朱启钦与北京城市建设近代化进程

朱启钦与北京城市建设近代化进程

朱启柱（1872.1968）出生于贵州开阳，出生于清朝末年至中华民国政府。他曾担任北洋交通部长和内政部首席执行官，曾担任内阁总理。他是著名的古建筑研究专家和工业专家，为中国建设协会的创建和运作做出了巨大贡献，为中国古建筑的研究做出了创造性贡献。在担任京都市政公所督办、交通总长、内务总长等期间,他利用其广泛的社会关系,多方斡旋,通过建立近代北京城市管理专门机构,宣传近代规划建设思想,改造正阳门,打通东西长安街,修建环城铁路,规划建设香厂新市区,整修开放市民公园,制定完善城市管理法规等重要实践活动,对北京的城市近代化建设做出了巨大贡献,被评价为“可说是一个把北京从封建都市改建为一个现代化城市的先驱者”。1政府机构运作的如何运作北京的城市管理在清末民初时没有专门机构负责,由内务部直接管理,这是北京作为一座城市缺乏独立的法律地位的重要表现之一,其结果是管辖权混乱,政出多门,施政困难。随着城市人口的增多,矛盾愈加突出。朱启钤在清末任内外城巡警厅厅丞时,就经常整日骑马巡视京师,对京师内外的大街小巷、交通状况、建筑状况了如指掌。1913年任内务总长,主持起草了《京都市政条例》,经国务会议同意设立京都市政公所,与京师警察厅一起分工负责北京的市政管理。市政公所与京师警察厅的职能几乎相当于后来的市政府的全部职能。市政公所主要负责城市规划和基础设施建设,警察厅主要负责维护社会秩序、征收捐税、人口调查、消防和商业管理等。京都市政公所由内务总长兼任督办,全称为“督办京都市政事宜”,首任督办即为朱启钤。市政公所仿照西方市政厅的组织形式,以科学组织、提高效能为目标,包括了宣传、城市财产监护、建筑工程审查、勘查与制图、工程预算审核、市政施工、工程质量评估以及物资供应等部门,分工细致明确,在专业技术力量支撑下对城市规划建设有统一的指导、服务、监督职能。其“成立之初,市政草创,措施极简。惟于开放旧京宫苑为公园游览之区,兴建道路,修整城垣等,不顾当时物议,毅然为之,且于规定市经费来源,测绘市区,改良卫生,提倡产业等,均有所倡导”,为后来的市政府机构的运作打下了良好基础。朱启钤倡导的京都市政公所的成立,使得北京开始摆脱传统的多头管理格局。到1925年,四郊工巡局被划入市政公所直属管辖,实现了市政公所统辖全市管理职权的格局,这是城市自治的必然结果。随着管理机构的变化,北京被明确为具有独立行政地位的城市,标志着近现代北京城市建设和管理体制完全确立。朱启钤在建立机构的同时,注重对近代城市规划建设管理思想的宣传和推行。他吸收近代西方关于城市的认识,认为“周礼建国前朝后市。意味一为政治中心,一为经济中心。二者为构成都邑之要素。以古时之市诠今日所谓市政之市,实大有径庭。然其变化由来固可识矣。数千年来但有市场之管理而无都市之规划”。京都市政公所中有专门的编辑部门,负责城市建设的政府性公告《市政通告》的编辑出版工作,除了对公所将要进行的各项城市建设活动进行及时的公示,发布一系列法规、政策以供市民广泛了解之外,《市政通告》几乎每期都介绍、翻译欧美、日本等国关于大都市规划及市政建设方面的文章。《市政通告》第1~23期(民国三年至四年)的译作就有:节译英国苏扎斯氏原著,日本松居松叶译本的《市营与私营》,节译日本安部矶雄原著的《应用市政论》和《公园论》,节译美国温那黎氏的《市政之筹备》等,以及民国六年第3期节译美国威尔考克斯所著之《美国六大都会市政》等。这些著述推动了国内向西方学习近代都市规划和建设思想理论,《市政通告》成为了当时宣传欧美、日本等国先进城市规划建设和管理思想的平台。