浅析瑞典养老保险制度改革

浅析瑞典养老保险制度改革

瑞典的养老金制度始于1913年。经过近一个世纪的改革和完善，形成了多阶段的社会保障体系，在保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济和社会协调发展方面发挥了重要作用。而我国目前也正处于养老保险改革的关键时期,制度模式的定型、激励约束机制的建立、转型成本的分担等问题日益引起全社会的关注,因此,结合我国的实际国情,从多个角度合理借鉴瑞典改革的经验显然具有重大的理论意义和实践价值。一、瑞典养老保险制度改革1.石油危机的推动:瑞典养老保险制度改革的方向瑞典作为西方福利世界的典范国家,早在1913年就建立了具有全民性和强制性特点的养老保险制度,并于60年代逐步走向定型,从而在很大程度上有效地解除了国民的后顾之忧。但是,进入20世纪70年代中期以来,“福利国家橱窗”瑞典的养老保险制度可持续性日益面临严峻的挑战:一战、二战后的“婴儿潮”和人均寿命延长所引起的人口老年化趋势日益加重,同时伴随着1973年石油危机而来的世界性经济危机进一步削弱了瑞典养老保险制度的物质基础,本国财政的养老压力使得潜在的财务危机越来越突出;第二、原有养老保险制度本身的弊端,例如作为主体的收入关联养老金制度(ATP)未能充分体现权利与义务的紧密结合,同时缺乏个人缴费激励机制;第三、国内环境的变化,包括长期执政的社会民主党的政治优势不断削弱,政治上的一致性逐步下降,同时本国民众要求改革的呼声也不断增强等。因此,面临以上种种挑战,随着改革的各方面条件日益成熟,养老保险制度的改革势在必行。瑞典首先在80年代开始酝酿改革并成立养老保险改革委员会,1991年启动由国内所有政党组成的改革工作小组,不断对原制度进行反思和重构,1992年该小组建议的改革框架问世,1994年改革的最终文本正式出版,同年6月在国民议会上作为立法正式通过,1996年执行程序正式启动,1999年瑞典全面实行新的养老保险制度。2.改革前的养老保险制度改革前的瑞典养老保险体系主要由基本年金、补充年金和部分年金三部分构成,其中基本年金实行全民平等共享,补充年金与退休者工资收入密切挂钩,而部分年金则主要面向60-65岁之间的提前退休人员。而改革后的新制度在努力克服原制度的缺点和符合改革趋势的基础上,还不断进行优化创新,其中最为突出的就是名义账户制(NDC)的创立和运行。第一层次为国民年金,对象包括无收入和低收入群体。凡年满65周岁在瑞典居住满40年的公民每年均可领取70000克郎(税前)的养老金,而居住不满40年的,按每年1/40的比例递减。与改革前所有人都享有同一待遇标准不同,改革后的国民年金与收入关联养老金也是相挂钩的,当收入关联养老金低于44000克朗时,国家负责补足到规定的70000克郎的标准,当收入关联养老金在44000-105000克朗之间时,按一定比例给予补助,而随着收入增加,国民年金就不断递减,当收入关联养老金超过105000克朗,则不再享受任何国民年金。第二层次为收入关联养老金。这是瑞典养老保险体系中最重要的部分,也是本次改革的重点和创新所在。收入关联养老金一般由雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资各缴纳9.25%来共同承担,改革后的这部分现由两块组成,一是名义账户部分,由社会保险管理局负责将缴费的16%计入每个参保人的账户,并转入公共投资基金(APT)进行管理和投资运营,同时作为退休时个人领取养老金的依据,在财务模式上实行现收现付制;二是实账积累部分,由养老基金管理局(PPM)负责将缴费的2.5%划出来投资到私人基金和共同基金公司开展投资运营,努力实现保值增值。