西方财政学-第八章课件

公共决策过程：需求方面公共决策：规则、过程与政府失灵2021/12/21西方财政学——第八章

直接民主制和代议民主制直接民主制：认为政府实质上是一台巨大的计算机，探得公民偏好，并运用这些信息产生社会决策。国家本身没有利益，是中立的和仁慈的。代议民主制：公民选出代表，代表他们做出决策。更为常见的做法。事实上，政府的事是靠人来完成的，与其他人一样，同样企图使其自身利益最大化。2021/12/22西方财政学——第八章选民投票行为理性选民假说又一个“投票悖论”利益集团的行为利益集团的含义与作用奥森的分析寻租理论2021/12/23西方财政学——第八章吗理性选民假说选民会选择让自己利益最大的政治家或政党。结果的不确定性，使得选民只能选择预期效用EU最大化：EU=P·U(X)-CP为选民投票行为可对投票结果产生决定性影响的概率；C为投票成本。EU>0,选民会投票。选民投票行为2021/12/24西方财政学——第八章U(X)和C既定，选民发现自身投票行为改变投票结果的概率P非常低，导致EU<0，那么不会投票；缪勒估计，在一场1亿人参加的投票中，设选民偏好的候选人获胜的概率为50％，则，单个选民投票具有决定性的概率非常之小，为十万分之六。P和C既定，如果选民认为无论谁当选带来的效用U(X)都太低，导致EU<0，那么选民也不会投票；2021/12/25西方财政学——第八章P和U(X)既定，如果投票的成本大为增加，导致EU<0，选民也不会投票。弗兰克(《微观经济学》，2005，P221－222)的一个简单的例子：设个人的效用函数：U=2M+100V其中，M是年消费的复合商品的货币价值；在投票时V的值等于1，不投票时等于0。进一步假设，小时工资为50美元，去投票站耗时30分钟，排队时间为t。问，队伍多长该选民就不会投票？2021/12/26西方财政学——第八章投票所需的总时间：t+0.5小时投票的机会成本：50t+25美元投票机会成本的效用形式：100t＋50投票的收益为100令机会成本＝收益，有：100t+50=100可求得选民可忍受的排队时间为30分钟。如果恰逢暴风雨，那么上述交通时间增加，也会减少投票人数。2021/12/27西方财政学——第八章又一个“投票悖论”指的是，选民明知投票没用却仍然去投票。2021/12/28西方财政学——第八章对“投票悖论”的解释理性选民假说下，C可能不高理性选民假说的发展：引入投票行为本身的心理收益DEU=P·U(X)–C+D2021/12/29西方财政学——第八章

理性选民假说的超越：最小最大遗憾原则投票策略的最大遗憾:C未投票策略的最大遗憾:U(X)-C取最小的最大遗憾,若C<U(X)-C,则投票,这意味着C<(1/2)U(X)比较理性选民假说下投票的条件EU>0EU>0,意味着PU(X)-C>0,亦即C<PU(X)已知P远远小于(1/2),所以,最小最大遗憾原则下投票的条件更容易实现。没有影响有影响投票C0不投票0U(X)-C遗憾矩阵2021/12/210西方财政学——第八章利益集团的含义和作用奥森的分析寻租行为利益集团的行为2021/12/211西方财政学——第八章

“利益集团”的含义各种具有共同利益的个人所组成的团体。相较于单个选民，具有共同利益的人联合起来发挥的威力要大得多。“人类有一种聚在一起与其他人群对抗的本能”（意大利政治哲学家莫斯卡）最强调个人的美国社会也是自由结社最多的社会；社群不是个人的取消，而是个人的加强；在一个正常的社群中个人应该是自由的（钱满素）2021/12/212西方财政学——第八章利益集团形成的基础是什么？收入来源——资本或劳动收入规模收入来源——就业的行业地区人口和个人特征……工会、军事联盟、对外援助、国际反恐、贸易政策WTO、环保、亚洲经济合作等等。2021/12/213西方财政学——第八章利益集团如何组织——奥森的分析当人数少的时候，结成集团的可能性更大，而且可能对不参加者采取制裁措施。公共利益(社会大多数人的利益)，往往无法通过形成利益集团加以捍卫。形成利益集团需要一定付出，每个人都想搭便车。个体理性与集体理性的冲突。“自由贸易论者赢得争论，保护贸易论者赢得投票”。