国际城市绿带政策的类型、演变及对北京绿隔建设的启示

摘要：城市绿带是现代城市规划中一种控制城市无序扩张的政策手段，同时具有生态保育、休闲游憩等功能。本文回顾了国际几个城市绿带政策的类型及演变历程，在此基础上，对北京绿化隔离带的实施情况进行了对比与反思，并提出相关优化策略。Abstract:Thegreenbeltisapolicyinstrumentcontrollingurbansprawlinmodernurbanplanning,whichalsohasfunctionsofecologicalprotectionandrecreation.Thispaperreviewsthetypesanddevelopmentofgreenbeltinseveralcitiesintheworld,andpresentsoptimizationstrategiesofgreenbeltinBeijingcomparingwiththeinternationalexperiences.关键词：国际城市；绿带政策；北京绿化隔离带Keywords:InternationalCities;GreenbeltPolicy;GreenbeltinBeijing引言绿带政策始于霍华德“田园城市”的经典理论[1]，它作为一种控制城市增长的政策手段，在世界范围内得到了广泛的应用，但在实践中对其的评价却是毁誉参半的。支持者认为绿带对于控制城市格局，改善城市环境，提高城市居民生活质量具有显著作用[2-4]；而反对者认为绿带会使新城的建设在绿带之外，反而导致“蛙跳”式的城市蔓延[5]，同时也会带来高地价[6]、环境质量下降[7]等问题。之所以会产生如此大的分歧，和各个城市所处的发展阶段、社会经济体制有着很大关系。新中国成立后，北京各版城市总体规划一直坚持“分散集团式”城市结构，以绿带隔离中心城区和边缘集团。特别是1990年代以来，北京市出台了一系列政策文件推动绿化隔离地区的实施。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市扩张与绿化隔离带控制的矛盾日益尖锐。北京的绿带政策是否应该坚持？如何平衡保护与发展之间的关系？这些已经成为亟待解决的难题。本文即对国际上有代表性的几个实施绿带政策的城市进行研究，并重点对比了伦敦绿带和北京的绿化隔离带，在介绍国际经验的同时对北京绿隔的实施情况进行总结和反思，以期为北京绿化隔离带未来的实施与建设提供新的思路和方法。1英国伦敦是率先实施绿化带的地区[8]，在其带动下，日本东京、加拿大渥太华、韩国首尔、澳大利亚墨尔本等城市先后进行了绿带建设。相对而言，伦敦和渥太华是较为成功的案例，而东京、首尔和墨尔本在城市化的压力下，绿带政策在不同程度上进行了妥协。大伦敦地区区域规划委员会1935年首次正式提出伦敦绿化带概念，通过建立绿化带来提供公共开放空间和休闲娱乐场所。1942—1944年，著名的建筑师Abercrombie主持编制了著名的英国大伦敦规划方案，规划将大伦敦地区分为四个环带，由内到外分别为：内城环、近郊环、绿带环和外层农业环。1955年，第一个以“绿带”命名的正式文件出台。这个文件更加的综合，不仅强调绿带是为了控制城市蔓延，同样强调被划定为绿带的绿地应该有更加积极的用途[9]。1965年完成伦敦第一道都市绿化带，其具体的地理界线由所在的郡县来划定，同时每五年需要评定和审核一次。1988年，伦敦都市绿化带作了重大的调整，调整后的绿化带称之为伦敦第二道都市绿化带，其地理范围也大大地扩展了，远到距离伦敦市中心约60km[10]（图1）。从1955年至今，英国的绿带政策一直在相当稳定的执行：即使是在19世纪80年代保守党政府废除大量法定规划程序的背景下，绿带政策依然没有被触及。事实上该政策已经被广泛认为是英国城乡规划的基石之一[11]。