值得一提的是,在新制度实施初期,投资市场一度较为低迷,但近两年已有所转机,其中2004年公共基金投资回报率达到10%以上,私营基金也高达8.6%。同时,这部分作为此次改革的重点和难点,为了实现新老制度的平稳衔接,法律还规定凡1937及其以前年份出生的人员一律按旧制度相关规定执行,1954年及其以后出生的人员均执行新制度,而1938-1953年期间出生的人员的养老金按照1/20的比例逐步向新办法过渡,具体新旧养老金受益情况可见表1。第三层次为职业年金。由各行业工会与雇主协商建立,据统计瑞典90%以上的雇员都参加了职业年金,其费率主要依据各行业及参保人员的年龄来确定,目前平均费率为工资总额的3-5%,基金的投资运营主要由各私营基金公司来负责。二、典型的高福利国家,是个瑞典是福利国家的代表,素有“福利国家的橱窗”之称,同时瑞典实行多党民主政治,工会力量比较强大,在这样的典型的高福利国家能够就此项养老保险改革取得一致,不能不说有其高明和可取之处。笔者在结合中国国情的基础之上认为可以将瑞典改革的特点归纳为:立足一个理念、实现两个转换、建立三种机制、保持三个不变。1.政策倾斜和关爱这次瑞典养老保险改革的一个重要特点就是较为注重维护低收入群体的利益,主要表现在以下两方面:一是基本年金方面,由过去人人享有变成了只面向无收入和低收入群体,同时待遇标准相比原来还有所提高,这显然就是对于弱势群体的一种政策倾斜和关照;二是使得工资收入相对较低,但缴费较长的人员(主要是蓝领工人)在新制度中受益更多,养老金增长更快。由于在原ATP计划中养老金是按照最高工资的10年为参照标准的,在缴费总量相同的情况下,那些工资增长快、收入水平高、缴费年限短的人员(主要指白领工人)养老金相比要高得多,因此改革前的养老金其实扮演着一种逆向分配的角色,不断加剧了同一代人之间的收入不平等,而此次改革主要就是逐步缩小乃至“熨平”这种不平等从而达到保障公平的最终目标,例如在新制度下1960年开始参加工作而在2009年预期退休的工人养老金受益情况,蓝领工人的养老金受益要比白领工人增长地更快,直接原因就是蓝领工人的工作年限要比白领工人长,具体受益详见表2。2.收入关联养老金与残补型养老保险的衔接一是实现基本年金由普惠型向残补型转换。改革前的基本年金在性质上属于普惠型,即只要在瑞典居住满足一定年限,达到退休年龄后人人都有一份基本年金,而且年金的数额不因退休前的收入差异而不同,但在改革后,基本年金就转向了残补型,主要立足于没有收入和低收入的弱势群体,并与收入关联养老金形成此消彼涨的互补关系,即当收入关联养老金达到一定水平后就不再享受国民年金了;二是实现收入关联养老金(ATP)由待遇确定型(DB制)向缴费确定型(DC制)的转换。改革前的收入关联养老金是待遇确定型的,实行的是当期征收当期支付的现收现付模式,主要维持短期内的横向平衡,一般没有结余,而改革后的收入关联养老金所包括的名义账户和实账积累两部分都是缴费确定型的,立足的是追求基金支付的长期平衡,其中名义账户通过建立“虚拟”的账户来实现积累制的运作,实账积累部分则更是按照“以收定支”的方式来不断进行基金积累,最终实现收入关联养老金从现收现付制向积累制模式平稳过渡的目标。3.通过调控利率来确保养老金的恢复机制一:基金自动平衡机制。