市政公所在朱启钤领导下,开展了一系列城市改造活动:设法筹措市政建设资金:原京师财政征收的各种捐税中,车铺各捐是用于地方公益事业的,但因管理体制重叠,地方费用与中央费用的界限划分不清,所以地方建设直接从财政上获得经费远远不足。市政公所成立后,接管了工巡捐局,改名为京都市工巡捐局,收入的款项一律用在京都市政上,改良市政也就有了基本的财政保障。开展基本的调查工作:为了根治全市沟渠,使之畅通排水,1914年,市政公所特设测绘科,用半年时间,完成全市水平测量;1916年9月,对北京城的沟渠进行全面调查,用7个月时间对已经使用了100多年之久的污水管道系统进行了普查,形成了内容详细的北京城主要沟渠分布图。该项工作清楚调查了诸如每条沟渠的类型和大小、污水流动的方向以及每条管道的当前状况等详细的信息,测定了全市水平线,勘测了旧有的大小沟渠以便进行疏浚和维护。进行旧城区整理(市区改正):京都市政公所明确提出,“鉴于各国市政先例,要以整理市街为入手之计”。为尽快见到成效,市政公所指定了内外城两处为“模范区域”,至1918年,整理区域扩大为全市。1915年,京都市政公所以“将京师全市各路通盘筹划,分别缓急,拨度财力,择要次第兴筑”为基本原则,从1914年7月至1918年12月止,“全路业经展修告成者达十有七处;其全市道路已筑造者,截至七年中计,已达一百二十一线”。京都市政公所还以王府井为市区改正的示范区,开始重点道路整修的工程。1920年在西长安街的一段铺上柏油,1927年10月开始铺装王府井大街及东长安街的道路,1928年王府井大街成为北京市内最早的由中国人自行修建的沥青道路。为了规范地改造和建设道路,京都市政公所规定了道路等级及路幅标准,将道路规定为5等6级,路面基本为碾压的石碴路,砌有路牙,设有排水沟。到1927年共建成石碴路120万m2,沥青路30万m2。此外,公所还制定了8条公路道路简章,凡内外城市民,无论独资或集资修治本街的道路,有经费不足,可由市政公所补助,不接收补助的,由公所资照内务部,或呈请褒扬、或筹集奖励。新改建道路的工作得到市民称赞,成为改良市政的实绩。制定电车、电灯、自来水、市场发展计划:公所成立后就开始参考以前勘测的线路,组织工程技术人员进行研究修正,决定于正阳门、宣武门之间,南北向穿过城墙开一条路,通行电车,还在《市政通告》上发布消息告知市民。此外还筹设电灯、自来水以及市场发展计划。朱启钤任职期间,其着力最多、效果显著、影响也最大的四项工作当数正阳门改造及环城铁路修建、香厂新市区开辟、市民公园开辟以及城市管理法规创立和健全,以下将分节介绍。2正阳门大楼改造京汉铁路车站(正阳门西站)和京奉铁路车站(正阳门东站)建成后,正阳门地区成为北京内外交通的枢纽,促使该地区发展为北京综合性的商业中心和金融中心,交通流量随之剧增,因此正阳门瓮城的改造势在必行。1913年朱启钤任交通部总长时,就有拆去瓮城的计划,包括“拆去瓮城,改用城内外民房、官厅,添辟城门及展修马路,修造暗沟”等。1914年6月23日,鉴于前门地区交通拥挤杂乱的状况,朱启钤向大总统袁世凯提出了《修改京师前三门城垣工程呈》,认为“京师为首善之区,中外人士观瞻所萃,凡百设施,必须整齐宏肃,俾为全国模范。正阳、崇文、宣武三门地方,圜匮繁密毂击肩摩,益以正阳城外京奉、京汉两干路贯达于斯,愈形逼窄,循是不变,于市政交通动多窒碍,殊不足以扩规模而崇体制”。在该报告中,朱启钤还详细说明了具体改造方案,“正阳门瓮城东西月墙分别拆改,于原交点处各开二门,即以月墙地址改筑马路,以便出入。另于西城根化石桥附近,添辟城洞一处,加造桥梁以缩短城内外之交通。又瓮城正面箭楼,工筑崇巍拟仍留存,惟于旧时建筑不合程式者,酌加改良;并另添修马路,安设石级,护以石栏。