图1伦敦都市绿化带演变资料来源：.uk/comment/c7_GB_story_f.pdf渥太华于1903年开始构建首都公园系统，1950年在此系统基础上规划了城市绿带。1950年的首都规划是加拿大规划史上一个里程碑，规划在原有公园系统的基础上增加了GatineauHill郊野公园，并在城市外围规划了4km宽的绿带，结合现有的河流、廊道、绿道网络等构成了统一的绿化系统[12]。1958年，新当选的保守党政府决定建立国家首都委员会（NCC），并赋予NCC权利和预算来收购绿化带内的土地[13]。在收购时，联邦政府已拥有25km2绿化带内的土地，从1958年到1964年，93%的土地（约140km2）通过谈判或者征用的手段被政府购买，总成本约4000万美元（折合到2005年约2.5亿美元）（图2）。随着人口的增加，城市的发展逐渐突破了原有绿带的限制，在绿带外围新增了三个可以容纳10万人的新镇。渥太华绿带虽然没有有效抑制城市扩张，但它带来了整个城市生态环境的改善，绿化带内包含大量的生态保护区和休闲娱乐用地，为户外公共活动提供不同类型的休闲娱乐场所，为城市居民提供接近自然的机会。从这个角度来讲，渥太华绿带是一个较为成功的案例。其成功的经验在于：政府持有绿带土地，可以有效的对绿带进行控制和保护。日本参照英国伦敦的经验，1956年，第一个首都地区发展规划在东京周围划定了一条绿化隔离带，以便控制东京人口增长，阻止城市蔓延并保护农田。该规划将东京大都市区划分为三个区域：已有建成区、城市郊区（即绿化隔离带）和周边地区（绿化隔离带外的卫星城）（图3）。在建成区内，通过实施严图2渥太华绿带内的各类设施资料来源：网络搜索

图31956年规划的东京绿带资料来源：MarcoAmati.UrbanGreenBeltsintheTwenty-firstCentury格的增长管理和控制；而在周边卫星城地区，则提供相应的激励措施来将发展转引向绿化隔离带外的周边地区。东京的绿化隔离带存在时间很短。在巨大的发展压力以及房地产所有者和开发商的强烈反对下，后续的首都规划（1968年）就终止了绿化隔离带政策。1974年，立法“ProductiveOpenSpaceAct”，将“保护绿带”调整为“保护农田”。虽然绿带规划在东京没有实现，但相关立法和法案鼓励了东京周边农业的发展，这也从一个侧面实现了绿色空间的保留[14]。首尔绿带规划是在1971年编制的韩国全国总体空间规划（1972—1981年）中作为重要内容出现的。在绿带规划中，首尔政府建议在距市中心15km处建设宽度约为10km的绿带，绿化带内允许公共设施和农业设施的建设，其他建设项目被禁止[15]（图4）。在城市化巨大的压力下，2000年首尔绿带开始调整。政府对绿带内土地进行生态环境评价，分为五个等级，并依据环境评价等级决定可开发的绿带土地。一等和二等的大都市区绿化带将予以保留（占绿化带的60%），四等和五等的大都市区绿化带将予以放松（占绿化带的15%），第三等的大都市区绿化带将根据城市规划予以放松（占绿化带的25%）。绿带政策

图4首尔都市区的绿带范围资料来源：MarcoAmati.UrbanGreenBeltsintheTwenty-firstCentury改革后，绿带内开发的土地逐年增加，到2006年，约8.8%的绿带土地被开发[14]。但首尔绿带并没有被完全放弃，在2000年颁布的《绿带地区法》中，七个中小城市的绿带被取消，转由城市基本规划控制，但大多数仍作为绿地进行保护。墨尔本的绿带设立于1971年，开始是几道绿楔，后来发展为环状绿带。1971年的区域规划确定了墨尔本的城市格局，即七条城市发展走廊和与之间隔的九道绿楔。绿楔的设立是为了分隔城市建成区，保护近郊农业、生态敏感区和矿产等资源，为大型基础设施、开放空间提供场地。但之后由于政策的变化，原先的规划被废止，保护政策不连续，大量的绿地被开发。2002年，政府重新开始保护绿楔，并结合现有的绿楔，在城市外围设置了一圈绿带。通过较为灵活的城市增长边界（UGB）+相对固定的绿带的模式对城市进行管理，即在城市扩张的主要方向，城市增长边界用于释放那些临近城市、需要发展的土地；在环境敏感的区域，固定的界限将对其进行保护[14]。但在城市化的压力下，城市扩张主要方向的绿带土地依然被逐渐蚕食（图5）。2伦敦都市区主要由大伦敦（theGreaterLondon）和绿化带附近的县所组成，2001年伦敦都市区人口约为1400万（2001年英国人口普查资料），都市区面积约为1.63万km2，是国际上公认的世界城市之一。而北京市域规划人口约为1800万，市行政辖区面积

