关于我国国债立法的几个问题

关于我国国债立法的几个问题

一、建设兼具透明度与严肃性的发挥1.个人信用法体系尚未完善。我国尽管多次颁布《国库券条例》和《特种国债条例》等,但没有一部系统、全面的《国债法》。即使这些已颁布的法规也存在与社会主义市场经济和公共财政不相适应的问题,需要进行修订。现行的国债的法规颁布于20世纪80年代,带有浓厚的计划经济色彩。缺乏对国债的发行、国债偿还、国债利率、国债交易、国债规模的系统性规定。2.国债法律制度总体的法律层次比较低,立法级次和适用范围都离国债发展和国债立法的要求相距甚远。只有国务院和财政部颁布的行政法规和部门规章,没有国家立法机关的制定的全国性法律对国债制度的规范。大量的国债的实践操作规程靠通知和文件来实现。透明度是WTO的主要目标之一。我国债券立法尚不完善,其大量规范是以通知、命令等方式公布,形式上欠缺透明度和严肃性。2003年中国国债发行走出了重要一步,每年年初公布部分国债发行计划的举措将增加国债发行的透明度,促进国债市场的发展。这是财政部第一次按年公布国债发行计划。此前,财政部按季度公布在银行间债券市场发行国债的计划,不公布证券交易所的国债发行计划。3.国债法规的立法质量不高,影响法规的执行和适用。表现在法规的规范过于原则、笼统。有些规定本身不合理,不切合实际,在法规适用过程中容易产生理解和执行的偏差。比如关于国债市场信息系统建设与信息披露管理、规范发行、交易方式等方面的立法建设欠缺。4.我国国债制度和立法面对WTO的挑战。入世后外资将会按中国政府的承诺进入中国国债市场,履行WTO协议中涉及金融领域的协议条款。国债市场作为整个金融市场的组成部分,其对外开放的程度与我国加入WTO后整个金融体系对外开放的总体进程密切相关。5.虽然每年全国人大常委会在批准政府报告或预决算的决议中把发行国债的盘子也都包括在其中被批准了,但这种批准只是工作性的法律效力,它不能替代发行国债的原始的法律依据。只有通过制定国债法,对发行国债的原则、规模、结构(种类)、程序、投资使用、项目验收、效果检查、法律责任的规定,建立国债市场和债券市场管理,才能保障发行国债目的实现。6.没有统一、高效的国债市场。统一是加强资金、资本市场建设和投融资体制改革的必然要求,但现行国债市场分割为交易所市场和银行间市场,不仅不利于国债价格和收益率的形成,也不利于其长远发展。7.目前国家对国债投资的重大项目的稽查和监管不仅存在机构设置重叠、重复稽查现象,而且在具体稽查和监管工作中也是各自为政,各稽查和监管部门的职责范围和权限不清,项目稽查的实际控制标准和具体整改措施不一。稽查、监管工作缺乏规范化、制度化和程序化的有效管理和协调,不利于项目稽查和监管工作的顺利实施,妨碍了项目稽查和监管效率的进一步提高。二、完善我国市场化债权发行的管理办法,提高现行法的透明度(一)国债立法的基本方针1.在宪法修改方面,尤其应当明确几个重要的“法定原则”,即预算法定原则、税收法定原则和国债法定原则,这几个原则的确定和有效坚持,对于解决我国实践中的大量问题是非常重要的。此外,还应当对相关的财税方面的权力配置作出明确规定,这是解决财税体制法问题的最重要的依据。2.健全国债法律环境,应尽快出台《国债法》。中国国债市场日益与国际接轨,这将为国债市场带来更多的机遇,首先,国债交易制度进一步与国际接轨。加入WTO以后,境外资本也将进入国债市场,规范国债市场参与各方的权利义务并设定制约手段,起草一部完整的《国债法》,规范国债发行、流通、使用、管理和偿还全过程,同时证券公司的评级制度也是法律环境的一个重要方面。3.修订《国债一级自营商管理暂行办法》。随着国债市场的发展,《国债一级自营商管理暂行办法》已经明显不适应发展需要。为促进国债市场对外开放,应加入外资金融机构成为一级自营商的有关准入条件;增加一级自营商承担做市商义务的规定,要求它们为债券场外市场的建设发挥应有作用;加强对一级自营商队伍的年审工作,使国债一级自营商真正成为国债市场上有效的中介组织。4.制定并颁布关于国债发行方式的行政法规制度。尽管我国已经采取了招标的方式发行国债,但为确保发行市场的严肃性和法制化,尤其是依照WTO有关透明度的要求,应当按照公平、公开、公正的原则对招标事宜以行政法规形式加以规范化。