日本气候外交战略及其战略目标

日本气候外交战略及其战略目标

近年来，通过人类生产和生活过程中产生的温室气体排放导致的全球气候变化趋势越来越明显。这不仅对自然生态系统的各个方面都产生了不利影响，而且对人类社会的可持续发展构成了严重威胁，并将气候变化作为世界各国面临的共同主题之一。对于高度重视环境保护的日本而言,积极参与气候变化国际合作具有多重政治和经济意义。为此,日本制定并实施了系统的气候变化战略,其演进过程和发展趋势值得深入研究和密切关注。一、气候变化国际合作的历史由于气候是一种全球公共物品,应对气候变化问题必须依靠国际合作来推进,并通过签署国际环境协议获得制度性保障。20世纪90年代初,国际气候谈判正式启动。第一个具有里程碑意义的协议是1992年联合国环境与发展大会上达成的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《气候公约》)。《气候公约》确立了稳定大气中温室气体含量的长期目标,以及“共同但有区别的责任”等一系列应对气候变化的重要原则。1997年通过的《京都议定书》作为《气候公约》框架下具有法律约束力的文件,是国际气候谈判进程中的第二座里程碑。《京都议定书》为发达国家和转轨国家明确规定了2012年前的温室气体减排目标,同时还引入了排放贸易(ET)、联合履约(JI)和清洁发展机制(CDM)等灵活机制,允许发达国家通过市场或基于项目合作进行“海外减排”。《京都议定书》于2005年2月正式生效,但美国作为世界上最大的温室气体排放国却迟迟没被批准。12007年12月,在印尼巴厘岛举行的联合国气候变化大会通过了“巴厘岛路线图”,确立了在2009年底之前就应对气候变化达成新协议并在2012年后生效的目标,从而正式拉开了“后京都时代”气候变化谈判的序幕。气候变化涉及各国未来的发展空间和经济发展模式的选择,与各国重大的政治和经济利益休戚相关。因此,围绕气候变化开展的国际协调必然是一个长期的、错综复杂的过程。客观地说,由于在资金、技术方面所具有的优势,发达国家在气候变化问题上占有比较大的主导权。通过内政和外交的密切结合,一些发达国家已经形成了系统的环境和气候变化战略并付诸实施。在这方面,日本是一个比较典型的例证。二、日本国内环境政策的演进日本气候变化总体战略的形成是以其国内环境政策的演进为基础的,并且与其自然禀赋、二战后工业发展路径的调整以及新世纪经济发展模式的确立有着密切的内在联系。日本国土面积狭小,自然资源贫乏。而且,作为一个岛国,日本对环境和气候变化的敏感程度相对内陆国家更高一些。第二次世界大战结束后,日本急于在经济上恢复元气,确立了一切以经济增长为核心的政策,竭力发展以钢铁、化工为主的重工业,忽视了环境保护。其结果是,在实现经济高速增长的同时,日本的环境条件不断恶化,不仅给日本民众的生活造成了严重影响,也极大地损害了日本的国际形象。在公害事件和民意的双重压力下,日本政府越来越深刻地认识到环境保护的重要性。因此,从20世纪60年代以来,日本开始着手调整原有的经济增长模式,逐步走上了“环境立国”的发展道路。首先,日本不断加强环保方面的立法和政策引导,并强化了该领域的政府监管职能。1965年,日本设立了公害审议会,并于1967年通过了《公害对策基本法》,有效加强了对环境公害的应对和治理。1971年7月,日本在中央政府正式设立了环境厅,并在各都道府县也相应地设立了环境局,这标志着日本建立了系统的环境公害防治体制。1972年,日本颁布了《自然环境保全法》,将环境政策的目标由公害防治扩展到了对自然和生活环境的全面保护。为配合《环境保全法》的实施,日本政府大幅增加了环保领域的财政支出。