图5墨尔本的绿带及城市增长边界资料来源：MarcoAmati.UrbanGreenBeltsintheTwenty-firstCentury为1.64万km2，目前正以建设世界城市为目标而努力。两个城市在规模上、定位上有一定的可比性。因此，本文将两个城市进行更深入的对比，总结伦敦绿带成功的经验并对北京绿隔的实施进行反思。伦敦绿带政策是在英国城市化基本完图6伦敦人口的发展历程0 00 00000 0GDP(亿元)0 00000 02001200220032004200520062007200820092010人口（万）0图7北京人口与GDP发展趋势资料来源：统计年鉴

（图7），北京快速城市化的需求是绿隔政策面临巨大的阻力的重要原因之一。城市化发展期实施绿带政策的难度远远大于城市化成熟期，过于严厉的控制反而导致“蛙跳”式的城市蔓延。从伦敦、北京绿化带同比例尺比较可以看出，伦敦绿带的规模远远大于北京隔规模。伦敦第一道绿化带为5～10km宽，最远的内边界离伦敦市中心25km左右。伦敦第二道绿化带的宽度最大的可以达到30km，最远的内边界距伦敦市中心约35km。而北京一道绿隔只有2～5km宽，最远内边界距市中心约12km，第二道绿隔的宽度最大也只有20km，最远内边界距市中心约20km。相比之下，北京的中心城范围（包括建成区和一道绿隔）约等于伦敦大都市区的城市集中建设区（图中白圈范围），北京二道绿隔的范围约等于伦敦一道绿带的范围。北京的绿隔规模小、一道绿隔距中心城过近，这也是导致北京绿隔不断被蚕食的原因之一（图8）。 图8伦敦、北京绿带等比例尺比较资料来源：作者结合相关资料自绘伦敦都市区绿化带中农业占一半以上（约57%），其中高质量的农业用地（一级和二级）占绿化带土地的14%。阔叶和混合林地并不占主要的地位，仅占伦敦都市区绿化带土地的18%。北京绿隔地区的绿化主要以景观林地为主。北京绿隔地区现状农业用地占总面积的12%，景观林地占38%；规划中农业用地只占4%，60%的用地都作为景观林地。虽然为了解决绿隔地区拆迁农民的就业安置问题，在绿隔地区规划了部分产业用地，但比例较低，片面追求纯绿而消灭农业带来了不少问题。伦敦绿带的绿地在城市化压力下，近年来也逐渐被蚕食而破碎。但如果将57%的农业用地也算作绿地的话，伦敦都市绿化带的空间形态还是较为连续的。从两个城市的对比可以看出，伦敦绿带内的绿地面积占绿带面积83.45%，而北京绿隔内绿地面积只占绿隔面积54%，其中存在大量的违法建设用地和尚未拆迁的村庄建设用地，相比之下更为破碎（图9）。1947年伦敦“城乡规划法”的颁布，为绿带的实施奠定了法律基础。该法确定了几乎所有的土地开发活动都必须在获得政府颁发的规划许可后才能进行，使得规划部门有权来控制绿带中的各类建设，避免绿地遭受破坏；同时该法还规定了地方发展规划中应该包括绿带规划的内容。绿带政策是一项以法律形式确定的国家基本规划政策，具有很强的法律权威性。北京的绿带政策主要是以“地方规章”的面目出现，绿带政策的目的是落实《北京城市总体规划》中“分散集团式”空间格局的设想，相比之下，保护的力度和权威性都显不足。从这一视角来看，绿带规划和管理的实质问题在于完善法律法规。3 北京绿隔对于提升城市环境品质起到重要作用，随着人口的迅速增长，绿色空间将更加成为“稀缺品”，北京一、二道绿化隔离带地位重要，保绿是大都市地区空间可持续发展的必然要求，虽然面临巨大的城市化压力，但在现阶段绿隔应进行保留。但在实施过程中，需要更为明确绿色空间的性质和实施方式。国际案例研究表明，对于快速城市化进程中的城市绿带应尽量远设，预留一定的发展空间。当前北京中心城一道绿隔已完全与城市建成区接壤，满足人群游憩的城市公园的性质更为突出，因此一道绿隔的功能定位应从“生态隔离”向“游憩共享”转化。