我国外经外贸法制建设中存在的问题

我国外经外贸法制建设中存在的问题

国际贸易（wto）是促进国际贸易和实现全球经济一体化的国际组织。随着我国加入WTO进程的加快,我国经济正全面地向世界市场开放,走向全球化。这就意味着,我国既有的法制体系、司法及执法工作都须与WTO的规则相衔接、相融合。如果我们不增强法律意识,不完善法律法规,不及时与WTO的法律规则相接轨,在国际规范面前,我们就会受到惩罚。本文试从WTO规则要求结合我国法制建设实际,探讨我国外经外贸的法制建设问题。一现行涉外经济法规体系存在的问题自改革开放以来,我国制订实施了一系列涉外经济法规,这对规范涉外经济行为起到了重要作用,但对照WTO规则要求,现行的涉外经济法规体系和司法操作还有较大差距。(一)外资进入服务业市场的限制较多。在法律层面也存在着一些重要我国加入WTO组织后,必须根据WTO确立的贸易和投资基本原则,实现对投资主体、经营主体的国民待遇,保障市场的公平竞争,并用法律的形式规范政府、企业的经济行为,使经济活动有序化、规范化,符合WTO所规定的游戏规则。按照WTO的规则要求,我国现有的市场经济法律体系还不够完备,需要逐步予以完善。从市场准入方面看,我国现行的法律、政策与《服务贸易协议》(GATS)的要求有较大差距。GATS在市场准入方面提出了六条禁止限制措施,如果用这些规定来衡量我国服务业对外开放现状,我们可发现,我国至今没有一个服务行业实现完全的对外开放,虽然近年来逐步开放了金融、保险、零售、航空、会计师事务所、律师事务所、旅游等服务部门,但基本上实行逐一审查的方式。国家对外资在服务业市场的进入限制十分严格,一般不允许外商独资企业进入中国服务市场,只须以合营、合作企业的形式进入,但地域、数量、股权、业务范围等仍有较多的限制。从国民待遇方面看,一方面,存在着对外商投资低于国民待遇问题。对外资企业产品的含量要求、出口实绩要求、外贸平衡要求等方面,进行了一些限制,规定对外资企业所需原材料、燃料、配件等在同等条件下应尽先在中国购买,要求外资企业产品出口并规定产品的内外销比例。在审批手续与服务收费方面,内外资企业也存在较大差别,如对外籍人员在购买机票、车票、住宿等,要收取高于国内公民的费用。这些规定和限制构成了对外资企业事实上的歧视。另一方面,又存在着外商投资超国民待遇问题。改革开放之初,我们为招商引资采取了不少片面地给予外商以特殊优惠的措施,导致中外企业不公平竞争。在税收方面,对外资实行了若干比内资优惠的政策,如限定区域和产业项目的减税优惠,限定行业、项目的减免税优惠,再投资退税的优惠,对间接投资所得税的减免税优惠,关税方面的优惠等等。企业还有远高于内资企业的生产经营自主权。这些超国民待遇导致了不公平竞争、国家财政收入流失、假外资等一系列弊端,并有可能被认定为一种补贴措施而受到其他成员国的反补贴制裁。在数量限制方面,我国现行外资法有《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)所禁止的数量限制条款。现行在我国禁止和限制外商投资产业目录的行业和项目与WTO成员国相比,仍然偏多、偏大,特别是存在着替代进口的数量要求,以及通过外商投资企业外汇平衡等要求限制企业进口的法律规定。此外,在倾销和反倾销、补贴和反补贴、贸易技术壁垒等方面都有不少法律体系急需进一步完善。除技术层面上存在法律体系不完备外,我国立法还存在严重的滞后性。处在新旧体制转轨的特殊时期,使我国涉外经济活动中新的问题、矛盾不断出现,而一些早已不适应形势发展的法规却没有及时废止和修改,一些形势所急需的与WTO规则相衔接的专门的、系列的、全面的法律法规尚未出台。法制建设滞后,也影响了新形势下我国涉外经济法制体系的完备性。(二)法律的可操作性问题改革开放之初,我国立法一直坚持“宜粗不宜细”、“宜原则不宜具体”的指导思想,力求立法内容广、包容量大,使法律条文尽可能适用于各种情况,结果法律中只剩下寥寥数条原则性规定,法律条文含糊不清,模棱两可,内容过于抽象笼统,缺乏良好的可操作性,往往需要最高人民法院另行制订详细的适用意见,这已成为中国法律实施的通例。