳动；三是放开价格限制，根据医疗设施、技术水平，拉开收费档次，调整偏低的收费标准；四是卫生防疫、妇幼保健、药品检验等单位可以开展有偿服务；五是鼓励医疗卫生事业单位搞“副业”，实行“以副补主”，而且免税。文件通篇没有提市场化、商品化的口号，但很多具体措施落实到执行层面，还是被片面理解为就是要以市场化手段增加医院收入。在文末甚至直接出现了“创收”的字眼：要针对单位内各科室创收能力差异较大等情况，在开展扩大服务工作时，应统筹安排，有组织地进行。《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》（国发〔1989〕10号）联想到医护人员喊出“预祝事业蒸蒸日上”的口号都会被舆论强烈谴责的今天，在国家正式文件中出现鼓励医院搞“副业”、“创收”，并且免税等内容，又会招致何种舆论后果？因此“国发10号文”也多被业界解读为，医院“市场化”改革文件。1989年1月，国务院以“国发〔1989〕10号”的红头，将该文件转批全国执行，简称“国发10号文”。虽然文件标题中并没有“改革”的字眼，但它的出台却将医改推向了一个新的历史高潮。“国发10号文”中，“根据医疗设施、技术水平，拉开收费档次”的措施，催生了现代医院分级管理制度。1989年11月，卫生部印发了《关于实施“医院分级管理办法(试行)”的通知》，开始在全国推动医院分级管理和评审工作，它将医院按照功能和任务不同划分为“三级十等”，并规定医院收费与医院级别挂钩。大名鼎鼎的“三甲”医院便是由此得名。7.第三份医改文件出台

·卫生部六条意见

1992年1月，改革开放的总设计师，邓小平同志以普通党员身份先后赴武昌、深圳等地视察，沿途发表了重要谈话，史称“南方谈话”。同年9月，卫生部为认真贯彻南方谈话与政治局会议精神，全面落实中央、国务院关于加快发展第三产业的决定，制定印发了历史上第三个医改文件《关于深化卫生改革的几点意见》。意见一共六条，除继续提倡有组织地开展业余服务和兼职服务、鼓励预防保健机构开展有偿服务、深化改革医疗卫生服务价格体系外，在“以工助医”、“以副补主”方面，提出了更加大胆、具体的政策措施，如“医疗卫生单位应积极兴办医疗卫生延伸服务的工副业或其它产业”、“允许试办股份制医疗卫生机构”等。但文件未再涉及“承包”制有关内容。扩展相对前两部医改文件，“卫生部六条意见”已经有了非常大的进步，具有承上启下的重要作用。一是政策体系规范化。文件开篇即阐明了制文目的和依据，“在继续贯彻执行国发〔1985〕62号、〔1989〕10号文件的基础上，现就深化卫生改革的若干问题提出如下意见”。这段表述一方面明确了上述两个文件在医改历史上的权威地位，另一方面强调了本文是在历史政策上的进一步发展，明确了政策的延续性。二是任务目标系统化。文件一共对6个方面任务提出了意见，内容不再仅仅局限于医疗卫生机构改革，而是把卫生管理体制、医疗保险制度等内容都作为医改的任务目标，开拓性提出的区域卫生规划制度，国家、单位、个人三方分担医药费用的医保体系，也在第二轮医改中得到了继承和发展。他反映出决策部门对医疗卫生、医改工作的理解和管理已经有所深化。三是概念表述科学化。比如，“调整医疗收费标准”在之前的文件中都是作为单项措施明确提的，但在该文件中为其概括了一个更加学术的概念：“补偿机制”。字面意思为医疗收费是对医疗服务的补偿，暗含了收费仍是低于市场价的、医疗活动不是以营利为目的的含义。相对于“创收”，显然，“补偿”更容易让老百姓接受。完善公立医院补偿机制，已经是当前阶段新医改最艰巨、最具挑战性的改革任务。8.第一轮医改特点

·公益属性弱化

第一轮医改从1979年开始，持续了10余年。这一阶段，政府鼓励医院利用市场化手段提高经济收益，在医疗卫生领域以外拓展副业，积极创收，以此补偿政府未能尽到的投入责任，这一现象被形象总结为“只给政策不给钱”，在国家财政确实吃紧的现实背景下，卫生部门自己也喊出了“建设靠国家、吃饭靠自己