经过20年的努力,日本成为能耗比最低的发达国家之一,环境质量大为改观。20世纪90年代,日本正式提出了“环境立国”的口号,并于1993年颁布实施了《环境基本法》。该法案进一步明确了日本政府在环保领域的长期施政方针和策略,是日本环境法发展史上的重要里程碑。以《环境基本法》为指导,日本从1994年开始制定“环境基本计划”,并根据需要定期进行更新②,从而具备了比较完备的环境保护法规和实施体系。其次,日本政府不断加大投入,努力促进环保技术研发和相关产业的发展。在政府的引导和政策激励下,日本的环保技术在近二三十年取得了突飞猛进的发展,废弃物处理、烟尘脱硫、太阳能发电等多项技术均处于世界领先地位。先进的环保技术不仅有效降低了日本的工业污染程度,而且使日本形成了大量有国际竞争力的环保企业。目前,环保技术已同电子技术和汽车技术并列为日本三大优先发展技术。根据日本政府的预计,2010年日本环保产业的市场需求将达到70万亿日元,就业人数达到150万,到2020年将进一步增加50万亿日元市场需求和140万个就业机会,成为国民经济最重要的支柱产业之一。进入21世纪以来,日本进一步强化了环境保护问题的重要性,并将环境与经济的协调发展纳入国家战略。2007年6月1日,日本内阁会议通过了《21世纪环境立国战略》,明确指出日本将力图通过发展环境和能源技术,创造新的经营模式,使环境保护成为激发经济活力和提升国际竞争力的新引擎,实现环境保护与经济发展的双赢。值得关注的是,在日本国内环境政策的演进过程中,气候变化问题的受重视程度不断提高。这一方面是因为全球气候变暖所导致的海平面上升将给日本带来严重威胁,因此日本有必要采取相应的措施,并积极参与国际气候变化合作;另一方面则是因为应对气候变化将涉及节能减排、新能源开发利用、产业结构调整等一系列问题,与日本“环境立国”战略的实施密切相关。因此,日本不仅在《环境基本法》和“环境基本计划”中着重阐释了气候变化问题的重要性,还在1998年10月通过了《地球温暖化对策推进法》,明确规定了中央政府、地方政府、企业和公民应承担的职责,并制定了相应的处罚措施。在《21世纪环境立国战略》中确定的近期实施的8项战略举措中,日本将“削减温室气体排放、建设低碳社会”置于首位,并明确表态要成为克服气候变暖危机的国际领导者。以上事实表明,在各种主、客观因素的推动下,国际气候变化合作已成为日本将其环境战略空间从国内向国外拓展的有效载体。三、日本加强和国际气候变化合作的主要意图20世纪90年代以前,日本的环境政策主要是针对国内问题,在国际层面开展的合作非常有限。但是,随着气候变化问题的突显,日本敏锐地意识到了其重要性,开始不断加强环境政策的内外结合,积极参与国际气候变化合作,并逐渐将之提升到国家战略的高度。首先,日本期望通过积极参与国际气候变化合作,提升其国际地位和影响力,促进其“政治大国化”战略意图的实现。众所周知,日本是第二次世界大战的战败国,战后特殊的国际政治框架使日本难以运用各种“高级政治”手段实施其国家战略。尽管如此,日本从未真正放弃争当政治大国的努力。进入21世纪以来,随着国内政治生态及外部环境的重大变化,日本追求“政治大国化”目标的意图愈发明显。试图修改和平宪法、海外派兵、争当联合国常任理事国等诸多事例都体现了日本的这一意图。而气候变化问题与人类生存及经济发展紧密相连,该领域的合作为日本提供了一条新的参与重大国际事务的途径。凭借其技术和资金优势,日本可以在该领域拥有较大的发言权,而且相关行动和建议的政治敏感度较低,比较容易获得国际社会的认同,这无疑为日本推进其“政治大国化”战略提供了良好的平台。