名义账户的每年记账利率是综合考虑近3年的社会平均工资增长率(如瑞典2002年工资增长率为5%,2003年为3.44%,2004年为2.4%)和上年度通货膨胀率来加以确定的,这一方面使得最终计算的个人账户积累总额比较客观地反映了整个养老保险周期内的社会经济发展状况,同时又使参保人员名义账户的权益与此实现紧密挂钩,从而对参保人员来讲名义账户的积累和受益基金基本都处于自动平衡状态;另一方面,因为名义利率也是可以调控的,因此,即使出现与社会经济发展不一致和不平衡的情况,通常也是可以通过调控利率的方式来保证其恢复平衡。机制二:缴费激励机制。瑞典改革引入名义账户制后,养老金计发由待遇确定型(DB制)转变为缴费确定型(DC制),养老金待遇的多寡与个人缴费多少和缴费时间长短实现完全挂钩,强调个人的权利义务相结合,不断培养国民缴费意识和责任分担意识,从而激励人们多工作、多缴费、多得养老金。同时,改革中还采取了多种措施例如降低待遇比例和加收滞留金等形式来抑止和约束那些逃避、拖欠缴费的行为。机制三:退休引导机制。人口老龄化和高龄化问题已经成为当今世界的一个重大社会问题,在北欧的瑞典尤为如此,因而瑞典不断通过各种间接措施来控制提前退休、鼓励和引导延迟退休和减少养老金支出。各国的改革经验表明通过直接禁止或者惩罚的措施往往容易遭到民众的反对,而瑞典通过养老金计发标准与平均余命相挂钩,允许实行弹性退休的办法巧妙地解决了这个问题。瑞典新制度规定公民的法定退休年龄为65岁,根据瑞典5年前的人口调查资料显示,全国平均寿命为83.5岁,如65岁开始领取全额养老金,其余命为18.5岁,考虑到养老金账户的增值等因素,实际则可以除以15.7岁,同时允许职工最早在61岁提前退休,也可工作到70岁延迟退休,每提前1个月扣减0.5%养老金,对于推迟领取的人员每推迟1个月则可增发0.7%养老金,这样就从制度设计和政策倾斜上鼓励和引导人们延迟退休,努力增加劳动力供给,同时也在一定程度上增加了养老保险的收入、减少了支出。具体退休年龄和养老金受益关系详见表3。4.瑞典的多层次养老保险制度一是保持多层次的养老保险体系不变。比较新老两个制度,在宏观制度架构方面基本没有太大变化,仍然保持着多层次的结构,而且各个支柱的基本功能也没有发生大的改变,例如国民年金仍然立足公平,努力缩小养老保障待遇的不公平,而收入关联养老金依然立足效率,强化个人的权利义务紧密结合等;二是保持主体支柱现收现付制的财务模式不变。作为多层次养老保险体系主体的收入关联养老金部分,瑞典主要实现了由ATP计划向名义账户制(NDC)和实账积累制的转变,但是其中的主体名义账户制(NDC)部分并没有改变现收现付的财务模式,制度规定中为每个参保人员建立的个人账户只是名义上的,参保人员交纳的保险费都被用作当期的养老金的支付了,并没有实行真正的基金积累,账户上的缴费和基金运营记录只是作为计发的标准,实质上实行的是“模拟”的个人账户积累制运作;三是保持缴费率不变。收入关联部分的养老保险费率仍然保持在原来的18.5%,只是改革前的缴费全部都由企业来承担,而现在变成了由企业和个人各负担一半,但同时规定企业也需要相应地增加个人的工资,从而这也就实现了在增强个人缴费意识和责任意识的同时,企业和个人的负担都没有因此而加重。三、基金运行情况年增加了财政负担,减减了养老保险支出当前国际养老保险制度改革的总体趋势主要是采取多种措施应对人口老龄化和高龄化,不断增强养老保险财务的可持续性,而改革的基本出发点就是增收节支,当然瑞典的改革也不例外。从改革的总体情况和实施效果来看,瑞典改革基本达到了预定的目标:一是通过多种渠道增加养老保险收入。这主要包括一方面通过缴费分担新机制的建立,从长远的角度不断培养和提高参保人员的缴费意识和责任意识;另一方面基金运行情况近年来也不断改善,如上所述的2004年公共基金投资回报率已经达到10%以上,私营基金也达到8.6%;二是减少了养老保险支出。