浅谈金融监管与金融创新

浅谈金融监管与金融创新

一、金融创新与市场监管金融创新将有助于提高金融产品的水平，分散金融风险，扩大金融机构的融资规模，缓解通货膨胀，使市场机制更加灵活、更影响和更大。但同时,金融创新也使金融系统的稳定性下降,特别是衍生金融工具的创新和使用,降低了中央银行的货币政策效能和金融监管当局的监管有效性。因此,金融创新也推动了中央银行和监管当局在放松金融管制的同时,不断适应金融创新的形式变化,加强以促进金融谨慎经营为目的的风险管理,以保证金融业的效率和稳定。金融创新与金融监管实际上是在不断相互作用的过程中相互推动,它们反映了代表公众利益的国家实行法制和以追求利润最大化为基本原则的经济个体之间的矛盾关系。凯恩(E,J,Kanae,1984)认为,金融创新主要是金融机构为了获得利润而回避政府的管制所引起的。管制,性质上等于隐含的税收,阻碍了金融机构从事已有的盈利性活动和利用管制以外的机会。金融机构会通过创新来逃避政府管制。而当金融创新可能危及金融稳定与货币政策时,金融当局又会加强管制,新的管制又会导致新的创新,两者不断相互推动。本文运用博弈论论证金融创新与金融监管怎样从一个均衡达到一个新的均衡状态。二、创新与监管的模型分析关于金融创新的成因主要来自两个方面:一是由于利润的诱导,即金融企业为追求潜在利润而进行的金融创新,这是一种拉力,是金融主体的内在需求:二是由于经济环境的压力,即金融企业为逃避金融监管、规避风险而进行的金融创新,这是一种推力,是金融客体的外在供给。美国经济学教授威廉·L·斯尔伯于1983年在《金融创新的发展》一文中提出“约束诱发的创新假设”,认为金融创新是金融机构要摆脱或减轻加于其上的约束而作出的反应。赞同这一观点的学者强调政府施加的金融监管这一外部约束是诱发金融创新的重要原因,认为即使是市场经济国家,金融业所受到的政府制定的金融法规的监管也是最严的。有些法规由于增加了金融机构潜在的经营成本,限制了金融业的赢利能力,导致这些金融企业“发掘漏洞”去回避它们,当金融法规的约束大到回避它们便可以增加经营利润时,“发掘漏洞”和创新就非常可能发生。这种形式的创新又被称为回避法规的金融创新。从博弈论观点来看,创新与管制实际上是金融机构与监管当局之间进行的动态博弈过程,“管制—创新—再管制—再创新—”,创新与监管正是在这博弈过程中相互作用,我们可以通过一个基于成本一收益权衡的简单博弈模型来分析两者的作用过程。模型的基本思路是以监管成本(Cost)和收益(Return)对比作依据,金融机构决定是否采用金融创新以规避监管,金融监管者决定是否对金融创新进行再监管,通过双方根据预期采取不同行为方式描述博弈双方相互作用的过程。监管当局的监管政策在某种程度上限制了金融机构的获利能力,金融机构在自身利益的驱动下,会进行一些创新以规避当局监管(Deregulation,以下用D表示),寻求新的盈利机会,扩大生存空间。当金融机构的创新出现后,监管当局可能适应形势的变化放松原有的监管或针对创新实施新的监管政策(Re-regulation,以下用R表示)。假定在起始阶段,金融监管处于某个均衡状态。我们用下标I代表金融机构,下标B代表监管当局,NR表示当局不进行再监管。如果这时市场形势发生了变化,金融机构规避当局监管能获得新的获利机会时,便要考虑规避监管的收益和成本,我们用ERI(D)表示规避监管为金融机构未来的收益的期望值,ECI(D)为金融机构规避监管的成本(例如可能受到监管当局的处罚的期望值),规避监管的预期净收益为ERI=ERI(D)-ECI(D)。显而易见,如果ERI(D)≤ECI(D),则规避监管和创新不发生。假定规避监管发生了,则监管当局是否进行再监管,仍要看监管当局收益与成本目标函数值的变化趋向,假定EB(R)是再监管为当局带来的预期净收益,EB(NR)是不进行再监管为当局带来的预期净收益,如果重新监管后的净收益的期望值上升,则再监管发生,否则,再监管不发生。那么ERI(D)>ECI(D),则D发生;ERI(D)≤ECI(D),则D不发生;EB(R)>EB(NR),则R发生;EB(R)≤EB(NR),则R不发生由于金融机构和监管当局可以对对方的行为作出预期,并在此基础上选择博弈行为,这样上述各式又可改写为:ERI(D,R)>ECI(D,R),则D发生;ERI(D,R)≤ECI(D,R),则D不发生;EB(R,D)>EB(NR,D),则R发生;EB(R,D)≤EB(NR,D),则R不发生。