其次,积极参与国际气候变化合作有助于日本加强与美国、欧盟、中国、印度、俄罗斯等世界主要大国的战略互动,并带动双方在更广泛领域的合作。上述国家既是温室气体排放大国,也是具有重要国际影响力的全球性或地区强国。他们在气候变化问题上的博弈不仅将决定该领域合作的前景,也将对世界政治、经济的未来格局产生直接或间接的影响。因此,日本迫切希望以气候变化问题为平台,与这些大国开展全方面的战略合作与政策协调,以维护本国长期的政治经济利益。再次,为本国环保产业拓展海外市场是日本参与国际气候变化合作的另一重要目标。环保产业是21世纪最具活力的产业之一,对带动全球经济发展起着举足轻重的作用。为了应对气候变化而进行的节能减排需要依托各种减排技术、工艺系统和装备设施,市场前景非常广阔。此外,近年来环境与气候变化问题和国际贸易的关系越来越密切。一些发达国家经常通过环保方面的技术性贸易壁垒来限制发展中成员国的产品进口,甚至酝酿征收“边境碳调节税”,这必然促使广大发展中国家加强环保技术的应用,从而不断创造新的市场需求。日本充分认识到了环保产业对本国经济发展的重要性。在2006年制定的“新经济增长战略”中,日本将节能技术、清洁生产技术、高效利用技术和生态产业技术等列为新的出口增长点。因此,日本力图通过加强与发展中国家在能源和环保领域的合作,为本国的环保技术和企业更多地占领国际市场铺路搭桥。从实施进程来看,由于联合国框架下的多边气候变化合作对于日本扩大其国际影响力具有重要意义,因此日本始终对其给予高度重视。在1992年举行的联合国环境与发展大会上,日本承诺将在5年内以官方发展援助(ODA)的形式提供9000~10000亿日元,用以支持国际环保事业。这一实际行动为日本进一步开展多边气候变化外交奠定了良好的基础。1997年12月,日本在京都举办了《气候公约》第三次缔约方大会。针对与会各方,尤其是发达国家在设定减排指标上的分歧,日本不仅自己做出了相应的妥协,而且还发挥了积极的协调作用,最终促成会议通过了《京都议定书》。此后,在美国和澳大利亚相继宣布退出《京都议定书》后,同为“伞形集团”③成员的日本没有采取追随政策,同时还展开斡旋,试图说服美、澳改变决定。尽管没有成功,但是日本政府排除国内阻力并批准了议定书,从而为议定书在2005年的最终生效作出了实质性贡献。近几年来,为了适应气候变化国际合作机制的多元化发展,日本在区域和双边层次上也采取了积极的行动,在推进方式和途径上也越来越多样化。由于G8峰会系列会议汇集了世界主要的发达和发展中排放大国,因此成为日本实施气候变化战略的另一个“主阵地”。为了谋求在“后京都时代”的气候变化合作中继续发挥主导作用,日本在近两年的G8会议上相继提出了新的长期减排倡议。2007年5月,时任日本首相安倍晋三在德国举行的G8会议上提出了“美丽星球50”构想,即到2050年实现全球温室气体排放量在1990年的基础上减半的目标。此外,他还针对制定“后京都时代”减排框架应遵循的基本原则提出了具体建议。2008年7月,日本作为东道主举办了G8系列会议,并将全球气候变化对策列为会议的核心议题。时任日本首相福田康夫沿袭前任安倍晋三的构想,在此次会议上提出了“美丽星球促进计划”。该计划最为引人注目的内容是,日本将在5年内通过无偿援助、日元贷款等方式提供100亿美元的资金,与发展中国家在温室气体削减、替代能源普及等方面开展合作。显然,此举意在充分利用日本的资金和技术优势,将广大发展中国家纳入一个完全由日本主导的合作框架,从而进一步树立日本在全球气候变化合作中的引领者地位。对于区域层次的气候变化合作,日本不仅将其作为推动多边和双边气候变化合作的中间环节或“跳板”,同时也将其视作加强区域经济合作的有效载体。