行政诉讼的合法性审查

行政诉讼的合法性审查

法律的基本原则直接关系到法律法规的制定、理解和适用，立法和学术界对此作出了重视。而对行政诉讼基本原则的认识和概括,既涉及到受案范围的确定,同时也涉及到人民法院审判活动的展开。因此,科学地界定我国行政诉讼的基本原则,就不仅仅是一个理论问题,而且也是一个实务问题。一对行政行为是否合法审查:行政合理性审查在我国行政法学界,普遍将合法性审查原则视为行政诉讼或行政诉讼法的基本原则或其中之一,这主要源于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条的规定。该条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”根据立法者的解释,“人民法院审理行政案件,是对具体行政行为是否合法进行审查,至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当,原则上应由行政复议处理,人民法院不能代替行政机关作出决定。”据此,学界普遍将合法性审查原则的内容或要求,界定为两个方面:一是行政诉讼的客体仅限于具体行政行为,不包括抽象行政行为;二是人民法院只审查具体行政行为的合法性,一般不审查其合理性(P457)。但学者们同时也承认,合法性审查原则也存在着某些例外,即人民法院原则上不对具体行政行为的合理性进行审查,但对滥用职权行为和显失公正的行政处罚行为,可以进行合理性审查。例如,著名行政法学者罗豪才先生认为,司法审查的核心,是“对具体行政行为是否合法进行审查”,原则上不审查行政行为的合理性与适当性,只有在审查行政处罚这类具体行政行为时,才存在例外(P332-333)。姜明安教授指出:“法院审查具体行政行为的合法性也有某些例外,当对于行政机关滥用自由裁量权作出具体行政行为时,人民法院可以就行政机关的具体行政行为进行审查。此外,当行政机关的具体行政行为明显不当(以行政处罚显失公正为限)时,法院可以将不适当的具体行政行为变更为适当行政行为。”(P457)叶必丰教授认为,具体行政行为是否合理,属于行政机关自由裁量范围内的事,行政机关更有条件判断,对此,人民法院应予以尊重。但由于人民法院可以判决撤销滥用职权的具体行政行为和变更显失公正的行政处罚,因此,法院在有限的范围内依然可以进行审查性审查(P296-297)。也有学者认为,合法性审查原则存在两个例外:一是对部分具体行政行为的合理性审查;二是对抽象行政行为的审查。其中,作为例外的合理性审查限于两个方面,即对行政处罚决定的审查和对行政行为是否滥用职权的审查(P422-424)。另外,虽然章剑生教授认为行政诉讼的基本原则应当是“司法审查有限原则”,但同时也认为,对行政行为的合法性进行审查是“司法审查有限原则”的重要内容之一,并明确指出:“法院对合法性的行政行为是否合理一般不予考虑,除非这种不合理达到了合法性所不能容忍的程度,超越了合法性的限度,法院才可能以滥用职权或者显失公正给予撤销或者变更。”(P19-20)但是,我们也应当看到,将合法性审查原则界定为我国行政诉讼的基本原则,将行政行为的合理性排除在司法审查的范围之外,必然严重限制司法权对行政行为的审查范围,也就不可能真正实现对行政权的有效控制。因此,有学者主张将合理性审查确定为我国行政诉讼的原则之一:“至于对合理性的审查,似乎只体现在《行政诉讼法》第五十四条中的行政处罚显失公正以及滥用职权方面。不过,随着法治理论研究和实践发展的日益系统和精细化,越来越多的学者和专家呼吁我国行政诉讼中应确立合理性审查原则。”那么,合法性审查是否确如王汉斌在关于《行政诉讼法(草案)》的说明中所指出,同时也为大多数行政法学者所肯定的那样,合法性就仅仅限于形式意义上的合法性,而一般不审查合理性呢?或者说,是否应当修改《行政诉讼法》,将合理性审查作为一项原则加以立法认可呢?