环境安全大孟河流域的新需求与新变化

环境安全大孟河流域的新需求与新变化

河流支流水域是指河流空洞的整个区域，包括中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南的六个国家，总面积为223.19万平方公里，总面积约2.3亿英里。这一地区资源丰富、山川秀丽、文化底蕴深厚,蕴藏着巨大的发展潜力。随着大湄公河次区域经济合作开发的进一步发展,该区域的环境安全问题也日益凸显,欲使大湄公河次区域的国际合作成为卓有成效的区域合作,需建立一个完善、可靠、有效的环境安全合作机制。一、“环境安全”的含义应当看到,并非所有学者都赞同将“环境”与“安全”组合成“环境安全”概念,如丹尼尔·德德尼(Deudney)就曾指出:“来自有组织的暴力的威胁与环境恶化的威胁范围、程度及特征上有本质不同,环境与安全联系起来必然导致混乱的思想。”但是,学界已非常习惯于使用“环境安全”的表述。基于此,梳理关于环境安全的具有代表性的理解比纠缠于这一概念能否成立更有益于解决实际问题。综观有关研究成果,关于环境安全的涵义主要有以下几种观点:(1)生态安全观。这种观点一般以强调保持自然生态系统的稳定性为核心。将环境安全定义为“与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础(特别是可更新资源)处于良好的状况或不遭受不可恢复的破坏”。(2)国家安全观。这种观点主要关注的是环境的现状和环境变化的趋势对社会稳定和国家安全的影响。最具代表性的定义是,环境安全被认为包含两层基本含义:一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁,主要指环境质量状况低劣与自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力;二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众不满,特别是环境难民的大量产生,从而导致社会的动荡。与之类似的意见有:“环境安全是指人类和国家赖以生存和发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家或世界处于一种不受环境污染和环境破坏危害的良好的状态”。人类安全观。此种观点关心的是自然环境的变化与破坏对“人的安全”(1)所产生的影响。即“环境安全是指免于因环境恶化而造成对人类生存的威胁,以及免于因环境争端或冲突而形成的人类群际关心上的威胁”。其他类似的表述有:“环境安全是指避免由于人类不当活动和自然因素造成环境破坏,威胁经济社会发展和人类健康”;“环境的安全是指一个人类生活共同体对环境严重不舒适性或生存威胁的感受、认知以及作出的规避、转移和克服等应对性反应”。目前,国内多数学者倾向于从“人类安全观”角度理解环境安全。应当看到,上述三种对环境安全的定义虽侧重点不同,但均有合理之处,当然,各自在某种意义上也存在不足。“生态安全观”强调自然环境的完整性,呼吁人类保护自然。该定义对“环境安全”的宣传意义大于学术价值本身。因为在实践中并不是所有环境问题都属于安全问题,对环境问题的危害任意夸大,将不利于国家环境安全的维护。而“国家安全观”将环境问题与国家安全联系起来,突破了传统的对国家安全的理解,(2)反映了世界安全形势的新变化。这一理解侧重于环境安全的社会属性,从政治稳定的角度提出的环境安全的标准状态,带有一定政治色彩。至于“人类安全观”,则侧重于对人类安全的关注,体现出一种人文主义精神。但过于强调环境对人类的依附性,似有“人类中心主义”之嫌。笔者认为,既然环境安全概念的兴起源于两个相互联系而又可能在本体论上存在分歧的词语———“环境”与“安全”,要正确地界定环境安全这一概念,就必须厘清上述两个词语的涵义。