应急预案编制、管理与评审(新导则)

生产安全事故应急预案编制时训先博士、所长助理

ShiXunxian

Ph.D

手机-mail：shixx@中国安全生产科学研究院ChinaAcademyofSafetyScience&Technology21.突发事件的定义突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。《国家突发公共事件总体应急预案》，2005年）突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

（《中华人民共和国突发事件应对法》，2007）（一）突发事件基本含义32.突发事件的特点

发生突然性处置紧迫性严重破坏性高度不确定性复杂变异性潜在危机性4新时期突发事件三个重要特点5

应急预案为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案。应急预案应急预案定义6关于应急预案

几个问题的认识1、应急预案的功能定位问题（1）是否应包括应急体系建设任务问题。看菜吃饭：应急预案是基于现有条件制定的应对工作方案，强调计划性，预案中的保障部分应该是现有的队伍、物资等情况，而不是建设性的任务要求。点菜吃饭：应急预案不仅是应对具体突发事件的工作方案，还要有一定的前瞻性，要着眼于今后突发事件应对工作需要，提出不断加强队伍建设、物资储备，装备完善等要求。7（2）是否包括应急管理全过程问题。应急预案应当贯穿应急管理的全过程，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各环节的内容。（应急准备）应急预案仅应定位于事发后的应对工作方案，侧重规范应急响应措施，强调怎么做、谁来做、拿什么做等具体问题。82、不同层级应急预案的内容区别问题主要现象：应急格式雷同、内容相仿、上下一般粗、体系性重复。集团公司应急预案：侧重明确突发事件的应对原则、应急职责、组织指挥机制、信息报告要求、预警和响应分级标准、分级响应及响应行动、队伍物资保障及调动程序等，重点规范集团公司层面应对行动，同时体现指导性、规范性；实体企业应急预案：侧重明确突发事件的组织指挥机制、风险评估、应急能力评估、监测预警、信息报告、应急处置措施、队伍物资保障及调动程序等内容，重点规范本单位层面应对行动，体现应急处置的主体职能。93、预案编制前的风险隐患和应急能力的评估分析问题风险评估和应急能力评估是制定应急预案的基础，预案编制人员必须了解和掌握本行业、本单位的风险隐患、致灾因子等，并且正确评估本单位的应对能力，在此基础上制定具体的应对方案。104、应急处置措施缺乏

可操作性问题没有对突发事件及其衍生事件进行系统分析；缺乏情景模拟和假设；没有组织相关部门进行充分讨论；编制、审核、批准把关程序不严；存在单一部门措施多、综合协作措施少，后方指挥措施多、前方组织措施少等问题。115、规范应急预案编制管理程序问题。缺乏统筹规划，造成预案重复、交叉甚至冲突，同时还存在空白地带。沟通不足，没有组织相关方面人员共同参与编制工作；审核把关不严，相关方没有充分讨论和征求意见；缺乏备案管理，造成条块结合不紧密，预案衔接不紧凑。126、应急预案持续改进机制建立问题。很多单位把编制应急预案作为一种任务，有应付的思想，编完之后就束之高阁，在应急准备和应急处置中仍然按经验办事，以致不能及时发现预案中的问题，对预案进行修订完善。一些地方、部门和单位在人员、机构、应急资源情况等发生重大变动后，也没有对应急预案进行及时修订，使预案的时效性大打折扣。13持续改进、及时修订条件（一）因兼并、重组、转制、股权变化等导致单位隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的；（二）生产工艺和技术发生变化的；（三）应急资源发生重大变化的；（四）面临的风险或其他环境因素发生重大变化的；（五）重大危险源情况发生变化的；（六）应急组织指挥体系或者职责已经调整的；（七）依据的法律、法规、规章、标准和预案发生变化的；（八）在生产安全事故实际应对处置中发现需要作出调整的；（九）在日常应急演练中发现需要作出调整的；（十）应急预案编制部门或单位认为应当修订的其他情况。1415应急预案“1、2、3、4、5、6”161控制17只能写实际情况只能写能做到的1819202122应急预案“针对性”23应急预案“科学性”24应急预案“完整性”25应急预案“可操作性”风险分析要全面，能力评估要客观；事件假设不可少，情景模拟很重要；工作任务可落实，应急职责要具体；

