论船旗国监管的新变化

论船旗国监管的新变化

船旗国的监督是海事主管部门负责将相关国际条约和国内法规应用于自己登记的船舶，并促进其安全和清洁航行的目标。监管的内容包括船舶登记、技术检验、安全检查、海事调查、船公司管理、适任船员的配备等。作为IMO的成员国,船旗国有义务和责任履行IMO的决议,而作为各主权国家,各国在选择履约的方式上有自己的安排。从这两方面出发,笔者认为未来的船旗国监管将有以下特征:1船旗国自愿审核自2006年起,IMO开始在成员国中推进“IMO成员国自愿审核机制”,即成员国依据自愿原则,提请IMO对其履约情况进行审核,审核的核心就是由IMO公约转化为本国强制性规定的制订、实施和执行,从中确定IMO文件得到执行的程度。自愿审核机制出台的缘由是各国履约情况不一致,特别是部分方便旗国家仅为了收取登记费而授权船舶悬挂该国旗,却不履行船旗国监管的义务,导致公约的有效性受损。为此,IMO希望通过审核,能了解各国履约的情况,督促帮助部分未能切实履约的成员国改善履约水平,最终促成各成员国履约的协调一致性。考虑到成员国的主权,以自愿审核的形式推进。2005年12月召开的IMO大会决定将《IMO强制性文件实施规则》作为IMO审核的参照文件,该文件列出了审核的范围和内容,包括船旗国、沿岸国、港口国根据公约要求承担的职责,但主要内容是船旗国应承担的职责,船旗国职责包括六部分:实施、授权、执行、船旗国检察官、船旗国调查、评估和审议。各船旗国为了通过这六部分的职责审核,第一,必须完善国内的相关立法,把国际公约转化为国内法规,使国际公约的实施有法可依;第二,是明确签署协议,授权认可的组织代为履行公约要求的法定检验并签发证书,还要监督所认可的组织是否有效地完成了授权的任务;第三,要完善海事监管制度建设,理顺各级海事监管之间的信息传递渠道,保证执法的协调一致和政令畅通,从而有效地监管本国籍船舶遵守成为国内法规的国际海事公约;第四,保证执行船舶及公司监管的人员具备明确的资质要求,并保持知识更新;第五,针对本国籍的船舶安全和污染事故实施海事调查,并报告IMO;第六,要定期评估履约所必需的行政过程、程序及资源,并定期回顾船舶安全表现的数据。完成这六个步骤的工作之后,海事公约的实施和执行在法律、制度和人员安排上得到了有力的保障,而且船旗国要保持有序实效的监管工作,才能作好相关记录,以便应付审核检查,因此船旗国履约的有效性将得到提高。另一方面,IMO在广泛了解了各国的履约情况后,也将介绍推广一些好的做法,供各船旗国参考和执行,这也将有助于提高履约的有效性。同时,也可能有部分船旗国无法在上述六大职责上全面通过审核,而授权其他船旗国代管,将可能因此出现专业化较强的船旗国监管。这些都将使海事公约得到更有效的执行。2实行信用保证制度ISM规则出台之后,主管机关要求公司对船舶实施规范化的安全和防污染管理,中国在2002年顺利完成了SOLAS公约要求的实施ISM规则的情况下,于2003年开始把ISM转化为NSM,对国内航线的船公司分批适用。通过ISM/NSM审核,主管机关把安全和防污染监管的行为延伸到船公司。由于船旗国安全检查和船公司安全管理体系审核都有其重要的意义,海事主管机关都很重视这方面的监管,但就中国而言,庞大的船队和众多的船公司,需要大量的工作,而海事队伍人数、精力有限,为了把有限的精力用在最需要监管的地方,可以考虑对船舶及其船公司实行诚信管理,即信用等级管理制度。针对不同的船公司及船舶,根据其安全管理态度和水平的差异,给予不同的信誉等级,如A、B、C级(或视需要为A、B、C、D级),然后进行分级管理:A级船公司及船舶,主管机关将其视为可信任单位,可以对此减少监管精力,如减少公司年度ISM/NSM审核次数,或改为中间审核延长船舶安全检查间隔期等;B级船公司及船舶,给予正常监管;C级船公司及船舶,认定为重点监管对象,对公司适当增加附加审核的次数,对船舶增加安全检查的频度等措施。