在环境科学中,一般认为环境是指围绕着人群的空间,以及其他可以直接或间接影响人类生活和发展的各种自然因素的总体,环境除自然因素外,还应包括有关的社会因素。据此理解,广义的环境包括自然环境和社会环境。当然,我们所讨论的环境安全中的环境,是指狭义上的环境,即自然环境。而安全的基本含义是“没有危险,不受威胁,不出事故”。此外,出于对人的需求的考虑,有学者提出了关于安全的二元属性。认为安全应包括主客观两个方面,客观方面是指外界的状态,即不存在威胁和危险;主观方面则指人们的心理状态,即不感到恐惧。这一见解值得采纳。基于以上分析,笔者认为,环境安全应当包括两个层面上的涵义。第一,人类和国家生存与发展的各种自然因素的总体不存在威胁和危险;第二,人类和国家对其生存与发展的各种自然因素的总体不感到恐惧。这种对环境安全的界定,一方面体现了自然与人类、国家之间的关系,另一方面也全面地反映出环境安全的二元属性,似乎较为可取。二、大公河地区的环境安全状况和影响(一)大湄公河流域地区的环境现状大湄公河流域由于地势高差大,地质结构复杂,特别是澜沧江中上游生存条件恶劣,故生态环境极为脆弱。联合国在2007年发布的一份题为《大湄公河流域环境展望》的报告指出,“大湄公河流域地区作为世界上经济增长最为快速的地区之一,经济发展提高了许多国家和地区的收入和福利水平,但同时也带来了日益严重的多种形式的环境恶化,土地退化,空气和水污染,以及生物多样性损失是这一地区所面临的重要环境问题。”1.发展模式转变影响森林生产的发展趋向,增加了森林、航道、花伴随着农业开发而造成的森林破坏所导致的土地退化是整个大湄公河次区域在环境安全上面临的一个主要问题。土地的退化表现为荒漠化、盐碱化、土壤侵蚀。由于大湄公河流域内都是发展中国家,以大量消耗资源为特征的传统发展模式未能改变;又由于人口增加,对各种资源、特别是对粮食和能源的需求导致大量开垦荒地、乱砍滥伐森林,以扩大耕地面积,解决温饱问题。结果使植被受到严重破坏,水土流失加重。据统计,该区域土壤侵蚀率为29.38%,其中中游地区的土壤侵蚀远比上游和下游地区严重。而航道的整治建坝聚水通航,特别是对支流的拦截造成的下游水量减少,容易导致土壤的盐碱化。另外,《大湄公河流域环境展望》报告指出,除了对植树造林投入巨大的越南和中国云南省,这一区域国家和地区森林覆盖率已经在减少。1990年至2000年,这里的森林覆盖率年均减少0.3%。森林覆盖率的减少又将会进一步导致水土流失和自然灾害的增加。2.环境污染问题,大湄公河流域水质受到关注过去由于大湄公河流域地区工农业生产很不发达,水质得以保持良好状态。但如今快速城市化正对现存的水和卫生体系施加压力,导致局部性水短缺和污染。随着人们生活以及工业和农业发展对地表水和地下水污染的日益加剧,污水、废物与日俱增,尤其是在矿产资源开采过程中,采、选、冶“三废”排放对空气、水体造成的污染,以及不科学的旅游活动带来的旅游垃圾及游客废物污染水体,航务运输对周围水域质量的影响等。因此,大湄公河流域水质也成为一个为人们所关注的问题。除了土地和水问题,空气污染也是一个正在增加的威胁,与其相关的卫生治疗以及治理费用给公共财政造成沉重负担。据世界银行估计,2000年,泰国6个城市中(包括曼谷)由PM10(粒径为10微米的可吸入颗粒物)带来的健康支出达到6.43亿美元,仅曼谷一地的健康花费就相当于泰国GDP的0.5%,相当于每个居民平均每年要支付46美元。3.湄公河流域其他鱼类的生存现状在全球200个具有重要的国际生物学价值的生态区域中,大湄公河流域就占了16个。这些区域是大约20000种植物、1200种鸟类、800种爬行类和两栖类动物以及430种哺乳动物的家。其中包括亚洲象、老虎和世界上仅存的两个濒临灭绝的爪哇犀牛群落之一。此外,除了稀有的伊豚外,大湄公河流域还有约1300种鱼,包括湄公河大鲶鱼———世界上最大的淡水鱼。