栏外种植树木,以供众览……”。报告得到总统府同意。改造规划延聘了德国专家进行设计。设计方案突出了改造的目的是通畅交通,提高繁华地区的通行能力,解决正阳门地区的瓶颈。由于当时北洋政府财政短缺,朱启钤设法多方筹集资金。经过努力,工程预算所需的40余万银元由京汉、京奉两路局各负担20万元,不足之数由北京市政公所从地方行政费用内补齐。1915年6月16日正阳门改造工程正式动工。朱启钤冒雨主持了开工典礼,并手持袁世凯以总统名义颁发的特制银镐,刨下了第一块城砖。按照朱启钤的改造计划,正阳门城楼改建工程包括:拆除箭楼北侧的瓮城,在正阳门两侧添砌南北向新墙二幅,厚3m,全用旧砖砌筑;箭楼东西两面增筑悬空月台二座;箭楼下砌磨光石梯,东西各82级,石梯衔结处展设平台;箭楼上门窗油饰一新,并安装玻璃;正阳门两侧各开门洞两座,宽9m、高8m,还分别安装带滑轨的钢门;新筑马路两条,皆宽20m,两侧人行道,用唐山产的钢砖铺砌;除正阳门新修暗沟800m外,还修筑了由中华门通往护城河大暗沟两条,以备夏季雨水集中时宣泄积潦;从新开城门至正阳桥,安设水泥栏杆,棋盘街两侧安放水泥方墩,贯以铁链;运购大石狮子三对,分别放置于正阳门前和箭楼东西石梯入口处;为了保存古迹,还将观音庙、关帝庙油饰彩画。工程进展迅速,当年年底全部完工。12月29日,朱启钤等进行了验收。工程实际花费银圆29.8万余元,其中包括偿付征用商铺和民房拆迁费用7.8万元,较原来的预算节省1/4以上。正阳门城楼改造和新城门的开通,使得南北中轴线中段的交通拥堵状况得到改善,天安门地区自此可顺畅与外城沟通。结合相继开始的长安街拓宽,正阳门成为东西交通的连接点,同时长安街东西轴线的作用也初露端倪。同时,改建考虑到了周边的整体建筑环境和历史风貌,并符合因地制宜和旧物利用的原则(参见图1、2、3)。对近代北京有较高研究造诣的瑞典人喜仁龙教授评价正阳门改造是一项“十分重要、意义深远的使北京正中大门现代化的设计”,“新平面规划的宗旨,在于疏通内、外城之间的交通,由于在城楼两旁修建了两条直贯南北的平行街道,并使之从城门两侧新辟的两个通道穿过,无疑使这一目的卓有成效地实现了”。当时的报纸盛赞正阳门改造“既保留了一个古代北京辉煌灿烂的建筑奇迹,又满足了首都近代化发展的需要”。朱氏的这种旧城改造手法至今仍有借鉴意义。正阳门改造是北京近代城市建设的一大举措,交通的发达带来了周边地区的商业繁荣和人口聚集,并对北京的城市结构带来一定影响。改造后的城门周围建设了西方风格的装饰性喷泉,广植树木,成为市民娱乐和休闲的去处,这不能不说是欧洲城市建设手法对古都北京的影响。正阳门改造的直接目的是缓解由于京汉和京奉铁路在该地区交汇造成的交通拥挤问题,但要真正提高铁路总站的利用效率,加强与城市其他地区的快捷联系,修建环城铁路也很必要。1914年5月,朱启钤呈请“展修京都环城铁路,由京张路局筹款承修,接通京奉东便门车站,以利交通而兴市政”,选定环城铁路由西直门经德胜门、安定门、东直门、朝阳门四门连接京奉路线。每一城门设立车站,便于乘客和军队上下。1915年6月,中国第一条城市铁路——京师环城铁路开始建设,全长12.6km,同年12月竣工,1916年1月1日正式通车。沿途共建设车站15座。环城铁路的修建使“由西直门起,经过德胜、安定、东直、朝阳四门,至通州岔道与京奉接轨,可达正阳门,不仅与本路干支各路衔接相通,兼可与中外各路联络一气”(参见图4)。环城铁路沿途是环内城走向,时人分析,“环城铁路利用者,惟东北之朝阳、东直、安定、德胜四门。此四门城内皆街巷稠密,城外亦有大街、商场、马路。若外城除永定门有京奉铁路、京苑铁路、广安门有京绥铁路外。左右安门及广渠门,大抵城内亦多菜园、荒地、坟墓。