报告程序要清晰，通信信息要准确；

分级标准要科学，处置方法要可行；意见讨论要充分，外部职责要认可；

审核把关要严格，持续改进要用好。26应急预案“可读性”27应急预案“相互衔接”28

应急预案为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案。应急预案应急预案定义29第一，应急预案是法律法规的必要补充。应急预案是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。第二，应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备，物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。30第三，应急预案重点规范事发后的应对工作，并适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等。第四，应急预案是立足现有资源的应对工作方案。主要是使现有应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。对应急队伍、物资等各方面能力建设任务，应纳入应急体系建设规划，不再作为预案的内容，避免因建设任务未落实而影响预案的实用性。31从无到有从有到优32应急预案编制导则3334封面的形式35批准页的形式36批准页的形式37签署页的形式38目录

的

形

式39正

文

的

形

式406.1总则6.1.1编制目的简述应急预案编制的目的。

常见问题：（1）目的不明，对象不清；（2）过于冗长，叙述太多。6.综合应急预案的主要内容416.1.2编制依据简述应急预案编制所依据的法律、法规、规章、标准和规范性文件以及相关应急预案等。常见问题：引用的法律法规太多，条条列举，不简洁。6.1.3适用范围说明应急预案适用的工作范围和事故类型、级别。常见问题：内容概括不全，缺少应对事故的类型和级别。42436.1.4预案体系说明生产经营单位应急预案体系的构成情况，可用框图形式表述。常见问题：描述太笼统，缺乏企业实际内容。6.1.5应急工作原则说明生产经营单位应急工作的原则，内容应简明扼要、明确具体。

常见问题：过于详细、篇幅太长。44企业应急预案体系45企业应急预案体系某集团公司突发公共事件总体应急预案自然灾害和公共卫生事件类（20件）社会安全事件类（3件）社区防汛安全应急预案除冰雪确保道路畅通预案重大突发安全生产事故工作预案社区重大自然灾害突发事件预案通讯保障应急预案突发事件医疗卫生救援应急预案幼教中心重大危险源应急预案突发公共事件医疗卫生救援预案突发环卫问题的处理预案剧毒品、放射性同位素管理预案群体性治安事件处置预案灭火救援工作预案分（子）公司各类事故预案车间班组应急预案能源安全应急预案（4个子预案）工厂区防汛工作预案突发环境污染事件应急预案特种设备重特大事故应急预案重特大安全生产事故应急预案生产安全事故类（34件）4647ASB综合应急预案ASB火灾专项应急预案ASB压力容器专项应急预案ASB员工餐厅食物安全事故专项应急预案ASB配电站故障应急预案用户通信网络安全支援专项应急预案ASB信息安全专项应急预案ASB防汛防台应急预案ASB控股投资公司应急预案ASB生产安全应急预案486.2事故风险描述简述生产经营单位存在或可能发生的事故风险种类、发生的可能性以及严重程度及影响范围等。常见问题：内容缺少；或内容分析过于简单、不全面。6.3应急组织机构及职责

明确生产经营单位的应急组织形式及组成单位或人员，可用结构图的形式表示，明确构成部门的职责。应急组织机构根据事故类型和应急工作需要，可设置相应的应急工作小组，并明确各小组的工作任务及职责。常见问题：（1）职责内容交叉；（2）关键内容缺失。（3）没有用结构图表示；（4）列举了具体人员姓名。49506.4预警及信息报告6.4.1预警根据生产经营单位监测监控系统数据变化状况、事故险情紧急程度和发展势态或有关部门提供的预警信息进行预警，明确预警的条件、方式、方法和信息发布的程序。常见问题：预案中缺少本部分内容或者没有根据具体情况编制。516.4.2信息报告与处置按照有关规定，明确事故及事故险情信息报告程序，主要包括：a）信息接收与通报明确24小时应急值守电话、事故信息接收、通报程序和责任人。

常见问题：（1）缺少24小时应急值守电话，或提供的电话不是24小时应急值守电话；（2）内部事故报告的程序没有，报告的内容要求也没有。

52b）信息上报明确事故发生后向上级主管部门、上级单位报告事故信息的流程、内容、时限和责任人。

常见问题：（1）缺少上报流程；（2）时限要求没有。

《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）要求，事故单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。53

《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）规定，报告事故应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；（三）事故的简要经过；（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；（五）已经采取的措施；（六）其他应当报告的情况。

