社区制城市社会管理的组织基础

社区制城市社会管理的组织基础

20世纪80年代末，特别是20世纪90年代中期以来，随着单位制度的加快废除和城市社会复杂性的增加，社区研究逐渐成为社会学领域的亮点。围绕着社区建设与转型社会中国城市社会基层管理体制变革,学界形成了一大批理论成果。但值得注意的是,学界关于社区的研究大多呈现出强烈的“问题趋向”,而缺乏从中国城市社会变革的历史逻辑性来发现和提出问题的宏观视野和理论高度。因而,也就导致了在一些具体的问题上众说纷纭、莫衷一是的局面。本文认为,新时期社区建设是单位社会终结以来,城市社会空间构造转换的命题的延续,社区建设的目标不能仅仅局限在社会管理体制方面从街居制到社区制的转换和硬件层面社区环境的改善,更为重要的是生产出城市社会的新型空间,克服社会原子化的潜在危机,形成新时期社会良善治理的社会基础。如果仅就时间上来研判,街居制确立的标志是1954年全国人大一届四次会议审议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》(夏建中,2008)。这两个条例,指明街道办事处与居民委员会的性质、智能、关系。条例规定:街道办事处是城市政府部门的派出机构,由3-7人构成,主要的工作任务包括:办理上级人民委员会交办的居民工作相关事务,指导居民委员会的工作,反映居民的意见和要求。而居委会则由2-4人构成,属于群众自治性居民组织(陈雪莲,2009)。然而,在实际工作中,街道办事处与居民委员会的关系,除了文本层面制度设计以外,实践逻辑具有另外的样态。一方面,居民委员会的自治性质并不强,尤其是在寻求高度社会整合的单位社会时期;另一方面,街居制实际上完成了对非单位人群的纵向一体化管理,是单位体制高效运转的辅助机制。应当承认,如果从历史的长时段来审视,单位制度及作为“辅助机制”的街居制度的建立,绝非偶然。在城市社会,“组织起来”这一社会重组理念的贯彻,借助于单位制和街居制这两个基本的渠道,只是侧重有所不同。一般而言,单位社会时期,国家垄断了几乎所有的社会资源,并将这些资源以计划的形式借助单位系统,投入到经济生产、社会生活的各项事务中。由此,形成了费老(费孝通,2002)所言的国家通过单位组织对“物质产品的计划生产,也是对人和人的生活的计划安排。”而与此相对,街居制则属于“辅助体制”或曰“剩余体制”(田毅鹏、漆思,2005),即在单位体系的吸纳能力之外的社会成员,通过街居组织实现“准单位化”管理,“把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来,为了减轻区政府和公安派出所的负担”(彭真,1953)。“以居住场所为基点,把非单位人口纳入到统一的街道、里弄组织内部。借助这一体制,非单位人口也实现了单位化的管理,从而使整个城市形成了高度同一化的单位社会。”(杨丽萍,2006:1)非单位人的单位化管理,实际上是纯化了单位社会的总体建构,建立了高度整合的纵向一体化格局,为单位组织的有效运行提供了保障。这一点,如果从街居制直接管理的人群特征方面来看,就更为直观。大体来讲,所谓非单位人群,主要由两部分构成,一部分是无工作的老人、孩子和通过单位组织兴办的集体企业仍无法完全安置的职工家属,另一部分是被界定为不适合在单位工作或单位不愿意接受的人群,如阶级斗争的对象、劳改释放人员。对于非单位人群,国家主要采取管理和控制的思路,虽然也建立了民主程序,但由于街道可以动员的资源十分有限,基层民主亦往往流于形式。总的来讲,这一时期,国家通过单位组织和街居系统形成了一个高度组织化的社会,国家管理着社会生活的方方面面,城市社会生活秩序整齐划一。经历了十年动乱,国民经济走到了崩溃的边缘,既有的单位体制包袱承重,体制僵化,并且不具有自我更新的能力,告别单位社会成为社会各界的理论自觉。从而中国城市社会也开始了持续至今的转型,社区制替代街居制正是单位社会终结这一历史进程的直接产物。特别是九十年代中期以来中国城市社会的复杂性不断增加。在单位社会进入加速消解的时期,大量的单位人变成社会人,之前“国家———单位———个人”的纵向社会控制体系也随之解体,需要通过社区来填补单位退出而导致的社会控制真空。同时,随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能,企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能,大部分也要由城市社会的管理机构来承接,建立一个独立于企业和事业单位之外的社会保障体系和社会服务网络,也需要城市社区发挥作用。另一方面,在快速的城市化浪潮中,社会空间剧烈地分异与重组,城市社会的复杂性不断增加,大量的社会流动人口给社会管理体制带来了新的挑战(夏建中,2008)。