2008年世界自然基金会发布的题为《大湄公河的首次接触》的科考报告称,在湄公河流域新发现了1068个新物种,其中多数物种此前已经被公认为绝迹。然而,由于生态环境的恶化和人为的掠夺式捕杀,生物物种和种群的数量急剧减少。据估计,近40年来,仅澜沧江地区的草地和森林生态系统、高山和亚高山地区中就约有5%以上的物种已经消失。由于草甸、森林和湿地面积的缩小,物种生存条件受到破坏,如牛羚、巨蜥、长苞冷杉、紫果云杉等珍稀动植物种类及数量明显减少。来自大湄公河次区域6个国家的资料显示,如果不采取措施,到下一个世纪,大湄公河次区域现有的陆地生境和水生生境,将会损失50%左右。这种情况将进一步导致贫穷人口的增加,形成不稳定的自然生态系统和经济社会系统。4.自然灾害频繁,影响生命财产安全由于大湄公河流域内地质构造褶皱强烈,断裂纵横,地质构造运动活跃,近期仍在较强的抬升中,以致地震灾害频繁,仅澜沧江流域,就有中甸—大理、思茅—莱州、腾冲—耿马三个地震带,属强震高发地区。加上横断山脉纵贯整个流域,山川骈列、高山峡谷相间的地貌、地形坡度大、气候复杂等因素,导致流域内泥石流、崩塌、滑坡和气象等自然灾害频繁。旱涝灾害是澜沧江流域的主要自然灾害,尤以春旱最为频繁。据统计,澜沧江中下游的云南地区上世纪50年代至80年代的近30年里,平均不到3年一大旱。涝灾给下游人民生命财产安全造成的威胁更加严重。2000年严重洪涝灾害使柬埔寨死亡人数达347人,财产损失1.61亿美元;老挝有39.56万人受灾,损失2100万美元;在越南,有500人死于洪水,82.5万人家园被毁,损失2.85亿美元。在2010年3月,湄公河下游的泰国、老挝、柬埔寨和越南同一个时期出现严重旱情,导致湄公河水位下降到近20年来的最低水平,部分地区的水位仅33厘米。(二)环境压力的影响一般认为,安全就是某些利益受到威胁并需要国家加以保护,因而安全利益是国家最重要、最根本的利益。环境问题上升为安全问题反映的是人类的新需求和国际关系的新变化。它可以表现为人与人、人与自然以及国与国之间的关系。大湄公河流域的环境问题所带来的最直接影响是危害到区域内各国人民的生存环境以及国家的经济发展从而引发的国家安全问题,进而会间接影响到国与国之间关系,并导致国家之间的冲突。有学者指出,环境的变化会改变国家之间的力量平衡,要么是区域范围内,要么是全球范围内。这种变化所导致的不稳定会引发冲突和战争。现实也表明,“国家间常常为争夺原材料、能源、土地、河流流域、海上航道和其他重要的环境资源的控制权而发生武装冲突。环境压力是冲突的所有起因中的一个重要部分,在某些情况下,它可以是催化剂。贫穷、不公正、环境退化冲突以一种复杂和密切相关的方式相互作用……”。大湄公河流域内都是发展中国家,一般来说,发展中国家比发达国家会更快地并且严重地受到环境变化的影响。虽然目前在次区域内并没有因为环境问题而带来直接的战争冲突,但其引发的“环境匮乏”(3)也会在一定程度上对各国的国家安全造成影响。此外,由环境问题所带来的政治影响也不容忽视。环境问题日益突出的全球化趋势使得国际关系中的“低级政治”(4)在国家利益的权衡中的作用急剧加大,“低级政治”就其重要性而言已获得了与“高级政治”难分伯仲的同等地位,而就其紧迫性而言,“低级政治”往往甚至高于高级政治。在2010年春季中国西南地区遭受特大旱灾之际,湄公河沿岸国家也出现严重旱情。这些国家认为,正是中国在澜沧江修建水坝导致其旱情加重,它们将就此问题向中国提出交涉。但事实上,中国与湄公河沿岸国家在水资源利用上并不存在矛盾。根据湄公河委员会发表的《湄公河低水位报告》显示,湄公河水位急剧降低是全球变暖的结果,并不是河流上的任何人工设施造成,与中国在上游储水没有关系。具体到本次旱情,则是缘于降雨极少,即2009年雨季结束得太早,随后的旱季雨水又少得异乎寻常。由于湄公河流域除泰国外,其余四国连同上游中国的云南、广西都属于欠发达地区,大都依靠劳动密集产业及出口带动经济发展,地域的临近性和资源结构的相似性导致各国产业同一性很高,在国际市场和国内市场都存在着竞争。