事实上,有的学者在论述合法性审查原则时,也表露出某种困惑:一方面认为合法性审查原则排除对行政行为合理性的一般性审查,另一方面又将滥用职权等一概归之于“违法”:“无论是越权、无权限、滥用职权或是违反法定程序,都必然导致行政行为违法,进而在行政诉讼中被人民法院依法撤销。”(P45-46)笔者认为,从我国行政诉讼法的规定看,合法性审查本身并没有排除合理性审查,也不应当将合理性审查排除在合法性审查原则之外。对此,我们将从行政法理论和行政诉讼法的规定这两个方面加以说明。1.违反法律基本原则的行为属于违法行为认为人民法院不对具体行政行为的合理性进行审查的主要根据之一,是我国《行政诉讼法》第五条的规定。在理解这一规定时,关键是如何理解“合法”一词,即违反合理性原则的行为是否构成违法。否定司法机关对具体行政行为合理性的审查权本身就隐含着一个前提,即承认合理性是法律对行政行为的基本要求之一。理由很简单,如果法律并未对行政行为提出合理性要求,也就不存在所谓的能否进行合理性审查的问题。这突出地反映在我国行政法学者对行政法基本原则的概括上。自20世纪80年代行政法学在我国兴起以后,在行政法的基本原则问题上虽然有过多种不同的观点,对行政法究竟应当包括哪些基本原则表述不一,但有一点是可以肯定的,即大多数行政法学者都认为行政法的基本原则应当包括行政合法性原则和行政合理性原则。我们知道,法律基本原则,是为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原理,是法律行为、法律程序和法律规定的决定性规则,它不但是我们对具体法律规则进行合法性考量的依据,而且也是判断某一行为是否合法的最高标准。由此,我们也就很自然地推导出以下结论:既然违反具体法律规则的行为构成违法,那么,违反作为具体法律规则的上位法基本原则的行为,当然构成违法。换言之,违反具体法律规则的行为是违法行为,违反法律基本原则但并未违反某一具体法律规则的行为同样是一种违法行为。从理论上说,某一特定行为可能因立法上的漏洞而未直接违反具体的法律规则,但却可能因违反法律的基本原则而构成违法。另外,从行政合理性原则与行政合法性原则的关系看,行政合理性原则是合法性原则在自由裁量权领域的引申和发展,行政合理性原则从属于行政合法性原则。从这一角度上分析,违反合理性原则的行为是否构成违法行为呢?从逻辑上说,既然合理性原则是合法性原则的引申和发展,是从属于合法性原则的,那么,合理性也是合法性的内在要求之一。因此,违反合理性原则的行为自然也就构成违反合法性原则的行为,而违反合法性原则的行为当然属于违法行为。可见,违反合理性原则的行为、违反合法性原则的行为、违法行为之间的逻辑关系是一种传递关系,由此得出的必然结论是违反合理性原则的行为属于违法行为的一种。2.司法变更的有限性规定在实践适用上也有所新首先,司法变更权的有限原则并未否定合理性审查。《行政诉讼法》第五十四条关于人民法院有限司法变更权的规定,被许多学者作为论证合法性审查的重要依据。但这一推断是建立在错误的推理基础之上的,因此也是不能成立的。我国《行政诉讼法》第五十四条第4项规定,人民法院对“行政处罚显失公正的,可以判决变更”。这一规定通常被称为“(司法)变更有限原则”,即人民法院并不享有对被诉具体行政行为的一般性变更权,而只能对构成“显失公正”的具体行政行为判决变更(但不是必须变更)。据此,不少学者认为,对人民法院司法变更权的限制,是人民法院不能对具体行政行为进行合理性审查的重要体现。然而,从逻辑上分析,我们并不能据此必然地推导出这一结论。将司法变更权的有限性作为否定合理性审查的依据,其隐含的一个逻辑前提是:变更权是司法机关对具体行政行为进行合理性审查的必要前提,或者说,司法机关对具体行政行为进行合理性审查必然以变更不合理的具体行政行为为结果。很显然,这一结论在逻辑上是不成立的。我们从《行政诉讼法》关于司法变更有限原则的规定中推导出的唯一结论是:人民法院仅仅享有对部分违反合理性原则的不当具体行政行为的司法变更权。