对于A级船公司,鼓励公司和船舶以自我管理为主,主管机关的责任主要在于提供信息,如强制性规定的变化等,而C级船公司及船舶,是危害安全和造成污染的主要隐患,投入监管的精力也最多,必须有两手抓的措施,一方面要有强制措施促其改进,另一方面也要给其较多的帮助,如派出专家组为其提供合理化的改进建议,把A级的做法推荐给它等,让它在承受压力的同时感到主管机关为民服务的宗旨,从而减少对抗情绪,共同促进安全和防污染水平的提高。推行诚信管理,关键是信誉等级划分的客观和准确,这是主管机关需要逐步解决的问题。信誉等级评估是根据公司及船舶在安全管理中所呈现的效果进行评估而划分的,这需要主管机关有一个对公司和船舶的安全管理状况的连续和综合的记录,但目前对公司和船舶的安全管理记录尚不够全面,而且该记录的动态更新率和可利用程度不高,难以准确地、动态地、全面地反映公司和船舶的安全管理水平,使得信誉等级评选的客观性、公正性和权威性受到一定的影响。因此,我们应强化该记录数据库的建立,把在公司审核中发现的问题及不符合项进行量化,并把安检表现、险情、事故等结合起来,并结合目前推行的船舶“一卡通”,建立公司、船舶的安全信息库,以便逐步增强公司和船舶安全信誉等级划分的公正性。3强调安全,加强安全管理海事监管的本质是一部分人(主观机关)引导或强制另一部分人(船公司及船员)做正确的事,做有利于社会利益(安全和防污染)的事,所以要达到最好的管理效果,必须以人为本,让管理者和被管理者都统一于相同的理念——安全和环保第一,这种理念就是海事安全文化的一种。犹如IMO秘书长说的,安全文化就是一个组织自觉地把安全放在首位的意识和作风。一个新的IMO规则可以影响船公司或船员的行为,但这不代表着安全文化,安全文化体现在他们对规则的态度,是想要那么去做,还是不得不那么去做,而一个规则能产生好的效果往往是基于他们愿意那么去做的态度,这就是安全文化的意义。如果每一家航运公司的员工及船员都能自觉地重视安全并抓好安全工作,主动地学习好航运界关于安全及防污染的各种强制性规定及建议,并将之消化在日常的管理及工作中,航运业界的相关利益人,如货主、承运人、其他物流经纪人、船员中介机构等也就都能视安全为首要因素,从而形成一股无形的监督力量和动力,使安全和防污染的目的水到渠成。主管机关工作的重点是制订出更好的规则和建议,及提供更好的服务,而不需要费力地去强制执行现有的规则。当然,这只是对未来的展望。事实上,由于各国国情不同,企业背景不同,出于各自经济利益的考虑,很难形成如此一致和谐的安全态度,但IMO认为这是各国努力的方向,也是IMO秘书长在数年世界航海日强调的主题。现阶段海事安全文化的发展,主要是关注船员的行为和心态。首先是从STCW公约开始,规范了船员技能标准;接着是ISM规则,用程序化的文件规范公司和船员的安全和防污染管理及操作,从而减少人为因素造成的失误;后来是综合安全评估FSA,试图主动预测危害安全和造成污染的风险所在,并把人为因素造成的影响加入到FSA中。2003年英国向IMO递交了一份提案《在安全文化中促进安全行为》,论述了安全文化管理对安全行为的影响,另一方面,国际劳工组织2006年通过的综合海事劳工公约,规定了船员应该享有的权利、福利、待遇及船上工作环境,将改善船员工作的心情,并相应提高安全和防污染的意识。中国2007年9月1日生效的《船员条例》,也包括了改善船员工作待遇的规定,相信也将提高中国船员在安全和防污染方面的积极态度。显然,海事安全文化的建立是个长期的过程,但可以预测,船旗国监管的发展将朝着创建海