”的凛然口号。经过一系列探索、实践，卫生改革工作还是取得了不俗的成绩。根据国家统计局有关数据统计测算，1980-1997年，全国卫生机构数量由18万个猛增至31万个；每千人卫生技术人员由2.82人增长到3.55人，卫生科技水平也迅速提高，医药生产供给能力显著改善，我国医疗卫生事业度过了最艰难的时期。但与政府投入责任减轻相对应的，是群众医疗负担大幅上升。根据有关数据统计，1980-2000年，政府预算卫生支出占卫生总费用的占比由36%降到15%；个人卫生支出占比则由22%上升到58%（1980年数据参考自文章《我国卫生总费用筹资分析与建议》，2000年数据参考自《中国的医疗卫生事业2012》白皮书；下图中社会卫生支出占比较高，分析可能主要是国企通过兴办职工医院承担的卫生支出）。（1980、2000年卫生总费用分布占比）老百姓看病难看病贵的问题日渐显现，也引发了人们对基本医疗卫生服务公益属性弱化的争论和担忧。第二轮医改：城市医院产权改革（1997-2009）1993-2012年，是我国历史上城镇化发展速度最快的十年，城镇人口由3.3亿人增加至7.1亿人，城镇化率由27.99%骤增至52.57%，翻了一番（数据参考自文章《中国推动城镇化发展：历程、成就与启示》），大量人口涌入城市，使得城市医疗资源供应压力倍增。一方面是医疗资源分布不均，另一方面是老百姓看病难看病贵，矛盾十分突出，国家急需开展新一轮医改。1.第一份医改纲领性文件

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国40条

1997年1月，中共中央、国务院印发了《关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号），一口气提出了40条改革措施，史称“国40条”。“国40条”深刻总结了建国以来，特别是改革开放以来，我国卫生事业发展的总体情况，充分吸取了上轮医改中基本医疗卫生服务公益属性弱化的经验教训，重申“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”，并特别强调政府对发展卫生事业负有重要责任，要把社会效益放在首位。在此指导思想基础上，“国40条”明确了未来15年医改的具体目标、工作方针和基本原则；提出的改革任务涵盖医疗机构、医保制度、药品管理、预防保健、科技人才、执法监督等方方面面；再加上党中央、国务院联合首发的属性加持，它当之无愧成为我国历史上第一份医改纲领性文件。在“国40条”精神指引下，我国在第二轮医改阶段取得了十分丰硕的成果。但其中最亮眼、最值得关注的，还是城镇职工医保制度的建立和协同开展的城镇医药卫生体制改革。后文将重点围绕此部分内容展开。（医院排行榜8：复旦大学附属华山医院）2.职工医保建立

·国企分离社会职能1999年9月，党的十五届四中全会召开，会议通过的《国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出：“分离企业办社会的职能，切实减轻国有企业的社会负担”。国企改革进入到医院、学校等社会职能剥离阶段。为配合新阶段国企改革，国务院开始推动建立城镇职工基本医疗保险制度，以替代旧的劳保医疗制度，并要求于1999年底在全国范围基本完成。建立城镇职工医保的目的，是要国家、用人单位、职工个人三方合理分担基本医疗服务费用，它需要医疗机构和医务人员的积极参与、配合，“因病施治，合理检查，合理用药，遏制浪费”。于是，为了进一步配合职工医保制度建立，国家又同步启动了城镇医药卫生体制改革。在城镇化加速发展背景下，国企改革、城镇职工医保建立、城镇医药卫生体制改革三大工程环环相扣、同步推进，对我国后续发展的影响十分深远。尤其是新的职工医保制度，经过20多年的发展，已经覆盖到全国3.6亿职工，成为世界上最大的职业医疗保险制度，是当代“健康中国”建设事业最根本、最基础的制度保障。有关城镇职工医保制度建立过程的详细内容，可以参看本公众号另一篇文章：《我国基本医疗保险制度的建立与发展过程详解》。3.城镇医药卫生体制改革

·“1+9”政策体系2000年2月，国务院办公厅转发体改办等八部门联合制定的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（国办发〔2000〕16号，以下简称《指导意见》），要求“结合城镇职工基本医疗保险制度改革，力争在二三年内，初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系”。同年7-8月，卫生部、财政部、国家计委等部门又连续出台了9个配套制度措施，与《指导意见》形成城镇医药卫生体制改革“1+9”的制度体系。——配套制度简介——4.医疗机构分类管理

·营利性与非营利性《指导意见》的一个重大改革，就是“建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理”，不同类型医疗机构，执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（以下简称《实施意见》）作为配套措施之一，为医疗机构性质界定、产权核定及新旧制度衔接规定了详细的操作办法。需要注意的是，非营利性医院和营利性医院，并不必然等于公立医院和民办医院。根据《实施意见》的规定：非营利性医疗机构，不以经营为目的，享受相应的税收优惠政策，执行政府规定的医疗服务指导价格，收入上实行总量控制。政府和社会资本均可举办非营利性医院，俗称公立非营利性医院和民办非营利性医院，二者的主要区别是，公立非营利性医院享受政府财政补助，而民办非营利性医院不享受财政补助。营利性医疗机构，以营利为目的，不享受政府补助，照章纳税，但医疗价格完全放开。政府不举办营利性医疗机构。也就是说民办医院可以是非营利性也可以是营利性，公立医院只能是非营利性，而且只有公立医院可以享受政府财政补助，这条规则深刻影响了后续的公立医院改制工作。5.公立医院改制