对策：选择性激励/有效地监督和奖惩2021/12/214西方财政学——第八章集团内部在个人偏好和/或禀赋方面的不对称（异质俱乐部），与集体失灵有关。较大的成员（指那些拥有较多禀赋的成员）将会承担更大的集体提供的负担。但若较小的成员具有集体行动的强烈偏好，则会承担更多，美以之间，以GDP的20－25％用于国防，美国5－7％。2021/12/215西方财政学——第八章对奥森模型的批评Salisbury的批评领袖人物的charisma；非物质利益：purposivebenefit（目的性利益）solidarybenefit（参与利益）2021/12/216西方财政学——第八章利益集团追求特殊利益的制约因素奥森模型关注有效的集体行动的困难，给人以所有实现了的利益都是特殊利益的印象，这样的观点使人担心是否这种对特殊利益的追求会损害公共利益。值得指出，存在下面的制约因素：社会的利益是多元的，存在多种利益集团；个人的利益是多元的，身处多个利益集团；潜在利益集团转变成现实利益集团的可能；道德、法律的制约2021/12/217西方财政学——第八章利益集团行为：寻租理论的分析寻租：人们可能操纵政治制度，使收入再分配有利于自己，一般来说，这种活动称为寻租(rent-seeking).租金：利用政府获取比正常收益高的收益。通过政府管制而人为形成的。通过政府的各种干预手段，如颁发许可证、配额、特许经营权、批文等，人为地创造出一种供给缺乏弹性的稀缺资源。一种重要的寻租形式，一群生产者诱使政府限制他们所在行业的产量，进而导致价格上升，使生产者赚取租金。例如，美国的花生种植。2021/12/218西方财政学——第八章寻租是一种攫取收入而非创造收入的行动。通过以下两种情况说明寻租的思想：一家企业正在从事开发新产品的研究。如果研究成果，生产出的产品将是独一无二的，该企业也将获得垄断地位和垄断租金，直到竞争产品被引入市场。一家企业在本国市场引入了一种新产品。在国外，同类产品已经被生产制作出来。该企业雇佣了一名律师游说政府禁止该产品的进口。如果他成功了，他将在国内获得垄断地位并获得垄断租金。2021/12/219西方财政学——第八章以上的例子可以帮助我们区分两种概念：寻利(profit-seeking)生产性的活动，是正常市场竞争机制的反映；推动经济进步，鼓励竞争。寻租(rent-seeking)非生产性活动，这时的租金来源于政府干预和管制而带来的人为创造的租金。这种租金的存在并不是新价值的创造，而是利益重新分配和财富转移的结果；阻碍经济发展，限制竞争。哪里有管制，哪里就会有租金；哪里有租金，哪里就会有寻租活动。2021/12/220西方财政学——第八章对寻租行为的分析塔洛克的观点(Tullock，1967)Q1Q2P1P2ABC三角形ABC为社会的无谓损失(deadweightloss);在寻租行为中，无谓损失可能更大。超过三角形ABC，以四边形为限ACP2P1。S=MCD为什么不直接联合形成卡特尔？寻租会给厂商带来的租金是多少？MMC2021/12/221西方财政学——第八章波斯纳的分析竞争的寻租过程的均衡实现时，n个寻租者投入寻租的总收入刚好等于寻租可以得到的租金。完全耗散定理：在一个确定寻租博弈中，如果有两个或两个以上的竞争者，竞争者为了竞争奖金V所花费的资源的总期望价值为V。2021/12/222西方财政学——第八章设寻租过程是竞争性的，寻租者有相同的概率获取租金，寻租者风险中性，自由进入寻租；设寻租者初始效用U等于其收入Y，投入的收入为I，可能获得的租金为R。