此次湄公河争水事件高调鸣锣、低调进行,其背后更多的是四国的政治和经济算盘。这次大范围的特大干旱,与其说是争水,不如说在炒作水政治。因此,国与国之间因环境问题所引发的利益纠葛,实质上是政治与经济利益之争。三、环境安全合作机制环境安全具有跨国性、整体性、长期性等特点。(5)这些特点客观上会促使国际社会积极寻求有效的解决途径。当我们生活在一个安全相互依存、生态相互依存的时代,合作是必需的。(6)应当注意的是,“合作只会在行为者认为他们的政策处于实际或潜在冲突的情况下而不是和谐的情况下才会产生。”当大湄公河流域的环境问题在从地区性(一国国内的地区)、国家性环境问题发展为国际性问题的时候,大湄公河次区域各国应认识到国际关系并不一定是零和的,至少在环境安全领域一方之所得并不必然导致一方之所失,国家之间可以通过合作实现共同的利益。因此,环境安全问题的解决有必要诉诸一个完整、可靠、有效的国际合作机制。斯蒂芬·克拉斯纳(Krasner)将国际合作机制定义为“在国际关系特定领域里行为体预期汇聚而成的一套明示或暗示的原则(principles)、规范(norms)和决策程序(decision-makingprocedures)。”该概念是在四个不同内容上来定义的:原则、规范、规则和决策程序。(7)国际安全机制是在安全问题领域内形成的国际机制。所谓“安全”,不仅仅指传统的军事安全,还包括经济、社会、环境、文化等非传统的安全。由斯蒂芬·克拉斯纳关于国际合作机制的定义引申出来的关于安全机制的定义,即罗伯特·杰维斯(RobertJervis)的定义:安全机制是指“容许国家相信其他国家将予以回报而在它的行为上保持克制的那些原则、规则和规范。这一概念不仅指便于合作的规范和期望,而且指一种超出短期自我利益追逐的合作形式。”在国际合作机制和安全机制的基础上,笔者认为大湄公河次区域环境安全合作机制是指该区域内国家在处理环境安全问题上所形成的原则、规范、规则和决策程序。它至少包括以下几方面的内涵:大湄公河次区域环境安全合作机制的目标、原则、行为体、主要的实体制度以及机制的构成。(一)河次区域环境安全合作大湄公河次区域环境安全合作及其机制应当建立在共同目标的基础上。考虑到大湄公河流域的环境安全现状与特点,大湄公河次区域各国应尽快签订《次区域发展未来十年战略框架》(8)的附属协议———《大湄公河次区域环境安全合作协议》。结合《次区域发展未来十年战略框架》的总目标“建立一个没有贫困,致力于保护环境的地区”以及具体发展目标之中的“保护环境,提倡次区域共享自然资源的可持续利用”,在《大湄公河次区域环境安全合作协议》中规定,大湄公河次区域环境安全合作机制的总目标是加强各国之间的环境合作,保护环境,实现人与自然、人与社会以及区域各国之间的和谐相处,促进可持续发展。而具体目标主要包括:第一,提高次区域内各国处理环境安全问题的能力;第二,提高次区域环境安全合作水平;第三,扩大次区域环境安全合作的范围,拓宽合作渠道;第四,和平解决环境相关争议问题,维持地区关系的稳定。(二)湄公河流域发展合作各个领域大湄公河次区域环境安全合作机制应当在遵守《次区域发展未来十年战略框架》、《大湄公河次区域环境部长联合宣言》、(9)《湄公河流域持续发展合作协定》、(10)《2008年至2012年大湄公河次区域发展万象行动计划》(11)等所体现的环境安全合作原则和其他公认的国际法基本准则的基础上开展合作。大湄公河次区域环境安全合作机制应当遵循四个原则,即环境主权原则、可持续发展原则、共同但有区别的责任原则、和平解决环境争端原则。1.