此时如果ERI(D,R)≤ECI(D,R),且EB(R,D)≤EB(NR,D),则D、R不发生,这时金融监管实现了静态纳什均衡(即下表中的第三行第三列)。否则若有ERI(D,R)>ECI(D,R),且EB(R,D)>EB(NR,D),则D、R同时发生(即下表中的第二行第二列)。那么,监管过程将继续处于不断的动态调整过程中,直到达到新的静态纳什均衡。从上述分析我们得出结论:金融创新与金融监管之间是一种相互影响与适应的关系,金融创新作为金融发展客观规律对金融监管的影响是决定性的,金融监管在某个时段可能会影响金融创新,但它最终要适应金融创新的需要。金融创新与金融监管的博弈使得两者不断实现动态协调。三、美国金融创新和金融监管动态游戏的例子和澄清1.国两制的改革促使银行子公司跨州收购从20世纪30年代开始,美国严格实施《格拉斯一斯蒂格尔法》(以下简称《G—S法》),政府金融管理的主导思路是巩固分业体制,加强分业监管。然而随着国际经济金融环境的变化,50年代末,金融创新开始崛起,创新的方向集中在规避监管方面。银行控股公司就是最具有代表性的创新。它最初是为绕过对银行跨州经营的限制而产生的,后来成为金融机构绕开分业体制的有力武器,是金融业突破分业经营的壁垒,向混业经营渐进转变过程中的主要方式。银行控股公司是指一家银行公司控股一家或多家银行及公司股份的集团公司。1933~1947年,银行控股公司的发展非常缓慢,40年代末期到50年代,竞争日益加剧,通货膨胀和利率波动频繁,大大影响了金融机构的经营利润,使金融机构特别是商业银行受金融管制的机会成本大大上升,它们迫切地需要通过创新突破分业制对金融业务范围和地域范围的限制,避开监管,增强竞争力。银行控股公司有了较快发展,到1956年,美国共有53家银行控股公司,拥有468家银行和1486家分支机构,各类银行存款276亿美元,资产占美国商业银行总资产的1/8。银行控股公司的发展及其所引致的相关风险,促使监管当局强化了对其监管。1956年,美国颁布了《银行控股公司法》,制定了多条对银行控股公司的限制性规定:(1)限制多家银行控股公司跨州收购银行;(2)不允许多家银行控股公司从事非金融业务活动;(3)一家银行控股公司拥有两家以上银行1/4以上的股权,必须向美联储登记;(4)收购其他银行股权时必须先得到美联储的批准。法案颁布后,美国的许多银行控股公司都放弃了其非银行业务的子公司。但是由于1956年的《银行控股公司法》仅适用于至少控制两家商业银行的银行控股公司,而没有对单一银行控股公司的限制性条款,即拥有单一银行的控股公司并不受该法的管制。银行家敏锐地发现了这个明显的对单一银行控股公司监管的漏洞,并大加利用。美国许多大银行都大力发展单一银行控股公司,从事跨州银行及非银行的业务活动,导致单一银行控股公司的大量出现。到1965年,美国有400家单一银行控股公司。1966年的《银行控股公司法修正案》将银行界定为吸收活期存款的机构,这一漏洞更是非常之大,单一控股公司的经营范围几乎不受任何限制,得到了迅猛发展。为弥补法律上的漏洞,美国国会于1970年通过了《银行控股公司修正法案》,把单一银行控股公司也纳入美联储的监管之下,并把适用于多家银行控股公司的监管规定扩大到了单一银行控股公司。1970年立法以前,单一银行控股公司可以经营百余种业务,而1970年的新修正法案颁布后,允许经营的非银行业务就只有20多种了,但是该法案不限制银行控股公司经营保险和不动产等业务。同时也并未对跨地区设立分支机构施加限制,这给银行控股公司扩大地域范围和经营领域提供了条件。银行控股公司在各州的子公司实际上起到了分行的作用,这些子公司可以从事一定范围的非银行业务,这等于扩大了银行的业务范围,实际上大大突破了《G—S法》的限制。80年代以后,面对银行控股公司创新的持续冲击,原有的管理措施在相当程度上失去效力,改革现有金融体制的呼声日益高涨。美国金融监管当局陆续放松了对银行控股公司业务经营和金融交易的限制。1980年,国会通过了《放松管制和货币管理法》,这是二战后一次较为全面的金融监管的检讨,它在一定程度上放松了30年代制定的金融法律对金融的严格管制,提倡自由市场和业务交叉,但改革并不彻底,《G—S法》禁止商业银行从事包销公司股票、债券业务的规定仍然没有改变。