社区建设与发展的路径选择

社区建设与发展的路径选择

20世纪80年代，中国的经济体制由计划经济转变为市场经济，政府和社会之间的关系变化。原有什么都管、什么都能管的全能型政府已经无力承担所有社会公共事务的管理,这就需要把原本应该由社会承担的公共事务归还给社会。因此,在这个时期,我国政府提出了开展城市社区建设的思路。但是人们对于我国城市社区的具体所指没有一个统一的意见。有些人认为,城市社区是以街道和居委会为单元的基层社区;有些认为企事业单位所辖的地域也可以称为社区;还有些人认为只有西方意义上的社区才是真正的社区,即一种具有高度认同感的相互依存的自发性的地域共同体。这三种意见实际上代表的正是我国城市社区建设的三种路径。前两种路径是我国建国以后的传统社区管理的路径,最后一种西方意义上的社区是我国当前城市社区建设追求的目标。本文试图通过对这三种路径的分析,探寻适合我国城市社区建设与发展的路径。一、“单位制”和“街居制”是我国传统社会管理的一种特殊方式我国城市社区建设的历史可以追溯到新中国建立之初。当时我国经济落后,人民生活水平低,人民生活的方方面面都要依赖各级政府的供给。为了有效地管理基层社会,我国在社区管理上主要依靠的是各企事业单位。当时的“单位”就是我国传统意义上的社区。即一个单位一个社区。单位管理着本单位人员生活的各个方面。20世纪80年代,随着改革开放各项政策的实施与推进,我国的政治体制和经济体制发生了深刻的变化。随之,国家与社会的关系、政府与社会及公民的关系也发生了变化,基层社会因此也涌现出了许多新情况、新问题。单个的单位已经无法独立地解决这些问题,我国传统管理社区的“单位制”在这时走向了瓦解。“单位制”的瓦解促使政府依靠自身的力量来管理社区,街道办事处和居委会这两个行政组织就应运而生,并开始逐渐承担起了单位体制下的许多社会管理功能,成为了我国基层社会管理的主体。无论是“单位制”还是“街居制”,它们的形成都与我国历史传统有着直接的联系。我国在新中国建立以前,国家与社会是融为一体的,即“强国家、弱社会”。这就使得我国传统的基层社会管理工作在新中国建立之前的漫长岁月里都主要是由政府或国家来承担,而社会却没有形成一个独立的组织来管理自身的事务。这种历史传统给建国后的基层社会管理工作带来了很大的影响。所以,“单位制”和“街居制”实质上都是一种政府直接介入基层社会管理的方式。关于“单位制”和“街居制”是否属于社区管理,学术界存在着很大的争议。如果单从地域上来说,单位和街道所管辖的地域也可以称之为社区。但是显然社区的涵义没有这么简单,因此我们首先要清楚社区的内涵。学术界虽然在社区的具体所指上有所异议,但是社区内涵是大家公认的,即真正的社区应该体现出民间性、自治性、参与性及高度的认同感。这样看来,我国的“单位制”和“街居制”都不具备这几方面的内涵,因此,它们都是一种社区管理的替代模式。20世纪90年代,随着我国经济体制改革的深化与社会的深刻变化,我国的“街居制”已经无法应对日益增多的社会问题,在这时我国启动了社区建设的步伐。同时,我国的学术界和政府组织也进一步认识到了社区的真正意义,并且我国的社会自治组织和中介组织也开始形成并加入到了社区建设的队伍中。但是关于如何建设与发展社区,则成了学者、政府组织与基层社会面临的难题。一种措施是在我国传统的基层社会管理模式上进行创新性变革;另一种是借鉴西方国家社区发展中的成功经验。因此,我们有必要了解和分析一下西方国家社区发展的典型模式,为我国社区建设与发展提供一些可资借鉴的经验。二、社区治理的模式选择:协商自治抑或具体管理当代西方国家城市社区建设的路径主要是社区治理模式。这种模式是在20世纪90年代治理理念影响下形成的。治理是一种公共部门、私人部门、非盈利组织以及公民共同互动管理公共事务的过程。它的主要目标是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的失灵问题。因此,社区治理模式强调的就是多元的主体来共同管理社会公共事务。