寻租活动会持续到这样一点，寻租者的数量n刚好保证作为寻租者的预期收入等于非寻租者的预期收入，即获得的租金，恰好等于寻租投入的总收入。2021/12/223西方财政学——第八章寻租的恶性循环Economicblackhole:inwhichallofaneconomycoulddisappearinredistributivefightsovershareofthepie.对寻租社会成本的估计Lopez和Pagoulatos通过计算1987年美国食品和烟草业由于贸易壁垒而造成的福利损失,采取塔洛克-波斯纳测度得出的福利损失为国内消费量的12.5%。万安培对1992年租金价值进行估计，总额不少于6000亿元。胡鞍钢(2001)通过研究计算出1995－1999年间电力、交通运输和邮电通信业的垄断租金为1300－2020亿元，占GDP的1.7%－2.7%。姜付秀和余晖(2007)则计算了行政性垄断行业的社会成本占GNP比重,包括1997－2005各年的值及这9年的平均值(最低限是5.3%，最高限是8.3%)。2021/12/224西方财政学——第八章寻租可能有助于改善资源配置效率吗？一种观点认为，如果寻租活动的目的是要改变无效率的产权结构，去促使产权的现有分配发生改变，那么，这种改变的结果可能对社会来说就是一种有意义的或理想的结果。但是，应注意，寻租的过程仍会消耗资源，仍然存在社会福利的“无谓的损失”。不该无视这一效率损失的存在。2021/12/225西方财政学——第八章另有观点认为，寻租可能是浪费性的，但它只不过是实施民主的一种交易成本，所以并非evil而应被消灭，只不过要使这一成本最小化。这一观点避免了将寻租行为“道德化”。2021/12/226西方财政学——第八章为什么寻租仍然存在？消费者在管制中受损，为什么不要求政府终止管制？利益集团与政治家、官僚组织严密、信息互通，而承担成本的人们没有组织起来。成本在整个人口中分担，但利益则相对集中。2021/12/227西方财政学——第八章2023/10/7财政金融系张天敏公共决策过程：供给方面公共决策：规则、过程与政府失灵2021/12/228西方财政学——第八章政治家的行为官僚的行为2021/12/229西方财政学——第八章理性政治人假说谋求最大化政治支持下的决策：一例两党制下政党政见趋于一致霍泰龄的“大街模型”空间投票模型政治家的行为2021/12/230西方财政学——第八章理性政治人假说(politician)假定政治家也是追求自身利益最大化的行为主体。认为个人的行为在逻辑上应该始终一致，不应该作为消费者是一个“经济人”，但作为政治家就成为公共利益的代言人。无论是哪种政党，都要以能否当选作为首要目标。假设其追求“当选”是合适的，或者说，谋求最大化政治支持。2021/12/231西方财政学——第八章谋求最大化政治支持下的决策：一例Meltzer和Richard的分析：设公共支出只用于对个人进行归总的转移支付，数额为tYa，其中t为税率，Ya为人均收入。总收入为nYa，设n为总人数。总税收为ntYa。Ya=（ΣYi）/n，Yi是第i个人的收入。2021/12/232西方财政学——第八章考虑税收对人们工作努力具有负激励效应，这会导致个人收入Yi下降，进而总收入减少，平均收入减少，因而每人可得到的归总的转移支付也减少。如图中先升后降的曲线所示。在图中，引入反映个人偏好的无差异曲线，并区别穷人和富人——穷人的较平坦，富人的较陡峭。何以如此？2021/12/233西方财政学——第八章一次总付的转移支付税率tYaⅠⅡⅢ2021/12/234西方财政学——第八章固然穷人和富人都不喜欢税率提高，但是，考虑到该制度下转移支付的特点，税率高的另一影响是穷人可以得到的转移支付也随之增加。所以穷人要比富人对税率的厌恶更轻。由双方无异线与转移支付轨迹线相切可得，穷人偏好更大规模的公共支出。由于收入的分布是对数正态分布，也就是说，中位数人的收入是小于平均收入的，或者说，平均收入大于中位数人的收入。根据中位投票人定理，中位投票人（收入低的人）决定投票结果，谋求最大化政治支持的政党很自然地会赞同公共支出的扩大（穷人的意见），以争取穷人的选票。2021/12/235西方财政学——第八章