5.改进国债规模的控制机制,将债务负担率保持在合理范围内。近年来国债发行规模逐年提高,虽然对弥补国家财力不足、弥补财政赤字等有好处,但从中长期来讲,国家不能过度依赖国债。取消中央政府过多包揽国债发行的现行做法,发债规模由法律规定,全国人大批准,审计机关监督。6.全面清理现有的国债法规,进而采取相应措施在全面清理现有法规的基础上,区别不同情况,采取不同的对策:对已经完全不适用和部分不适用的法规,该废止的废止,该部分失效的失效,该修改的修改。7.从我国的国情出发,借鉴国外财税立法经验。西方市场经济发达、法制比较健全的国家,对市场经济条件下的国债立法,借鉴和吸收他们的成功经验,是对人类文明成果的继承,也是市场经济客观规律的要求。但是,我国是一个发展中的社会主义国家,经济发展水平还比较低。经过20多年的改革开放,目前我国已经初步形成了社会主义市场经济体制及其相应的财税体制。因此,借鉴和吸收国外经验时,必须从中国的实际出发,认真研究、择优选择对我国社会主义市场经济发展最有用、最有效的为我所用。这就要求我们,一方面要借鉴市场经济国家由议会制定法律的通常做法和有关经验;另一方面在国债立法的原则、内容和规定上要研究吸收国外立法的有效成果,以加快国债立法的步伐,促进我国改革开放和经济建设的发展。8.加强国债管理机构的建设和协调,加强财政部与人民银行、证监会的联系,充分发挥财政部在国债市场中的主导作用,不要搞“各持一把号,各吹各的调”。9.适时修改法律,允许地方发行公债。目前发债主要是中央财政(国债)和金融机构债券,地方公债是不能发行的,公司(企业)债很少,基本处于停滞状态。基金业虽有一定的发展,但与发达国家和地区相比差距很大。今后除了中央政府(财政)发行国债以外,应尽早立法或制定法规,允许地方政府和企业在符合条件的前提下,发行一定数量的债券,用于产业(创业)投资。对某些专项或特别项目,比如西部大开发、北京奥运基建、符合条件的“小城镇”建设等等,可以探索发行十年或十年以上的长期债券,建成取得效益后偿还。这类项目关键是科学论证决策,不能随心所欲、“长官意志”、一哄而起。(二)完善市场交易的有关法规及制度建设对于二级市场有关法律制度建设,笔者认为主要应做好以下几个方面的工作:1.制定系统的国债交易有关法规,规范二级市场的国债交易问题,加强市场信息披露制度建设。2.在一定条件下允许符合一定资格条件的海外金融机构作为中国国债托管清算系统成员单位,使之能代理外国投资者参与中国国债市场投资,推进国债市场进一步对外开放。3.推动国债市场统一。1997年以来,中国国债的场内和场外市场都有了较快发展,但两个市场相互独立的状况制约了国债市场的进一步发展。因此,需要积极创造条件,努力推动市场统一,逐步建立全社会合理的国债利率基准。4.提高国债发行计划透明度。从2000年开始,我们已经做到了按季公布国债发行计划。今后要继续加以完善,力争做到年度发行计划的提前公布,为市场有序、平稳发展创造更好的条件。5.发行逐步实现市场化定价。1999年以来,我们加大了通过招标发行国债的规模,不仅增加了市场中可流通的现券量,而且提高了国债发行的市场化程度。这种方式今后仍然要继续实行,同时对具体操作办法将不断加以完善。(三)相关配套法律和制度的修改和完善1.注意配套立法。国债立法的配套不仅是财政法与国债法的配套,还包括税法与其他相关的经济、社会立法的配套,特别是与相关财政立法的配套。为此,必须加紧修改《预算法》等相关法律,推进各类相关的体制改革,真正转变政府职能,建立合理的公共财政制度。否则,税法再完善,也可能会有许多的制度不协调所造成的成本问题。2.将国债交易纳入《证券法》调整范围之内。应在适当时候修订《证券法》,将国债交易纳入《证券法》调整范围之内,这将有利于我国国债市场最终走向成熟,与国际惯例及WTO规则相符合。3.注重立法技术和协调。提高立法质量和效率由于财税法律体系的范围广、内容多、涉及面宽、任务繁重,必须讲究立法技术,各法律之间、不同效力等级的法律规范之间、实体法与程序法之间应当做到上下左右紧密配合、互相协调。要改进法律起草工作和协调工作;对需由国务院组织起草的国债法规,全国人大常委会的立法工作机构和有关专门委员会可以适当方式参予起草的论证和调查;在全国人大统一安排下,承