城外居民尤少,客货必比内城更少。是以勘测路线,不绕外城。”这种路线设计是符合当时的人口和产业分布情况的。环城铁路对城墙四角的处理采取以下办法,即拆改角城,内城东北角本直角形,外限护城河,不变转旋,则拆城通轨,界以新墙;填筑路基时,城外地低加高铺轨;四门瓮城皆拆开通轨,仍留外楼,两旁砌石梯以壮观瞻。环城铁路是北京形成环状交通联系格局的开始,它的走向与今日北京的北二环路、东二环路走向基本相同,在建成后基本满足了城市北部和东部各区域的连接,便利了各条铁路的联系以及外来货物的中转集散。3市房建造和市房的设计香厂新市区是朱启钤利用西方近现代规划建设思想进行的具体尝试。1914年的《京都市政汇览》详细记录了当年选址香厂建设新市区的原因:“京师市面当元、二间日见衰弊,公所因之益觉模范市区难置缓图。查香厂地面虽偏西南,而前朝之季已为新正游观之区,一时仕女骈集,较之厂甸或且过之,且可验位置之适宜,人心之趋向。遂于民国三年悉心计划,着手进行。计南抵先农坛,北至虎坊桥大街,西达虎坊路,东尽留学路、区为十四路,经纬纵横,各建马路,络绎兴修,以利交通。其区内旧有街道尚未整理者,则分年庚续行之。”因此,选址考虑到了它的现状、与周边的关系以及发展前景。香厂地区原为外城的荒地,民国初年的住户仍然稀少,空地较多,地势低洼,卫生环境差,而与之相邻的前门地区则呈现出另一种商业繁华的都市景象。清末京师警察厅就曾倡议在香厂开辟新街和商场,并进行了一定的基础工程,如清除垃圾、秽水,铲除杂草、填平洼地等。其次,自正阳门改建之后,南城可以比较便利地通向内城的中心地区,与之毗邻的前门地区商业繁盛,如果香厂的环境改善,吸引商业的目的是能够达到的。第三,从地价来讲,香厂地区“空场甚多,地皮价格甚严,改造费用不致过大”。香厂新市区筹建之初就明确了其作为“模范市区”的示范作用。1918年的《市政通告》说,“旧日都市沿袭即久,圜匮骈繁,多历年所。而欲开辟市区以为全市模范,改作匪易,整理亦难。则惟有选择相当之地,以资展拓。使马路错综,若何修筑市房,建造若何规定,以及市肆品物、公共卫生,无不力求完备,垂示模型,俾市民观感,仿是程式,渐次推行。不数年间,得使首都气象有整齐划一之观,市域规模具振刷日新之象。亦建国之要务,岂仅昭美观瞻已也。”可见,当时是考虑在香厂新市区的示范之下,要在京城建设成规模的新式社区,不仅仅只是一个“形象工程”(见图5)。从整体布局和路网规划建设看,采用近现代规划理论,住宅和商业功能分区明显,动静分离,注重绿化,主要交通干道不经过居住区内部,主干道十字交叉形成环状广场,这完全不同于古代城市居住、商业混杂的形式。根据《京都市政汇览》马路工程表香厂地区资料整理得出,香厂共规划了14条经纬道路,采取了方格网状布局,延续了旧城的棋盘式道路格局。其主要干道香厂路宽9.5m,万明路宽8m。实际共展修路面长度4638.6尺,合1.546km,并实现干道车人分流,路面铺设沥青,人行道水泥砖墁地,道路两侧的行道树引进德国洋槐。为保证道路宽阔笔直,规定“标租地上房屋不得有铺底情形”,杜绝了沿街商业建筑任意侵占道路的情况。此外,还翻修了通向香厂的正阳门至宣武门大街、前门大街和西珠市口一带的道路,方便了香厂与周边地区的联系。万明路和香厂路主干道相交处还建设了中心广场。从建筑规划和建设要求来看,市政公所对房屋建筑有详细规定,并对设计和建设进行审核,要求建筑样式美观,建筑群整体要协调,要与周边环境相融合,要保证建筑质量。“标租建造市房,其布置形式以及关于公共道路之沟渠水平,并街门小巷,应由中标人详细规划,绘具图说,呈送本公所核定,并准兴工。至建造时并由本公所派员查勘。”