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社会资本入局实施新的分类管理办法，就意味着要对现有医疗机构，尤其是公立医院的性质进行重新界定。《实施意见》为现有公立医院性质界定，提供了三条道路选择：一是继续由政府举办，定为公立医院；二是改制为民办非营利性医院；三是改制为民办营利性医院。走哪条路由医院“自愿选择”，地方政府核定即可。现有政府举办的承担基本医疗任务、代表区域性或国家水平的医疗机构，经同级政府根据经济发展和医疗需求予以核定，可继续由政府举办，定为非营利性医疗机构；其余的可自愿选择核定为其他非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》站在地方政府立场上，走第一条路，政府会持续承担财政支出，显然不是首选。第二条和第三条路都是医院民营化路线，政府引入社会资本（或本院职工集体资本）接手医院的资产，实现政府退出，这样就能甩掉大量“包袱”。而社会资本是逐利的，不会平白无故搞“不以营利为目的”的投资，因此为了避免医院改制工作片面追求经济效益，《实施办法》同时强调，现有医疗机构性质的划分要遵循“非营利性医疗机构在我国医疗服务体系中占主体和主导地位”的原则。在此政策刺激下，公立医院改制像一场风暴迅速席卷全国，各类民间资本也如风暴卷起的沙尘，争相在全国医疗市场“跑马圈地”，诸如“某某系”等民营医疗集团正是在这一“风口期”收获了最野蛮的生长。根据国家统计局发布的《2003年中国卫生事业发展情况统计公报》数据显示。截至2003年末，全国登记注册的医疗机构(不含村卫生室)28.3万个；其中按性质分类，非营利性医疗机构13.5万个，营利性医疗机构14.6万个；按经济类型分类，国有8.5万个，集体4.9万个，私营则高达13.6万个，另外还有联营2419个，台港澳合资合作15个，中外合资合作45个，其他1.1万个。如果单纯从数量上考虑，经过三年改制，营利性医疗机构比非营利性医疗机构还要多出1.1万个，似乎已经威胁到了非营利性医疗机构的“主体”地位。但如果从社会效益上考虑，民营医院持续扩张的同时，老百姓个人卫生支出占比却在持续下降。根据《中国的医疗卫生事业2012》白皮书数据显示。2000-2009年，政府卫生支出占卫生总费用的比例由15.47%增长到27.46%；社会卫生支出占卫生总费用的比例由25.55%增长到35.08%；而老百姓个人卫生支出占卫生总费用的比例则由58.98%大幅下降到37.46%。老百姓看病看病难看病贵的问题得到有效缓解，而这与社会资本的巨大贡献是分不开的。（2000-2009年卫生总费用分布占比）2009年新医改启动后，积极动员社会力量参与办医仍然是新医改坚持的一项重要原则，不同的是在权重要求上，已经由以前的“非营利性医疗机构占主体和主导地位”，进阶到“公立医疗机构为主导”。根据国家统计局发布的《2022年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，截至2022年末，全国共有医疗卫生机构103.3万个，其中医院3.7万个，公立医院1.2万个，只占32%，民营医院2.5万，占到68%。社会资本已经成为我国医疗卫生事业发展不可或缺的重要力量，加快形成多元化办医格局已是不可逆转的大趋势。6.公立医院的主导地位

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争议的“宿迁模式”

强调公立医院的主导地位，实际就是在强调政府的主导地位，而政府的主导地位要靠对卫生行业的投入责任来体现。公立医院改制起步阶段，在个别地方也出现了政府投入责任弱化，甚至出现“卖光”医院的极端情况，引发社会广泛探讨。自2000年始，在时任市长、市委书记仇和的操刀下，宿迁市开始公开拍卖卫生院，5年下来，除2家公立医院外，全市其他133家公立医院均被拍卖，至2012年，宿迁市、县、乡、村四级医疗机构全部社会化、民营化，成为全国唯一没有公立医院的地区（参考自网络资料）。这一“卖光”式改革被业界总结为“宿迁模式”。

“宿迁模式”的本质，是政府资本完全退出地方基本医疗服务，走的是完全市场化的道路。对于医改，市场化本身并没有对错，关键是能否切实实现“用比较低廉的费用提供比较优质的服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”（张文康部长、王陇德副部长在2001年全国卫生工作会议上的讲话）这一改革总体目标。作为一种地区性的改革探索，尽管它充满了争议，尽管当时的操刀人仇和也在十年后落