管管辖范围内或在其控制的外部环境责任原则环境主权原则是主权原则在环境领域的体现,它包括两个方面的内容,一方面是各国拥有按照本国的环境与发展政策开发、利用、保护的权利;另一方面是国家负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不至于损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任,这项原则的前一方面承认国家关于环境的主权权利,而后一方面规定了国家关于环境的义务。这项原则是国家在环境方面的权利和义务的结合。大湄公河次区域环境安全合作机制的建立应当把环境主权作为一项重要的原则,并将这一原则贯彻环境安全合作的始终。大湄公河是国际法意义上的多国河流,(12)其经过不同沿岸国的各段分属沿岸国所有,各国有权在其境内开发水能资源,但不得损害其他沿岸国的利益。2.持续发展的概念1978年世界环境与发展委员会在题为《我们共同的未来》的报告中,对持续发展作了如下的定义:“持续发展是满足当代人类的需要的又不损及后代人类,满足他们自身需要的能力的发展。”“持续发展”的概念较好地表达了环境保护与经济发展之间所应实现的平衡,因而很快得到世界各国的普遍接受。可持续发展原则包含代际公平、代内公平、可持续利用和环境发展一体化四个核心要素。次区域内都是发展中国家,环境问题大半是由于发展不足造成的,必须致力于发展工作,但环境政策应该提高而不是损及现在或将来的发展潜力。环境保护应该与经济发展相结合,共同提高,达到环境无害化和社会经济的持续发展。持续发展原则应是指导大湄公河次区域各国在进行环境安全合作时的一般准则。3.完善次区域环境安全合作的责任体系共同但有区别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球性退化的各种不同因素,各国对保护全球环境负有共同但是有区别的责任。该原则强调的是各国对保护全球环境负有共同的责任,但是在各国之间这个责任的分担是不平均的,而是与它们的社会在历史上和当前对地球环境造成的破坏和压力成正比的。对于大湄公河次区域环境安全合作,一方面,次区域内各国均负有保护区域环境安全的责任;另一方面,中国作为大湄公河的上游国家根据其自身的综合国力,应当率先在保护环境中作出实际的行动,应当对下游的生态环境的不利影响负更大的责任,并对老挝、柬埔寨这两个被列为最不发达的国家给予必要的资金和技术帮助。4.大湄公河次区域环境安全合作机制和平解决国际争端是《联合国宪章》的一项重要原则,同样也适用于国际环境争端领域。和平解决国际环境争端的手段包括谈判与协商、斡旋与调停、调查与和解、国际仲裁与国际司法解决。一般来说,在多国河流中,上游国家注重水电开发,而下游国家注重农田灌溉、渔业和航运。因此,大湄公河流域各国必然会在开发水资源时产生利益的冲突,从而也会在环境安全合作领域开展合作时产生争端。选择和平、合理、有效的手段来解决大湄公河次区域环境争端,是实现次区域共同繁荣的保障。大湄公河次区域处于中国、东南亚、南亚三大区域的结合部,在自然资源开发、市场潜力等方面都具有极其重要的地位。自亚洲开发银行倡导大湄公河次区域合作以来,已引起了国际的广泛关注,除了大湄公河次区域6国,一些发达国家(13)以及东盟对该地区合作都高度重视,纷纷参与到该区域合作中来。此外,次区域的环境安全合作还涉及到环境科学技术、环境法律政策、资金、对全球环境的影响等方面的问题。因此,该合作机制应当呈现多元化、多层次的主体因素(见表1)。这些主体对大湄公河次区域的环境安全合作的具体目标、关注重点以及对机制运行的影响力各有不同,需相互协调,发挥各自的作用,实现大湄公河次区域的环境安全。当然,大湄公河次区域6国是大湄公河次区域环境安全合作机制的主要构建者和实施者。根据大湄公河次区域的环境安全现状与环境安全问题的影响以及现有的有关环境保护的相关政策,笔者认为构建大湄公河次区域环境安全合作机制主要包括这几项制度:区域环境影响评价制度、区域环境信息和数据共享制度、建立跨界自然保护区制度、公众参与制度,以及其他方面的相关制度。1.