两党制下政党政见趋于一致霍特林最小差异化原则为了赢得选举，两党都将倾向于选择中间投票人的态度作为自己的态度，二者政见的差异将实现最小化。2004年的美国总统大选中，以为新闻记者把两党派描绘成“在政治中心捞一把”，并指出，这两位候选人“在伊拉克问题上实际上持完全相同的政策”(Amiel,2004,p.A10).1964年的巴里·戈德华特，1972年的乔治·麦戈文，似乎没有处理好和选民的关系。2021/12/236西方财政学——第八章对此的进一步讨论单维排序妇女问题上的中位选民和国防问题上的中位选民可能不是相同的人。三位选民：L、M、N两党：A、B两维问题：X、Y设对X，L和M赞同，N强烈反对；设对Y，M和N赞同，L强烈反对；2021/12/237西方财政学——第八章假定执政党注意到，两方案X和Y各有两人赞同，因此决定依多数人的意见，让X和Y都获得通过。在野党可以针锋相对，强烈反对两方案而获得N和L的选票，成为多数派。假定执政党考虑到两方案都有人强烈反对，因此搁置X和Y两方案。在野党可以通过在一个问题上赞成执政党，在另一个问题上反对执政党来获得多数选票。比如，同意搁置X而反对搁置Y。2021/12/238西方财政学——第八章意识形态亨利·克莱：如果要我在公正与总统之间选择，我宁愿要公正。个性有人认为，罗纳德·里根总统的魅力主要在于他的父亲般仁慈的个性。领导地位政治家被动地对选民的偏好作出反应，但这些偏好可能要受到政治家本身的影响。决定是否投票选民会放弃投票。2021/12/239西方财政学——第八章官僚的地位和作用官僚的目标：预算规模最大化官僚如何追求预算规模最大化对尼斯卡南假说的批评官僚问题的解决思路官僚的行为2021/12/240西方财政学——第八章官僚的地位和作用：概览任命的官员又可以称作bureaucrats历史上看，官僚曾经是政治舞台的主角。选举产生的官员可以称为politician通常认为，politician制定公共决策，而bureaucrat负责实施决策。但其实，官僚在制定决策方面也有重要的作用。政治家的公共政策通常模糊不清，具体实施方法掌握在官僚手里。2021/12/241西方财政学——第八章对官僚作用的好评：掌握丰富的专业技能和大量的信息，有助于政治家做出正确的决策；超脱于党派之争，可以专注于长期的公共利益。对官僚作用的恶评：双边垄断（＋政治家）“铁三角”（＋利益集团）2021/12/242西方财政学——第八章官僚的目标：预算规模最大化唐斯提到两方面目标：职业主义者的目标父爱主义者的目标尼斯卡南：首先，可以将官僚的目标理解为各种“P”的函数，power，prestige，pay，promotion，perquisites，等。其次，各种“P”又是所在部门的规模的函数，所以，官僚会追求预算规模最大化。2021/12/243西方财政学——第八章尼斯卡南的思路(G看做官僚提供公共品数量或官僚的产出)

设拉格朗日函数：最优条件：官僚的目标:社会最优为：最优条件：官僚最优条件表明，他不会在社会最优时停下来，而是会进一步扩张到B=C，因为实现他自己的最优需满足B’<C’。2021/12/244西方财政学——第八章GBC(G)B(G)Gb社会最优水平为，即令B(G)-C(G)最大，此时边际收益等于边际成本，但是对于官僚来说，满足其目标的的水平为Gb。Gb>GbB′(G)C′(G)递减的边际收益B′(G)递增的边际成本C′(G)2021/12/245西方财政学——第八章官僚的预算约束角度

非官僚预算约束：可见，官僚得自政府规模的非货币收益使得对他而言，公共品的相对价格较低官僚预算约束：2021/12/246西方财政学——第八章所以，官僚天生就偏爱更大的政府支出，过多的公共品数量：G2>G1。G1G2ibGxib122021/12/247西方财政学——第八章官僚如何追求预算规模最大化说服“要挟”怠工（官僚主义）投票GbGPb×GbGbGPDPb2021/12/248西方财政学——第八章对官僚追求预算规模最大化假说的批评意识形态偏见（就是不喜欢大政府）矫枉过正（完全忽视需求）夸大其辞（议会或政治家主导）2021/12/249西方财政学——第八章官僚问题的解决思路尼斯卡南的思路委托代理理论的解决思路宪法约束2021/12/250西方财政学——第八章尼斯卡南的思路激励官僚部门（在官僚体系内部建立某种竞争结构）激励官僚个人（允许官僚得到他所节省下来的部分生产费用）转向私人部门提供2021/12/251西方财政学——第八章委托代理理论的解决思路委托代理问题发生的两项条件：利益冲突+信息不对称解决思路1：协调双方的利益；解决思路2：尽量减少信息不对称筛选代理人设计契约监督2021/12/252西方财政学——第八章“宪法”约束布坎南和布伦南（1977），纳税人可以主动地通过立宪过程对根本的税收制度加以选择，从而对官方机构可能从事的损害其利益的活动施加限制。