第二道绿化隔离地区应更突出“生态涵养”的功能，作为城市重要生态功能区，以实施城市空间格局和生态环境建设，防止市区建设用地无限制向外扩展，形成良好的生态平衡圈为目的[16]。图9伦敦、北京绿带破碎度对比资料来源：北京绿隔为作者自绘；伦敦绿带来源www.cpre.co.uk/resources/housing-and-planning/green-belts/item/.../467从国际城市绿带建设的经验可以看出，绿带内保留一定的农业用地是可行的，比起单一的限制，绿带的综合价值将使其得到更好的保护。同时，由于一道“绿隔”基本处于三环到五环之间，随着城市快速发展，市民对康体健身、文化娱乐、旅游观光、科普教育等需求不断增强，游憩、休闲功能应逐渐引入。对于北京来说，建议资金充裕的地区将绿隔绿化征为国有，作为城市公园建设维护，强化其游憩功能、增强休闲指向的服务能力。暂时没有资金的地区可鼓励发展都市农业，除了造林还可引入其他形式的绿化，避免片面追求种树、实施片林[17]。通过对英国、韩国、加拿大等国家绿带政策发展历史的研究可以看出，基于城市本身的生态脉络，将对生态环境有重大影响的核心区域划出并严格保护，比泛泛的绿化隔离带保护更为有效。控制重点的区片、留出一定的绿化廊道比大面积的控制绿带更加符合城市发展的实际。未来北京的绿隔政策需进行调整，应严格保护和落实刚性区域的生态空间，并面对现实，积极探寻非刚性控制区域的建设策略。优先保护战略性生态节点和廊道，划定生态敏感区，用更严格的方式实现对生态敏感地区的保护，以取代越来越含糊和混乱的绿化隔离带地区。对生态不敏感地区可进行指标上的空间置换，适当降低区位较好、发展动力强劲区域的规划绿地规模，将其置换到生态敏感地带或通风廊道等绿色空间内。绿带控制政策应刚性与弹性相结合。对于生态敏感区，需明确绿色空间保护的法律边界和准则，保护边界必须从总体规划贯穿到控制性详细规划，通过立法手段保证这条界线不受侵犯。对于其它弹性发展区域可通过基础设施投资等手段导向预期区位，以市场配置为主。除此之外，绿隔政策的制定需要多主体决策、多政策集成、多部门合作、多要素同步，同时进行广泛的公众参与和群众监督。下一步应加快研究配套组合政策，推进北京绿隔的绿色空间更好的实施。参考文献[1]埃比尼泽·霍华德,著.明日的田园城市[M].金经元,译.北京:商务印书馆,2010.[2]WangRS.EfficientandHarmonious—UrbanEcologicalRegulationandControlmethod[M].Changshai:EducationalPress,Hunan,1988.[3]RichardM.London’sGreenbelt:ContainmentinPractice[M].London:GeorgeAllen&Unwin,1983.[4]MandelkerD.GreenBeltsandUrbanGrowth[M].Madison:UniversityofWisconsinPress,1962.[5]Myung-JinJun,CommutingCostsof“Leap-frog”NewtownDevelopmentinSeoul[J].Cities,June2001,18(3).[6]NelsonAC.Demand,Segmentation,andTimingEffectsofanUrbanContainmentProgramonUrbanFringeLandUrbanStudies,1985,22(5).[7]MillerD,DeRooG.IntegratedEnvironmentalZoning:AnInnovativeDutchApproachtoMeasuringandManagingEnvironmentalSpilloversinUrbanRegion[J].JournaloftheAmericanPlanningAssociation,1996,62(3).[8]BakerAssociates.