涉外经济立法的情况也是如此,《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》中,都可发现像“一般应”、“一般不”、“需要时”、“特殊情况下”、“原则上”等不明确的表述,给司法解释留有很大的空间,造成理解不一,各取所需,可能导致对同一行为的不同司法解释。同时,法律本身规定的不具体,给司法操作带来困难。如1997年3月我国颁布了《反倾销和反补贴条例》,对反倾销和反补贴问题作了规定,但该条例对反倾销的规定较详细、易操作,而对反补贴只说明参照反倾销的规定,所以未作具体规定,对补贴的界定也过于原则,操作性较差。实际上反倾销与反补贴是有明显区别的。WTO《补贴与反补贴措施协议》对补贴作了很详细的规范,比如把补贴分为红、黄、绿三种,并分别采取不同政策。我国的《反倾销和反补贴条例》也应修订、完善,只有对补贴的含义、范围、分类、损害的判断标准、反补贴措施、补贴的救济程序等作出明确的、可操作性的规定,才能为我国政府采取反补贴措施提供强有力、为其他WTO成员所认可的法律依据。我国“条条”、“块块”的行政管理体制和多头的立法格局也影响法律的可操作性。在“条条”、“块块”的行政管理体制下,各部委、省、省会市、经济特区、较大市,都拥有独立的经济管理权,在“条”上实现统一时,在“块”上往往存在冲突,或者相反。在多头立法格局下,上述各主体都可进行贸易政策的制定和修改,并发布大量的行政决定,这些行为有的是他们从自身利益出发而实施的。同时,管理体制上的不统一,也影响到外经外贸与国际惯例的接轨。如作为我国外贸有机组成部分的进口贸易由几个部门多头管理,对一般商品配额由计委负责,机电产品由国务院机电产品进出口管理部门负责,少数商品实行非配额许可证管理,由外经贸部门负责。这势必造成政令不一,政出多门的缺陷,而且与国际通行的设有统一的主管外贸部门的国际惯例不一致。(三)政府财政担保制度的法制建设和管理具备缺陷受传统人治思想和计划经济体制的惯性影响,我国政府的职能部门和政府官员的法律意识不强,对依法管理经济的重要性认识不足,对WTO的规则重视不够。一些部门计划经济时期按内部文件办事之风没有及时杜绝。由于政府官员对法律重视不够、不了解经贸规则和惯例,在涉外经济活动中主观性强、随意性大,习惯于计划经济体制下的决策方式,在参与引进外资的活动中,合同条款签得不好,甚至上当受骗的事例时有所闻。如某市的领导置国家禁止政府机关对外提供担保的禁令于不顾,指使市政府财政部门为某台资企业提供巨额财政担保,而且担保书中明确规定该担保适用台湾法律,而该领导根本没有见过相关法律,也不了解其具体内容。结果,给国家造成重大经济损失。我国企业从业人员法律意识不强,国际经贸法律知识不多,对国际经贸规则、惯例、WTO规则体系的了解和掌握的总体状况不佳,使我国的对外贸易工作处于极为不利的位置。一方面,随着我国出口的增长,我国产品在国外受到反倾销调查的情况与日俱增,但我国却极少有企业积极应诉并研究反倾销的法律和国际规则。欧盟《反倾销法》中有条文规定,对不应诉企业,欧盟将根据其所掌握的情况,包括原告的一面之词断案。因此,不应诉就等于是自动放弃自己的利益,从而造成越来越被动的局面。从1997年欧共体对我国出口的糖精及盐类反倾销以来,已有28个国家和地区对我国提起反倾销、反补贴和保障措施案件376起,涉及4000多种商品,其中许多是我国大宗的传统出口产品,如农副产品、纺织品、自行车、彩电等。WTO各成员国提起反倾销调查案的最终裁定率47%,而针对中国的反倾销案的裁定率高达64%,这表明中国已经成为反倾销的最大受害者。另一方面,随着我国降低关税和消除贸易障碍,国外产品大量进入我国,有些已构成对我国的倾销,而我国的企业界却没有充分利用反倾销法律和规则来保护本国企业的利益。鉴于我国外经外贸法律体系建设中存在的问题,在中国即将加入WTO的情况下,我们认为应从以下几个方面来完善我国的法制建设,以便与WTO规则相接轨。(一)健全和完善立法规划立法要坚持科学性、系统性,做到全面规划,避免短期性和片面性。从我国外经外贸立法现状看,需进一步加强立法的预测工作,特别是面临加入WTO在即的情况下,要对照WTO的法律规则,对我国现有的有关法律进行一次系统全面的梳理,并根据我国外经外贸发展的需要,按轻重缓急排出相应的立法规划,以杜绝轻率立法、盲目立法。