假定官方机构是利维坦式的(Leviathan)，有巨大的自主权，并且与纳税人利益有着相冲突的自身利益。一个主要表现是，以自身预算收入最大化为目标。存在着官方机构无限膨胀的趋势。纳税人只有寻求通过确立根本性的税收制度，来对政府施加有力的约束。2021/12/253西方财政学——第八章比如可以在以下方面做出规定：当不能明确限定官方机构征税的收入水平时，将税基限定在较窄范围要比宽泛的税基更有助于抑止官方机构的膨胀；当不能明确限定官方机构征税的收入水平时，将税率限定，禁止累退税，鼓励累进税，有助于抑止官方机构的膨胀；要求横向公平，禁止对个人歧视性征税。2021/12/254西方财政学——第八章2023/10/7财政金融系张天敏腐败的经济学分析公共决策：规则、过程与政府失灵2021/12/255西方财政学——第八章概览：定义、度量与发展腐败发生的经济学解释腐败的经济影响对策：成本收益分析下的抉择2021/12/256西方财政学——第八章腐败的定义Corruption，最广为接受和最简单的定义：以权谋私。theabuseofpublicpowerforprivatebenefit.或者说：有意不遵循独立竞争原则，并且旨在借由此行为来为自己或相关个人谋取利益。概览：定义、度量与发展2021/12/257西方财政学——第八章一种观点认为，容易对腐败加以界定likeelephant,whileitmaybedifficulttodescribe,corruptionisgenerallynotdifficulttorecognizewhenobserved.Inmostcases,differentobserverswouldagreeonwhetheraparticularbehaviorconnotescorruption.卢周来：……不打算对腐败下个什么确切都定义，这样做首先是出于对常识到尊重。因为对于什么是腐败，中国百姓心目中自有一杆秤。……2021/12/258西方财政学——第八章但是这种观点过于乐观了，看下面的情形：Itisimportanttodistinguishbribesfromgifts.Inmanyinstances,bribescanbedisguisedasgifts.Atwhatpointdoesagiftbecomeabribe?Doesthedistinctiondependonthesizeofthegift?Whataboutculturedifferences?Whatifalargegiftisgivennottothepersonwhoprovidesthefavorbuttoarelativeofthatperson?Doesthedistinctiondependonwhetherthegiftisgiveninbroaddaylight,foreveryonetosee,orprivately?Clearly,theidentificationofabribeisnotalwayssimple.2021/12/259西方财政学——第八章委托-代理框架下的一种定义：如果一个第三方试图以贿赂手段来影响代理人的话，那么他可以向代理人支付一笔钱，而这笔钱并未并未上缴委托人。不论这是否违法，或是否与委托人的利益相冲突。