“建筑房屋之无论新修翻修添改,均须附加平面图,其临街部分应附加正面图或旁面图”。临街正面、旁面“有形式上、精神上不合式的,可以劝令变通办理,免得将来有碍观瞻”,并规定“凡有建筑,规定年限,限制程式,以示美观”。从基础设施建设来看,为改善香厂地区的卫生状况,市政工所重点兴修了沟渠等排水设施;另外,安装了电话和新式交通设施,如交通警察岗亭和路灯,在街角建设了小型公园广场,铺设绿地,商场要求设置停车场。改造建成的香厂新市区占地约3hm2,整个过程创造性地采用市场化方式运作,开创了北京近代城市新区规划建设的先河。这些办法成为后来实践的范例。具体包括以下方面:招租放领筹集资金。因政府拨款十分有限,进行大规模建设经费缺口较大。市政公所尝试了一种新的筹资方式,即“路旁基地,编列号次,招商租领”的招标招租办法。通过制定《标租香厂地亩规则》、《香厂地亩转租注册规则》、《投标开标细则》等,按照位置将土地分别作价,以相对便宜的作价吸引商人认租。规定中标租地达一定年限后,地上建筑物所有权归承租人。如新世界商场由新华公司中标,租给商场经理处,租期22年,期满后地上建筑物归地主所有。自1916年9月至1919年8月,共招租地基约4.7hm2,筹集资金77125.856元。市政公所还把从其他地区征用的房地,换拨于香厂地段的空地里。这种在现代普遍实行的城市开发方式不仅筹集了建设资金,招商也得以同期完成。解决好征地拆迁问题。当时城市土地存在国家官有和个人私有两种形式,根据1915年北洋政府公布的《土地征用法》及1916年的修改案,市政公所享有征地权。1918年市政公所颁布了《征地暂行规定》,规定市政公所有权自行征地。市政公所全面在香厂地区的征用房地,成为北京城市建设史上政府征地的首次。在实际操作中,征地费用严格按确定的等级执行,对于原有的建筑是留用还是拆除均有详细的规定标准和补偿办法。对于应当拆让的官房、民房一律查明间数尺长,绘好图纸,预备改用。所有民房由调查员向各业主接洽,调验契纸,还为一些住户提供换房服务及临时周转用房。由于宣传工作及时到位,再加上民智开化,各业主中热心公益者不在少数。比如玉皇庙职员陆姓人士禀请自行拆让房屋,西河沿沈姓捐助拆让院内西夹道地段。对于少数不予合作的,由调查组加以劝导,直至说通为止,由市政公所函达内务部转饬警备厅,按照收用房地暂行章程,给价收用。外城一带凡是计划中应当拆让的房屋,各业主都顾全公益,同意拆让。整个过程前后共征用房屋359间,支出银圆24370元。通过建设投标和监督验收程序保证效率和质量。各项建设工程均采取招投标的办法,中标人的建筑开工年限及延迟工期的缴款办法,以及施工验收等环节都有详细的规定,并设定了一套质量检查监督和验收等规范。整个程序在《市政通告》上公布,实现了公开监督与公正。注重工作效率。“呈报建筑之件由警厅函达公所后即时交付调查;调查之期间,至多不过二日,查复核定后即将调查情形函知警厅转批原呈报人。但有须与原呈报人接洽之事,或因有特别情形必须延长期限者,不再此限;调查之件有对于原呈报人应加指示者,及时传知在一定期限内来公所接洽其事。属简单者,即由调查员于调查当时面告之。”由此可见,市政公所具有严格的办事时限。建成后的香厂新市区沿万明路、香厂路街面出现大量商住楼,“两旁商店林立,多为新式建筑,可谓北京最新式之商埠。该路一带饭庄极多,其次化妆品公司、绸缎店,最近又新辟落子馆矣。此项新布置未可谓非北京最近之进化”。最有代表性的建筑当属新世界商场。1919年底,广东籍商人彭秀康在香厂南买了几十亩荒地,建设了面向各类市民开放的城南游艺园,是当时北京最有名的游乐场所,加上东方饭店、仁民医院,与新世界商场三足鼎立,构成香厂标志性建筑。