在立法权限方面,要理顺全国人大及其常务委员会,地方各级人大、国务院及其各主管部门,各地区、各特区之间的纵向关系,明确以上各立法主体所立法律的调整对象及适用范围,使整个立法体系统一一致,以避免分散立法、越权立法、法出多门。结合WTO规则,在立法中要增强法律的透明度。在我国外经外贸领域,不少重要事项是根据一些未公开的内部规定或文件的规定决定的,这些内部法规一般通过行政途径下达,中外双方对此都难以知晓,审批机关的审批原则和标准不公开、不稳定。因此,政府职能部门和领导应增强法治意识,充分认识法律公开化的必要性,提高法律透明度,用透明化的法律取代一些内部文件、行政指示、内部通知和批文等,以符合WTO要求。(二)调整现行的法律规范,实行约束结合改革开放20多年来,我国制定了包括《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》在内的一系列涉及外资的法律、法规,对规范我国利用外资工作起到了极为重要的作用。但我们也应清醒地看到,由于我们缺乏外资和立法工作经验,外资立法没有系统规划,立法工作带有明显的短期性和片面性,而且立法主要采用了特别立法和单行立法的体例,立法的着眼点放在“外商投资企业”不在于“外商投资”本身,使这一系列外资法律缺少统一性、规范性和针对性。有些法律之间相互矛盾或者重复交叉,个别法律本身在各条文之间也存在矛盾的地方。在诸多法律中,既有政府管理法的规定,也有企业组织法的规定,法律规范的对象琐碎烦杂、缺乏系统性和可协调性。因此,为使我国的外资法律体系和WTO的法律规则相衔接,我国应对现行有关外资法进行彻底的清理,该废止的废止,该规范的规范,并在此基础上制定统一的《外资管理法》,作为调整外商投资的基本法律。我国的对外贸易法也应根据WTO的规则和我国所作出的承诺进行完善。实行约束关税,逐步降低关税水平;逐步取消对工业产品进口数量通过配额、许可证的限制;对大宗农产品实行关税配额管理;逐步取消进出口经营权的限制,加入世贸组织3年之后,除指定经营的产品以外,所有在中国依法注册的企业都享有外贸经营权。同时,要尽快遵循WTO反倾销协议、反补贴协议的规定,在现在反倾销、反补贴条例的基础上分别制定中国的反倾销法、反补贴法。此外,还应当尽快根据WTO的保障措施协议,制定保障措施法,建立起完备、透明的保障措施制度。(三)实行进口产品的对于公法人员的强制管理首先,针对进口贸易多头管理、政令不一、政出多门的状况,在外贸管理体制的改革中,首先应理顺管理关系,确立统一的进口管理体制,明确由国务院对外贸易经济合作部统一管理进口贸易。同时要大力改革不规范的进口行政管理措施,实现配额和许可证发放的集中归口管理,缩小进口行政性审批的范围,增加进口管理的透明度。对少数关系国计民生的大宗商品仍然由政府实行配额和许可证管理,并由国家指定有关公司统一经营,除此之外的绝大多数商品要取消进口行政审批的数量限制。另外实行进口配额管理的商品目录、办法、规章,应由国务院对外经济贸易主管部门会同国务院有关部门制定、调整并及时公布,从而建立起公正、透明度较高的进口管理体制。其次,我国目前实行的关税优惠政策,为扩大我国的对外开放,吸引外资,促进出口,保证国内重点建设和促进技术进步起到了积极作用。但过多过滥的关税减免和优惠政策,不仅不符合WTO的国民待遇原则和公平竞争原则,而且在实施过程中的负面作用也日益突出。由于我国关税减免的法律规定庞杂,而且减免办法也不规范,再加上审批管理机关各自为政,使一些企业利用关税管理中的漏洞,巧立名目骗取关税减免。这既削弱了关税对进口贸易的调控作用和对产业的保护功能,也影响了国家的财政收入。为了克服现行关税减免和优惠政策执行中的种种弊端,真正发挥关税产业保护的功能。我们应建立健全关税减免法规,使关税减免法制化。应对现行的分散的关税减免的有关规定进行全面清理,并进行归纳、补充,制定一个关税减免细则,以法律形式规定关税减免的对象、范围、条件、时限、幅度、审批权限、对违法者的处罚办法等。(四)提高企业法制和规则的自觉性在政府这一层面上,要增强全民的法律意识,政府负有宣传、示范、教育、引导的职责。政府首先要依法办事,创造一个良好的法制环境,尊重法律,尊重国际规则。要加强法律和国际规则的宣传,形成一个浓郁的舆论环境,使企业、公民个人经常性地接受法制和规则的熏