在亚太地区,日本从1991年开始主办亚太环境会议,迄今已主办了16届,其成效和影响得到了亚太地区各国和国际社会的高度关注。为了进一步加强与亚洲国家的环境和气候变化合作,日本政府在2008年3月推出了“亚洲经济及环境共同体构想”草案。该草案提出以气候变化合作为契机,在亚洲地区推广日本先进的节能技术,使亚洲环保市场的规模在2030年扩大到300万亿日元。此外,在中日韩对话合作机制、10+1(东盟—日本)和10+3框架下,日本也与东亚邻国开展了积极的气候变化政策对话与合作。不仅在亚太地区,日本近两年在非洲和拉美地区也采取了相应举措。2008年5月,日本与联合国开发计划署达成了“非洲应对气候变化伙伴关系联合框架”协议。根据协议,从2009年1月开始,作为“美丽星球促进计划”的一部分,日本将为21个非洲国家提供总额为9210万美元的资金支持,用于帮助这些国家应对气候变化所带来的影响。在拉美地区,墨西哥和圭亚那被日本政府选定为应对气候变化的首批“重点支援国”。在双边层次,日本近年来经常将环境和气候变化议题引入到与对方国家的高级别会谈中,并积极签署各种双边声明或协定。其中,日本尤为注重与美国、中国和欧盟的气候变化合作。日本与美国建立了气候变化高层协商机制,重点放在科技、市场机制和发展中国家问题。从2004年开始,日本已经与中国举行了四次气候变化磋商,并且在清洁发展机制等领域签署了一系列双边协议。与此同时,为了制衡美国在气候变化问题上实行的单边主义政策,日本和欧盟在该领域长期保持战略合作关系。2009年5月,日本和欧盟发表联合声明,表示将携手应对气候变化,并为2009年底举行的哥本哈根联合国气候变化大会取得积极成果而共同努力。四、日本提出新的减排方案当前,如何协调各方利益分歧,构建更加公平、有效的国际气候政策框架,已成为“后京都时代”气候变化谈判的核心问题,也是日本气候战略的重点。在《京都议定书》中,日本2008~2012年的减排目标是在1990年的基础上减少6%。但是,《京都议定书》生效后,日本在2005年和2006年不仅没有实现减排,反而比1990年分别增加了8%和6.4%的排放量。面对压力,日本环境省曾提议对石化燃料征收环境税,通过经济手段限制企业二氧化碳排放量。但是,这一提议遭到日本产业界的强烈反对,难以付诸实施。在这种情况下,日本一方面采取了拖延策略,迟迟不肯公布2012以后的中期减排目标;另一方面,则试图通过提出新的减排方案减轻自身压力。2008年,时任日本首相福田康夫在“美丽星球50促进计划”中提议,通过评估一个国家各主要行业减排潜力的方法设定减排目标,并且把减排基准年从1990年修改到2000年以后。显然,这两项建议对于拥有先进节能技术,但近年排放量有增无减的日本而言,都具有实质性的“减负”作用。此外,日本还试图向发展中国家转嫁减排压力。例如,在“美丽星球50”构想中,日本将“主要排放国全部参加”列为制定2012年后新的减排方案的首要原则。2009年4月,在德国波恩举行的联合国气候变化国际谈判中,日本单方面提交了“议定书草案”,将中国、印度、巴西等国家列为“较先进”的发展中国家,并提出了相应的减排指标。然而,日本的上述建议不仅遭到发展中国家的强烈反对,在发达国家中也引起了较大争议,并没有取得实质性的结果。2009年6月10日,时任日本首相麻生太郎正式宣布了日本2020年的中期减排目标,即:在2005年的水平上削减15%,比基准年1990年减排8%。实际上,与《京都议定书》第一承诺期的减排目标相比,日本的中期减排目标仅增加了2%,与国际社会期望的所有发达国家到2020年比1990年减排25%至40%的目标相距甚远。而且,日本试图引入新的基年的做法也将给“后京都时代”气候变化谈判带来负面