一方面通过退休引导机制鼓励延迟退休,既增加了劳动力供给,又减少了养老金支出,同时基本年金由原来的普惠型转向残补型也在一定程度上减轻了财政负担;另一方面,瑞典改革除了最初几年财政投入较之以前要相对增加外,从长期来看随着养老负担的不断减轻,国家财政投入还是会大大降低,新的养老保险制度下的财政负担与经济增长率、工资增长率等因素紧密挂钩,正如下图1和2所示,即使在不同工资增长幅度的情况下,除了在新制度执行的前几年,养老金支出的增长率要略高于老制度外,经过5-10年后,新制度下的支出就要明显低于老制度。综上,瑞典改革对于正处在改革关键时期的我国养老保险制度来说,同样具有十分重要的指导意义,其中的某些改革政策和措施值得我们不断去总结和思考。事实上,瑞典改革的有关经验,已经在最新的国务院2005年底颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称38号文件)中得到一定的体现,结合我国的具体国情加以灵活地借鉴,必然有助于我们更好的推进养老保险改革的进程。1.统账结合的制度对我国养老保险制度的启示养老保险模式之争从社会保障制度建立以来,就一直没有停止过。实际上,完全的现收现付制和完全的基金积累制都有其难以克服的固有弱点,从近年来世界各国的养老保险改革情况来看,这两种制度模式正在相互借鉴和逐渐融合。一般来说,现收现付制采取待遇确定型,而基金积累制实行缴费确定型,而瑞典改革的“名义账户”制可以说是一条中间道路,在一定程度上将两者有机地融合起来,筹资模式实行现收现付制,待遇计发实行基金积累制,这对养老保险制度改革来说的是一个重大创新,同时对我国而言也带来了一种新的启发,与此同时,在实行名义账户制和保持主体部分现收现付的基础上,瑞典对2.5%的缴费部分实行实账积累,因此,瑞典的新制度与我国有很大的相似之处,因为我国养老保险个人账户长期空账运行,只是作为计发办法的功能和标准始终在发挥作用,同时我国也在逐步做实个人账户,实现基金部分的不断积累,从某种程度上说,我国目前的养老保险制度也是在走中间道路,统账结合的制度总结了现收现付和完全积累两种模式的经验教训,努力兼取二者之长,符合养老保险发展改革的总体趋势。因此,在我国推进改革的进程中,应该坚定不移地坚持统账结合的制度模式不动摇,同时抓住我国经济持续快速健康发展的机遇,逐步做实个人账户,实现统账结合的制度设计初衷,并为应对人口老龄化不断积累资金。2.基础养老金与个人缴费挂钩瑞典养老保险制度改革的一个重要成功之处就是通过实现退休养老金待遇与个人缴费紧密挂钩,不断增强参保人员的缴费意识,防止恶意逃费和欠费,努力增加养老金收入。而这个方面的成功经验在我国38号文件中已经有所体现,一是基础养老金由缴费满15年发放社会平均工资的20%,改为每缴费满1年,发给指数化缴费工资和社会平均工资的平均值的1%,从而改变了原来只要缴费满15年,所有人都领取同等退休待遇的做法,使得基础养老金与个人缴费密切挂钩;二是个人账户养老金由积累总额统一除以120,改为除以根据参保人余命长短和退休年龄决定的计发月数(见下表4),从而实现与个人退休早晚的紧密挂钩。因此,这两部分养老金都体现了缴费的激励约束机制,并逐步建立起延迟退休的引导机制,但是鉴于直接改变退休年龄的问题比较敏感,所以38号文件并没有明确在我国目前可以实行弹性退休,但相信退休年龄的渐进式改革迟早会提上议事日程。3.退休者的制度待遇解决制度转型成本和实现平稳过渡是取得养老保险制度改革的关键所在,而瑞典改革由于没有改变财务模式,相应地就没有出现巨额的改革成本,同时通过采取一些过渡性措施,例如,按照出生年份在1937之前、1938-195