1984年11月,FDIC颁布规则允许州会员银行通过设立证券子公司从事广泛的证券业务。1987年4月,美联储批准银行通过银行控股公司的证券子公司经营商业票据、抵押担保证券、特定财源地方债、消费者信用担保证券的承销、分售及买卖业务。此后,花旗、信孚、J.P摩根等22家银行开始经营有关业务。1989年1月美联储批准大银行控股公司的证券子公司可以经营公司债券承销、买卖业务。9月,美联储又将银行证券子公司以上证券业务的收入限制由5%放宽到10%。1991年美国财政部提出了《金融体制现代化:使银行更安全、更具竞争力的建议》的银行改革方案,提出允许银行与证券公司合并,允许银行成为工商控股公司的子公司,允许银行跨州经营,以取消美国银行业在地理、业务、所有权方面的全部障碍,使其成为类似欧洲模式的全能银行。同年的《1994年跨州银行法》允许商业银行可以充当保险和退休基金的经纪人,意味着对商业银行涉足保险业务的限制被突破。到90年代,67%的商业银行通过银行控股公司方式设立了61997个分支行。美国共有银行控股公司近7000家,其资产规模约占全美商业银行总资产的90%。银行业务与证券业务、保险业务的相互交叉渗透现象已十分普遍。90年代后期,银行控股公司发生进一步的演化,新一代的全能银行集团成为美国银行业发展的方向,1998年4月6日,花旗公司与旅行者集团合并成为花旗集团。该集团的成立不仅仅是子公司业务多元化的问题,而是同一实体开展“一站式”(One-Stop-Shop)全能化金融业务的问题。这与美国长期实行分业经营体制发生了冲突。1998年,联储理事以5:0的多数票特别通过了花旗集团合并案。1998年10月8日,美联储系统的有关银行、保险等监管机构特批了花旗集团的正式成立。1999年《金融服务现代化法》出台,银行控股公司改名为金融控股公司,2000年3月13日,美联储批准了38个州的116家银行控股公司转换为金融控股公司。《金融服务现代化法》的诞生标志了美国金融分业体制的结束和金融混业体制确立。总体来看,美国金融体制的这一改变正是因为以银行控股公司为典型代表的金融机构、金融工具、金融业务、金融市场等各个领域的金融创新与金融监管之间不断的动态博弈,是在长达60年的时间里渐进实现的。2.国内外金融改革的主要特点,为金融创新提供了市场管理的基础和以政府监管(1)金融机构的金融创新行为不仅是盈利动机的驱使,从深层次看也是金融监管的滞后,以至于阻碍了金融机构和金融体系向更高级阶段发展的结果。在美国金融体制转变的进程中,尽管监管当局努力维持分业体制,但如火如荼的创新活动使得加强监管的努力四面楚歌。在创新与监管的博弈中以创新的不断涌现和被承认呈现出来。创新不断动态地逃避和突破监管,给相对静态的监管带来新的挑战,迫使金融监管当局及时作出修正与改良,否则就会以延迟金融机构和金融体系的发展为代价,换取严格管制下的表面上的金融稳定。(2)风险控制是金融监管的首要任务,而金融创新的直接后果就是金融风险的变化。早期金融业以银行为主导,金融风险也主要表现为银行风险,金融监管的重点是监察商业银行的经营行为。随着金融成长和金融创新,证券、保险、信托等金融产业发展起来,金融风险结构相应变化。适应这种变化,监管结构发生变化,监管对象从单一变为多元化,从而在立法、执法、机构设置等方面均得到重视,金融监管体系趋于完善。(3)金融创新在金融机构层面表现为自由化、国际化、电子化的特点,在金融产品层面体现为衍生细化、灵活化、特色化。适应金融创新的变化,监管的理念发生相应改变,直接管制逐步放松。监管手段和技术更加先进。同时,适应金融国际竞争日益激烈,风险增大的趋势,一国对本国国内金融机构的监管不得不借助于国际监管协作,国际监管合作已成为监管当局金融监管的中心。(4)金融创新有两种方式:市场为主和以政府调控为主。欧美等国家的金融创新主要是通过市场的方式,而韩国与日本则较多地运用了政府宏观调控的职能。比较来看,前者的条件要求较高,包括高度发达的市场、良好的市场机制、自主创新意识和规范的微观经济主体;后者的条件则比较简单,但容易发生一系列后遗症,因此不宜过多采用。美国的金融创新以市场方式为主,这是由美国的金融环境决定的,我们不能盲目模仿。中国是一个正在建设中的市场经济国家,又是一个发展中国家,因此,中国应该走一条折中道路——利用市场机制贯彻政府的宏观调控意图。即由金融机构主导金融业务的创新,政府及时对其进行法律规范和宏观监管引导。