环境影响评价区域环境影响评价(EIA)制度是指在一定区域内以可持续发展为目标,以区域发展规划为依据,从整体上综合考虑区域内各种社会经济活动对环境产生的影响,在此基础上制定和选择维护区域良性循环,实现可持续发展的最佳行动规划或方案,同时也为区域开发规划和管理提供决策依据。尽管大湄公河次区域各国已有比较完善的环境影响评价制度,但在次区域内尚没有建立区域环境影响评价制度。应在各国现有的环境影响评价制度基础上,参照其他区域已有的环境影响评价制度,(14)制定适合大湄公河流域的自然资源开发利用的环境影响评价制度。2.及时和好地同相关国家的磋商和受环境安全合作机制的构建需要建立在充足的信息数据之上。《里约环境与发展宣言》的原则19规定,“各国应将可能其有重大不利跨越国界的环境影响的活动向可能受到影响的国家预先和及时地提供通知和有关资料,并应在早期阶段诚意地同这些国家进行磋商。”大湄公河次区域各国地理位置相近,尽管目前对于次区域内的环境信息、数据和人员交流作出了一些努力,但仍比较有限。(15)应建立和完善区域环境信息和数据共享制度。例如,可以通过建立一个信息共享中心和网络数据库,使各国及时交流有关信息情报,共享有关环境安全信息。3.健全次区域合作和推进跨界自然保护区在大湄公河次区域建立跨界自然保护区,能在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥重要作用。参照非洲及北美建立跨界自然保护区的经验和有关条约,在大湄公河次区域建立跨界自然保护区可采取以下步骤:第一,调查和编目次区域内现有的保护地区和可能建立保护区的地区;第二,确定有条件和有必要建立跨界自然保护区的区域;第三,签订共同开发协议;第四,紧紧依靠本地社会和居民的力量实施计划;第五,加强合作争取多方面的国际支持。还需注意的是,在自然保护区建成后,各国必须共同强化对自然保护区的管理。4.完善城市公共服务体系,推动建设合理的公众参与制度在次区域内,各国开展各种环境项目活动,更直接的是对当地群众的生活带来影响。因此,在建立环境安全合作机制时有必要制定完善的公众参与制度。这里的“公众”是指大湄公河次区域内一个或一个以上的自然人或者法人,以及相关的协会、组织或者团体。公众参与的程序包括:信息收集、信息公布、咨询、参与。至于公众参与的程度,应根据环境项目工程的规模、性质的不同,参与的程度也不完全相同。通过公众参与制度,可以调动民间力量参与次区域环境资源开发的积极性,增强环境决策的科学性和民主性。(三)该联合环境安全合作机制的行为(四)该联合区域环境安全合作机制的主要目标体系5.建立环境安全保障机制大湄公河次区域环境安全合作的领域是广泛的。其他方面的制度主要包括生态补偿制度、环境安全预警制度、环境污染责任制度、环境事件应急制度、环境教育制度等等。另外,可根据环境问题的对象分类,在总制度下设立若干具体子制度,如水污染防治制度、大气污染管理制度、森林采伐管理制度、生物多样性保护制度等等。(五)环境工作会议组和环境安全经济委员会相结合1993年,大湄公河次区域经济合作机制将“环境”作为主要合作领域之一。目前大湄公河次区域环境安全合作机制主要有三个层次:大湄公河次区域6国领导人峰会、大湄公河次区域环境部长会议、环境工作会议组。领导人峰会是大湄公河次区域经济合作的最高决策机构,自2002年开始,每3年召开一次,至今共召开过3次。环境部长会议是一种高层环境对话形式,自2005年开始,每3年召开一次,至今共召开2次。环境工作会议组是一个以推动项目为主的全面合作机制,创建于1995年,10多年来在环境工作组的运筹下,各国已在生物多样性保护、自然资源保护、扶贫、流域环境监测等领域开展了一系列具体项目。但该合作机制主要是以正式和非正式的高层对话形式来进行,缺乏一个权威的、专门的环境安全合作机构来协调和约束各国的环境行为,且没有解决环境问题的监督机制和争端解决机制,这将会对大湄公河