因为香厂地区的建筑与传统建筑设计不同,更多地吸收了西式建筑的特点,形成了北京一处新的城市景观(见图6)。香厂新市区建成之初的确起到了振兴香厂商业经济、吸引大批商户经商和市民居住的作用,可惜这个过程比较短暂。朱启钤下野后,后续工程停顿。此外,内城繁华商业街逐渐兴起,除前门外商业区外,还在香厂北部和东北出现了新的高档商业区——王府井,紧邻使馆区,具有强大的购买力,传统的以前门、正阳门、天桥为中心的广泛区域内也具有显著的集聚效应。香厂处于这几大商圈的边缘地带,且商业定位比较模糊,居住区内居民的消费能力又有限,娱乐设施也只是一时吸引人流。1928年首都南迁后,这一地区更是不可避免地迅速萧条,几乎变为贫民区。4公园不只在“职业”,也在“社会”之高在城市设计上,中国古代城市公共空间主要是为政治秩序和宗教秩序服务的。公园的出现是近现代城市公共空间开始平民化的表现。封建时代的园林主要是皇家园林和私家花园,没有“公园”,也没有“公共动物园”,这类具有民主思想的设施是在西学东渐影响下逐渐出现的。现代的公园不同于花园和园林,主要体现了空间的公共性。1868年“公园”首先出现在上海的租界,中国人译名为“公家花园”。几十年后才从日本引进“公园”一词。北京官办的公园出现在1905年以后。这一年清廷为“预备立宪”,派五大臣出洋“考察政治”。五大臣回国后在上奏中分别就西方军政、教育体制进行了详细分析,其中就详细介绍了欧洲诸国的图书馆、博物院、万牲园(动物园)、公园,认为这是引导教育人民的四项重要的公共文化设施,称外国人可据此衡量一个国家的文明程度。他们建议京师首善之区先行试办,其他省份次第筹办。清政府采纳了这项建议,1907年7月19日,西直门外的面积仅1.5hm2的动物园——万牲园正式开放。在朱启钤任上,市政公所在《市政通告》第22期专门开辟“公园论”专辑,介绍了英、德、法、美等国的公园制度,对公园进行大力宣传、介绍。“‘公园’二字,普通解作公家花园,其实并非花园,因为中国旧日的花园,是一种奢侈的建筑品,可以看作是不急之物……公园通例,并不要画栋雕梁,亭台楼阁,怎么样的踵事增华;也不要春鸟秋虫,千红万紫,怎么样的赏心悦目。只要找一块清净宽敞的所在,开辟出来,再能有天然的丘壑,多年的林木,加以人工设备,专在有益人群的事讲求。只要有了公园以后,市民的精神日渐活泼,市民的身体日渐健康,便算达到目的了。……所以公园之对于都市,决非花园之对于私人可比。简直说罢,事市民衣食住之外,一件不可缺的要素。”朱启钤对北京的坛庙等祭祀、宗教场所进行了分析,提出将其开放为公共场所的可能性和现实性。他上书袁世凯,“为呈请事,窃维古代建筑及时宜兴保存,胜迹留遗因物可以观感是以文教之邦,于国内名区必交相崇饰,侈为国光,熙皞同游,兼资考镜。泰西各国,如罗马古迹、瑞士名山,林泉多恣其登临,寺塔或传于图画,……布诸令甲,缮治无烦于国币,见闻弥益于旅行。我国建邦最古,名迹尤多。山川胜概,每存圣哲之遗迹,宫阙钜观,实号神明之隩宅。望古遥集,先民是程。兴其严樵苏之禁,积习相仍;何如纵台沼之观,与民同乐?所有京畿名胜,如天坛、文庙、国子监、黄寺、雍和宫、北海、景山、颐和园、玉泉山、汤山、历代山陵等处,或极工程之雄丽,或矜器艺之流传,或以致其信仰,凡外人之觇来游与夫都人士乡风怀幕者,罔不及其闲暇,冀得览观。故名虽禁地,不乏游人,具有空文,实无限制。若竟拘牵自囿,殊非政体之宜。及今启闭以时,倘亦群情所附,亟应详定规条。申明约束,以昭整肃而遂观瞻。本部履与外交部暨顺天府会同核议办法,兹经订定《京畿游览场所章程》十条,拟于前列各场所中择一、二处先行开放,其余酌量情形,再与各主管机关陆续协商办理。”总统批“呈单并悉,所拟章程尚属妥治,准予照办。