在此背景下,借助社区组织,实现“属地管理”,完成城市社会管理体制的再造,成为转型社会城市变革的一项重要实践。从中国社会学史的角度来看,社区一词最早进入知识界的话语体系是在20世纪30年代,以费孝通、吴文藻为代表的老一辈社会学家,发展出社区研究的方法以期实现对当时中国社会整体结构特征的把握。(王铭铭,1995;杨敏,2007)这一时期,社区的概念,基本沿袭了滕尼斯对于社区的经典界定,即取其社会生活共同体的意义。新中国成立以来,社会构造发生了根本性的变革,单位社会成为举国一致的纵向一体化社会整合模式,独立的社会领域已经不复存在,社区一词也就为学界所淡忘。进入改革年代,社区的概念重新回到政府和知识界的话语体系中,并且依据时代背景的不同,其内涵也不断地丰富和发展。进入九十年代,社区研究再次成为社会学研究领域的显学。1987年以来,政府部门逐渐认识到后街居制时代社区建设在城市社会管理体制重建过程中的重要性,出台了一系列相关文件,并于新千年伊始中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发(民政部关于在全国推进社区建设的意见)的通知》,掀起了全国范围的社区建设热潮(夏建中,2008)。在此过程中,社区硬件设施不断完善,组织机构得以壮大,以社区党工委、社区行政事务管理中心、社区代表会议委员会为核心的“三驾马车”共同拉动社区建设的格局逐渐形成。同时社区民间组织得到了一定程度的发育。但总体而言,二十余年的社区建设实践中所形成的几种颇具代表性的“再组织化”实践模式。无论是以行政权力下沉、扩展行政网络覆盖面为核心的“上海模式”,还是以行政授权的方式依托居委会来组建社区公共管理和公共服务网络的“沈阳模式”(卢汉龙,2004;陈伟东、李雪萍,2005)。虽然都积累了宝贵的社区建设经验,但总体而言,社区依然行政色彩浓厚,“再组织化”依然只具有至上而下的单一维度。这一方面导致了社区在实际工作中,成为政府的一只脚,日常事务繁杂,疲于应付各种行政检查;另一方面导致了社区居民组织流于形式,得不到实质性的发育,社区居民对社区组织认同度低下,参与热情不高。甚至在行政指令的压力下,产生了为应付检查而打造的“伪社区组织”。应该说这与通过社区建设完成新型城市社会空间生产的本意是相背离的。虽然我们必须承认,面对复杂性不断增加的城市社会事务,社会空间根本性转换是一个长期的过程。在城市改革过程中,社会利益分化加剧,利益矛盾显性化,如何为改革提供一个稳定的社会环境,是摆在城市工作面前的首要课题,而旧有的街居系统的局限性亦迫切需要革新。在此背景下,将社区建设的初始目标设定在重构城市社会基层管理体制,以维护基本的社会稳定是务实的选择。在实际工作中,虽然存在方方面面的不足,如社区行政化色彩浓厚、社区自治力量薄弱等,但以社区为中心的社会管理体制重建,确实起到了转接从单位体制中剥离的社会事务,同时维护社会秩序基本稳定的作用。但值得注意的是,如果将社区建设仅仅归结为“国家权力机构实现管理和控制社会的一个重要剧场”(潘泽泉,2007),就窄化了社区的理论意义,也限制了社区作为现代社会保护机制作用的发挥。同时,如果将社区变成国家政权下沉的一个“行政末梢组织”,那么就出现了依然是政府包办着公共事务的局面,社会成员将对单位组织的依赖转向了政府和社区,将利益实现寄期望于一个贤明的父爱式政府身上,而很少考虑通过自我组织、自我服务的方式推动公共福祉,社区自我发展的力量得不到激活。从历史演进的长远观点来看,二十世纪九十年代以来社区建设和社区研究热潮旨在探索,如何在后单位社会实现社会空间的根本性转换,形成城市社会的良善治理的社会基础这一基本的理论与现实问题。毋庸讳言,在剧烈的社会转型期,社区这一城市社会生活的微观单元,汇集了众多矛盾,社区工作无疑是一揽子复杂的社会事务的集合。但这并不是说,社区建设只能围绕着实务取向,以在现有的体制框架内解决社会问题为唯一目标。其深层问题仍在于回答走出单位社会的理想城堡以后,如何实现有秩序的、美好的城市生活。概言之,新时期社区建设是新型城市社会空间的生产过程。单位社会时期,国家通过纵向一体化的方式吞噬了独立的社会领域,而转型社会中,社区在维持改革稳定社会环境的总体要求下,以社会管理职能为重点,无疑又挤压了城市社会空间的发育。社会学的理论研究和西方社会发展的历史经验表明,进入现代社会,国家、市场与社会要形成一个协作对话的新型公共性构造,而其中,社会的生产和良性发育对于中国社会来说至关重要。此外,在中国社会的转型语境中,市场化的改革拆解了单位社会时期的宏观社会构造,离析出众多原子化的个体,如何通过社区建设完成社会的“再组织化”,医治社会缺位的隐忧(吕方,2010),构成了新型城市社会空间生产的着力点(田毅鹏,吕方,2009)。通过社区完成社会再组织化的过程中,政府发挥着重要的作用,但不是说要使社区成为行政体系的附属物,