54中国石化应急信息流程55中国石化应急指令下达程序5657c）信息传递明确事故发生后向本单位以外的有关部门或单位通报事故信息的方法、程序和责任人。

常见问题：往往在许多预案中这部分内容就没有。

信息传递的对象：可能会受事故影响的周边企业、社区、学校及其他公共场所等。通报事故信息的方法有很多：警报器、喇叭、电话、人工呼喊及其他警示声音或标识等。586.5应急响应6.5.1响应分级针对事故危害程度、影响范围和生产经营单位控制事态的能力，对事故应急响应进行分级，明确分级响应的基本原则。常见问题：（1）没有进行响应分级，相应的内容缺少；（2）分级的界限不清，顺序颠倒。596.5.2响应程序根据事故级别和发展态势，描述应急指挥机构启动、应急资源调配、应急救援、扩大应急等响应程序。常见问题：（1）预案中缺少本要素内容；（2）响应程序的内容不全；（3）缺少扩大应急内容。应急响应：初级响应（基本应急）和扩大应急两部分。

606.5.3处置措施针对可能发生的事故风险、事故危害程度和影响范围，制定相应的应急处置措施，明确处置原则和具体要求常见问题：措施不具体，缺乏针对性。6.5.4应急结束明确现场应急响应结束的基本条件和要求。常见问题：没有按照导则的要求来写。616.6信息公开明确向有关新闻媒体、社会公众通报事故信息的部门、负责人和程序以及通报原则。常见问题：企业没有具体问题具体分析。6.7后期处置主要明确污染物处理、生产秩序恢复、医疗救治、人员安置、善后赔偿、应急救援评估等内容。常见问题：没有按照导则的要求来写。626.8保障措施6.8.1通信与信息保障明确可为生产经营单位提供应急保障的相关单位及人员通信联系方式和方法，并提供备用方案。同时，建立信息通信系统及维护方案，确保应急期间信息通畅。常见问题：（1）本企业有关应急人员通信联系方式缺少；（2）关键人物或重要部门通信联系方式缺少；（3）缺少备用的通信联系方式。636.8.2应急队伍保障明确应急响应的人力资源，包括应急专家、专业应急队伍、兼职应急队伍等。常见问题：（1）没有明确专（兼）职应急队伍；（2）没有队伍的联系方式或组织方案。6.8.3应急物资装备保障明确生产经营单位的应急物资和装备的类型、数量、性能、存放位置、运输及使用条件、管理责任人及其联系方式等内容。常见问题：装备的底数不清，装备清单的要素不全。646.8.4经费保障根据应急工作需求而确定的其他相关保障措施（如：经费保障、交通运输保障、治安保障、技术保障、医疗保障、后勤保障等）。常见问题：没有根据企业具体情况，来增减保障类型。656.9应急预案管理5.9.1应急预案培训明确对生产经营单位人员开展的应急预案培训计划、方式和要求，使有关人员了解相关应急预案内容，熟悉应急职责、应急程序和现场处置方案。如果应急预案涉及到社区和居民，要做好宣传教育和告知等工作。

常见问题：规定的内容不具有可操作性或针对性。5.9.2应急预案演练明确生产经营单位不同类型应急预案演练的形式、范围、频次、内容以及演练评估、总结等要求。常见问题：（1）没有明确演练的种类、频次等关键内容；（2）缺少演练评估的具体要求。666.9.3应急预案修订明确应急预案修订的基本要求，并定期进行评审，实现可持续改进。常见问题：（1）没有明确预案定期修订的年限；（2）没有明确预案修订完善的基本条件。6.9.4应急预案备案明确应急预案的报备部门，并进行备案。常见问题：（1）没有明确具体的预案报备部门；（2）只向上级集团总部备案，不向地方安监部门备案。6.9.5应急预案实施明确应急预案实施的具体时间、负责制定与解释的部门。67应急人员联系方式

序号

姓名

职务

办公室电话

家庭电话

手机

传真68应急预案更新的基本条件

法律、法规对应急工作要求的变化企业的危险源或风险因素变化应急组织体系或指挥体系的变化机构、部门或人员职责的变化通过演练发现预案中存在的问题实际应急工作发现的启发性经验预案生效并执行超过修订规定年限其他情况69应急