四、我国金融创新活动1993年我国逐步建立和巩固起“分业经营、分业管理”的金融制度。但在全球金融自由化、一体化的推动下,我国金融创新活动也日趋活跃。创新活动大致有以下几类:1.商业公司的发展在确立分业体制后二十多年的时间里,各类金融机构的发展打破了国有银行“一统天下”的格局。新型股份制商业银行稳健成长;中国证券业有了长足发展,证券公司已达130家,融资方式也在发生历史性的转变;保险业进入快速发展时期,一大批保险公司相继成立;信托业经过几次规范,也逐渐走上正轨;形态各异的金融控股公司在一定程度上已取得了混业经营经验(见表2);境外金融机构在我国设立分支机构的数量有较大增加,境外投资者已获准进入证券、保险等金融领域,成为我国金融体系中的一个重要组成部分。2.商业银行的证券业务。在法金融竞争的加剧促使金融各业的业务交叉经营和合作经营日益广泛,具体表现为银证合作、银保合作、证保合作。并且金融业务交叉创新的实践已带来监管层面政策的松动。如2001年7月4日,人民银行颁布的《商业银行中间业务暂行规定》,首次明确了商业银行可以进行代理证券业务。2004年2月1日实施的新《商业银行法》规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务。不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,国家另有规定的除外”,这实际上为商业银行开展金融混业经营、拓展资产管理业务埋下了伏笔。2005年2月20日,由中国人民银行、中国银监会和中国证监会联合制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》颁布施行。《办法》鼓励商业银行采取股权多元化方式设立基金管理公司,标志着商业银行设立基金管理公司试点工作正式进入实质性操作阶段。3.电子网络金融服务创新信息技术尤其是网络技术在我国金融领域得到迅猛的发展,促进了金融服务在组织机构、业务扩张、产品设计、经营手段各方面的创新。银行开展以自主方式为主的PC银行(在线银行业务)、自动柜员机(ATM)、销售终端系统(POS)、网络银行等多种方式的电子网络金融服务。证券业、保险业也均开通了电子商务系统及提供网上服务。五、创新金融手段,控制金融风险我国金融创新使金融风险不断加剧,金融监管的理念和手段也必须不断创新才能防范和控制新的金融风险,使金融创新和金融监管达到动态均衡,实现有效监管。通过上述分析,对我国金融监管的建议有:1.加强信用体系建设,防止虚假信用现在和将来,银行仍将是我国主要的创新主体。强化对金融创新主体的行为监督,对创新进行有效的业务经营约束。首先要强调对银行风险控制的预警体系,防止因管理上的漏洞使银行信用活动“越轨”,从而给社会金融、经济运作带来不必要的负面作用。其次,要严禁金融机构借创新名义进行虚假信用活动,搞投机式的泡沫经济交易,要以能促进经济发展和金融深化为前提,规范创新活动,避免风险震荡。最后,创新必须考虑到社会的有效需求状况,使之真正能够起到调节、润滑和动员社会资金有效配置的作用,防止过度竞争所引起的金融创新无序状况。2.金融机构监管金融监管当局在放松直接管制的同时,应强化以促进谨慎经营为目的的风险控制。给予金融机构更广泛的自主权后,使市场机制真正取得支配金融机构运行的基础机制的地位,但金融监管并没有退出舞台,而是从新的角度切入金融业的运行,为金融业的市场机制高效运行提供保障,寻求保证银行业效率和稳定的最佳平衡点,从而达到对金融运行的新控制。新的审慎性监管强调各类金融机构应当建立综合性的风险监管自控机制,有效地防范和化解金融风险;在放宽不适时宜的过时限制,加快金融制度创新的同时,加强并扩充金融安全方面的监管措施;强化对金融机构稳健经营方面的事先预防性措施,如《巴塞尔协议》中的资本充足率标准;增强为防止金融机构破产倒闭,导致金融动荡的事后性保护措施。3.扩大金融创新业务范围由于现代金融的不断发展,必然会出现一些原有监管法规所涉及不到的“灰色地带”。原有的法律框架需要适时调整,以便将那些在“灰色地带”活动的金融机构纳入金融监督网之内。我国金融市场上最大的监管真空地带是类似德隆集团的准金融控股公司,德隆利用自身业务的模糊界限,在下属各子公司之间频频转移资金,以逃避不同监管部门的监管,产生分业监管与混业违规经营的矛盾,形成业务交叉的监管真空。因