以司法变更有限原则作为支持人民法院不能对自由裁量行为进行合理性审查的论点,其逻辑错误在于把合理性审查与司法变更混为一谈,即错误地认为,如果对自由裁量行为进行审查,就必然要赋予人民法院相应的司法变更权,没有司法变更权,对自由裁量行为的合理性进行司法审查也就没有任何实质意义。然而,事实上并非如此。变更,仅仅是对不合理的具体行政行为进行救济的方式之一,而不是唯一方式,人民法院也可以通过撤销不合理的行政行为来为相对人提供有效的救济。而且,《行政诉讼法》第五十四条关于司法变更权的规定,恰恰也印证了这一点。“可以”意味着人民法院在处理显失公正的行政处罚行为时享有司法裁量权,既可以作出变更被诉具体行政行为的判决来为原告提供救济,也可以通过其他判决形式,如撤销判决等,为当事人提供法律救济。其次,《行政诉讼法》第五十四条关于司法撤销权的规定,进一步正面肯定了合理性审查原则。根据该条第2项的规定:“具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1.主要证据不足的;2.适用法律、法规错误的;3.违反法定程序的;4.超越职权的;5.滥用职权的。”在上述五种情形中,除第一至第四种情形基本上可以认定为形式意义上的违法外1,“滥用职权”则明显属于违反合理性原则的范畴。根据学界的通常理解,滥用职权主要是指“行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内,但行政机关不正当地行使职权,不符合法律授予这种职权的目的”(P592)。而具体行政行为违背法律、法规的立法目的,与法律、法规的原则不相符合,则是其本质特征,也是判断自由裁量行政行为是否构成滥用职权的根本标准。换言之,滥用职权的实质是滥用自由裁量权,属于违反行政合理性原则的行为。如果人民法院不能对具体行政行为的合理性进行审查,自然也就不可能对滥用职权的行政行为行使撤销权。再次,《行政诉讼法》第六十七条规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。”对这一规定,有的学者曾经表示过困惑,认为该条对行政侵权行为的规定并没有“违法”的要求,与第五条的规定不协调。依笔者之见,这并非是立法者的疏漏,如果我们对第五条“合法性”的立法用语作广义上的理解,那么,作出这一规定也就十分自然了。证诸稍后于1994年制定的《国家赔偿法》的相关规定,我们也可以得出同样的结论。《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在这里,明确使用了“违法”的概念。学者们也据此将“违法”作为国家赔偿的归责原则。然而,从国家赔偿的实务看,行政赔偿案件绝大部分都是由行政处罚行为引起的,行政处罚恰恰是最为典型的自由裁量行为。某一造成侵权的具体行政行为即便是并非因为违法,而是因为违反合理性原则而被撤销或变更,同样应当承担行政赔偿责任。可见,国家赔偿法里的“违法”同样属于广义上的违法,既包括形式意义上的违法行为,也包括实质意义上的违法即违反合理性原则的行为。二对行政自由裁量权的初步控制———“合法性”审查通过以上分析,我们可以看到,《行政诉讼法》规定的“对具体行政行为的合法性进行审查”,并没有排除对具体行政行为的合理性审查。认为人民法院只能对具体行政行为进行所谓“合法性”即形式意义上的合法性审查,并不符合《行政诉讼法》精神,也不符合通过行政诉讼控制行政权的基本理念。其结果只会给人民法院的行政审判活动带来不必要的困惑。因此,应当将《行政诉讼法》第五条规定的“合法性”一词作广义上的理解。在这里,还涉及到一个问题,即如何解释王汉斌在关于《行政诉讼法(草案)》的说明时所作的解释。笔者有理由大胆推测,在我国崇尚行政权特定的文化背景下,王汉斌所作的说明更多地体现了对行政机关的一种安抚。就像有学者所指出的那样:“行政处罚既是行政机关对司法机关和学者让步的重要表现,也是它们退让的底限。行政处罚成为行政机关与司法机关妥协的重要筹码。”(P189)作为一种妥协,立法者采取一种十分高明的手段,通过确认“合法性”审查这一原则,换得