社区治理的共性虽然都是强调多元化,但是,由于西方各个国家的政治文化传统的差异,使得各国的具体模式也有所不同。本文通过对三种西方国家社区治理模式的分析,探寻社区治理模式对我国社区建设与发展的借鉴价值。第一种是以美国为代表的社区自治模式。它强调政府行为与社区行为的相对分离。政府通过制定各种法律、法规间接管理社区。而社区具体事务的管理实行自主自治,政府部门不得直接参与。因此,社区的主要管理职责是有独立性很强的社会自治组织来承担的。第二种是以英国为代表的实用主义模式。它强调市场化管理和政策管理。社区事务由政府出资,民间团体和私营机构来管理。非盈利性组织是这类模式的管理主体,政府的作用是资金支持、政策扶持,并且积极动员社会各方力量来管理社区。第三种模式是以日本为代表的混合模式。它强调官方与民间自治相结合的管理。政府在社区有派出机构,但是它们的介入仍是间接的,主要作用体现在社区事务总体规划上,而具体的管理是由社区组织完成的。从这三种模式中,我们可以发现,大多数西方国家的社区具体事务的管理都不是由政府来直接操作,而是交给非盈利组织和私营机构来进行操作。政府的作用主要体现在以下几个方面:一是以政策的形式来总体规划社区建设与发展的蓝图;二是以法律、法规的形式规定社区管理各方的具体权责;三是大力出资扶持非盈利组织的发展来支持社区的建设与发展;四是直接出资支持社区建设与发展;五是监督社区事务的具体管理。从以上分析,我们发现当代西方国家社区治理模式对于我国社区建设最大的启示在于以下几个方面:首先是这种模式明确了政府的角色;其次是它实现了社区管理的自治化与公众化;再次是它实现了社区治理的法制化与规范化;最后是它发展出了一种创新管理机制,即社会机制与市场机制的结合。三、对中国城市社区建设的启示当前,我国各大、中、小城市的社区建设有两种现状:一种是大多数的中、小城市的社区仍然依靠传统的“单位制”和“街居制”来进行管理;另一种是我国一些大、中城市的社区发展出了具备自身特点的管理模式。如:上海模式、沈阳模式、江汉模式、深圳盐田模式等。这些创新型管理模式虽然都强调社区自治、民间参与,但仍然是政府主导型模式。这是因为一方面它们虽然都强调改革“街居制”,但是都没有放弃街道办事处和居委会这两个行政组织;另一方面它们虽然都强调社会自治组织的介入,但是都没有把具体事务的管理权完全交给社会自治组织。形成目前这两种现状的原因有很多,但是主要是与我国的历史传统和当前社区发展的现实条件有关。一方面,在我国的历史传统中国家与社会的关系没有分离,政府主导一切社会事务的思想主宰着大多数基层政府组织、官员以及人民群众的观念。这使得很多城市,尤其是中、小城市不愿意放弃对政府的依赖;另一方面,我国的社会自治组织与中介组织还处于发展的初期,它们缺乏足够的资源与权威承担基层社会事务的管理。从我国社区发展的现状可以看出,社区自治是我国社区未来发展的主导方向。但是鉴于我国历史传统的深远影响与复杂的现实条件,所以我国社区自治的道路不能一蹴而就,而是需要一个过渡阶段,即我国当前社区建设与发展的路径应该是由政府主导型模式逐步过渡到自治型模式。目前关于社区自治我国缺乏自身的成功经验,仍处于探索阶段。因此,我们可以考虑借鉴西方国家社区自治的成功经验。而西方国家社区自治主要的成功在于政府、社会、公民三方共同发挥作用。由此我们认为,我国当前发展社区的路径应该是在政府主导下,同时发挥社会以及公民等多种力量共建社区,从而最终达到社区自治的目标。为此,本文提出以下几点建议:首先,我国政府在社区未来的建设中不是要减弱其影响力,而是要进一步加强其影响力。但是这并不意味着政府要直接介入到具体的社区事务管理,而是要像西方国家政府那样发挥宏观调控的作用。因此,我国政府的作用一方面体现在对社区发展的总体规划引导、政策支持以及法律保障上;另一方面的作用是主动下放权力,并且积极培育社会自治组织与中介组织。其次,从社会层面来说,社会自治组织与中介组织要在政府政策的鼓励与支持下,不断地规范自身,发展与壮大自身的力量,获取政府与社区居民的信任,最终独立承担起社区事务管理的责