除北海、景山、颐和园、玉泉山外,应由该部酌择一、二处先行开放”。由此,开了北京市民公园之先例。朱启钤首先选择将社稷坛改建成中央公园。因北京众多名胜古迹不是在禁城之中,就是远在郊区,作为中央公园都不适宜。唯有天安门外的社稷坛,地点比较适中,天然风景优美,但民国成立后逐渐荒废。“社稷坛位于端门右侧,地望清华,景物钜丽,乃于民国三年十月开放为公园。……园规则取于清严,偕乐不谬于风雅,因当地九衢之中,名曰中央公园,设园门于天安门之右,绮交脉注,绾毂四达。”社稷坛改为中央公园主要是改造外坛,“架长桥于西北隅,俯瞰太液,直趋西华门,俾游三海及古物陈列所者,跬步可达。西拓撩垣,收织女桥、御河于园内”,御河“南流东注,逶逦以出皇城。撤西南垣,引渠为池,累土为山,花坞水榭,映带左右,有水木明瑟之胜。更划端门外西庑旧朝房八楹,略为修葺,增建厅事,榜曰公园董事会。……设行健会于外坛东门内驰道之南为公共讲习体育之地,移建礼部习礼亭与内坛南门相值,其东有来今雨轩及投壶亭。西有绘影楼、春明馆、上林春诸胜。复建东西长廊,以避暑雨。迁圆明园所遗兰亭刻石及青云片、青莲朵、寒芝、绘月诸湖石,分置于林间水次,以供玩赏。”在改建过程中,朱启钤指示利用天安门两侧已经损毁而拆下的千步廊木料建园,并将原有的社稷坛、祭殿、庖厨等保护下来,作为景观单元组织到公园中。公园的管理和维护同样重要。1915年6月市政公所成立中央公园管理局,根据组织章程,居民只要每年捐赠50元大洋便可以成为中央公园管理局董事会的成员,法人捐赠限额至少500元。捐款人士主要是政界要人、商界及与政府有关系的社会名流,公园董事会成为一个热心公益的自治团体,得到社会的支持。加上市民对公园爱护有加,公园设施日趋完善,从未遭到破坏,直至由政府接管公园。公园董事会是20世纪初北京出现的一个社会自治公益团体,即一个较早的非政府组织,其做法至今大有借鉴意义。1914~1925年间,北京陆续开放为公园的庙坛和园林有:社稷坛于1914年改为中央公园(1928年更名为中山公园),颐和园于1914年开放,1924年辟为公园。先农坛于1916年改为城南公园(20世纪30年代辟为先农坛体育场),天坛于1915年改为天坛公园。1924年太庙改为和平公园(后改为故宫博物院分院),景山改为景山公园,北海改为北海公园,并开放了中海和南海。1925年地坛辟为京兆公园。除大型公园外,朱启钤治下的市政公所还筹设了一批道旁公园。“道旁公园即变通公园,不求其设置,不求其备,就地规划,定备游人憩息而已。诚能于内外城各区空地,略植树木花草……清凉之趣亦当务之急。”这种规划建设小型的、便利服务于市民的街头绿地和公园的思想在现今城市的规划建设中也是值得提倡的。朱启钤引进西方关于城市美化和绿化的手法,特别强调市民对城市绿化、美化成果的享用。朱启钤倡导在街道两旁种植槐树,在护城河两岸种植柳树,并严令保护古树。他大力提倡的路旁绿化可谓开创了中国市政走向近代的风气之先。5管理体制和土地管理等均有规定清末北京已有了一些城市管理法规,主要是援引日本明治维新后的相关法规体系并进行了必要的改良。民国初年也相继颁布了一些城市管理法规。朱启钤任内务总长开始,就着手建立和完善北京城市建设和管理的法规,其立法原则、立法精神、受益人、法律服务对象等都与封建时代的法规截然不同,为规范市民行为,建立良好的、新型的城市社会经济秩序起到了积极作用。对建筑工程的规定:1913年5月颁行的《京师警察厅呈报建筑规则》对于报修房屋等建筑工程的程序、需要的文件,以及建筑违反官方规定的处罚办法等都有详细的规定。对城市基础设施的管理规定:1913年7月颁布的《巡官长警保护电线赏罚规则》,规定电报电灯电话等线路需经常巡查,防止出现险情及盗窃