（Rose-Ackerman，据张军P93-94）张军强调“不合法”。2021/12/260西方财政学——第八章腐败的度量没有直接的方法。一种建议：支付的bribe的数量，低估。间接获取信息的方法很多：各种媒体、法院立案数等。另外有多种国家范围的调查报告透明国际的CPI(CorruptionPerceptionIndex)被广为引用，但是需了解的是,它反映的是perceptions而非实际的腐败程度的客观量度。2021/12/261西方财政学——第八章Corruptionislikecancer,retardingeconomicdevelopment.(byWolfensohn,J.)调查显示，在行贿现象越普遍的地方，企业的资本成本和投资成本就越高。许多国家的事实表明，腐败程度与企业管理者同政府官员打交道所花费的时间成正相关关系。所以，腐败会阻碍投资，包括减少外国直接投资（因为腐败创造的更高的成本和不确定性），从而使经济增长率下降。腐败的经济影响2021/12/262西方财政学——第八章如果菲律宾将其腐败水平降低到新加坡的水平，假定其他条件不变,菲律宾可以使其投资占GDP的比率提高6.6%。如果印度其腐败水平降低到新加坡的水平，假定其他条件不变,其对吸引外国直接投资的影响可以如同将其公司所得税的边际税率降低22个百分点。2021/12/263西方财政学——第八章相反的观点Corruptioncanbelike‘grease’,speedingupthewheelsofcommerce.Ifcorruptiondoesslowdowneconomicdevelopment,EastAsiamustbeanexceptionbecausewhiletheregionseemscorrupt,itisabletoattractlotsofforeigninvestmentandgenerategrowth.2021/12/264西方财政学——第八章腐败的正面作用：各类观点腐败可以提高效率，因为它可以使得阻碍投资的僵化的政府管制规定失效。因此有“润滑剂”一说。（常用于东亚国家）在出价(bidding)的竞争中，总是那些最有效率的企业胜出,因此，贿赂可促进效率.不同的个人有不同的时间价值，贿赂会使时间价值最高的个人节约时间。腐败可以是有用的政治黏合剂，使政治家获得资金，用于保持国家团结(holdacountrytogether)，而这是经济增长的必要条件。贿赂可以成为低工资的补充，从而可以使政府保持较低的税收负担，这有利于经济增长。转轨过程中有可能腐败出一套新体制。2021/12/265西方财政学——第八章一个例子（卢周来）美国一家飞机制造商向某发展中国家政府部长行贿100万美元，该部长正因挪用公款赌博输光而犯愁，成交。该公司获得大额订单。遭诉。但自陈为“帕雷托改善”。理由是双赢：第一，该飞机制造商免于破产；第二，工人免于失业；第三，该部长填补公款漏洞；第四，该国获得性能先进的飞机，和高素质的事务人员队伍；第五，该国航空业安全性提高，客流增加，经济发展得到促进。2021/12/266西方财政学——第八章批驳：该厂商以不正当手段获得订单，有可能影响其他厂商的生产和工人的就业；如果本来买方就打算购买，那么，多支付贿赂款就是没必要的；如果本来买方没打算购买，行贿之下，使受贿官员增加新的罪行，且购买国会多支付货款。更重要的是，公平竞争和市场纪律遭到破坏，从长期看，社会成本大于收益。并非“帕累托改善”。2021/12/267西方财政学——第八章对看好腐败的观点的批驳僵化规则不是从来就有的，不是外生的，不是不可去除的。它会被政府官员有意创造出来，且被故意保持不透明。能够支付最高贿赂的并不必然在经济上是最有效的，而是只在寻租活动中最成功的。并且，最有能力的个人转而从事寻租，是社会的损失。用于加速办事过程的贿赂可能成为官僚降低服务速度的诱因，使得整个处理过程的时间放慢。（有些时候，并不能使行贿者的申请更快地得到批准，但可能使其他申请被拖后）黏合剂说和工资补充说，从长期看，会引发严重的问题。2021/12/268西方财政学——第八章有观点认为，反腐败的成本很高，所以，一个社会把那么多资源配置在反腐败这个用途上，是件很不经济的事。所以，腐败是一种次优选择。如何评论这一观点？这是对成本收益分析方法的“误用”。对策：成本收益分析下的抉择2021/12/269西方财政学——第八章认识到反腐败的复杂性是对的。Corruptionisacomplexphenomenonthatisalmostneverexplainedbyasinglecause.……thefightagainstcorruptionmustbepursuedonmanyfronts.但是，成本收益分析不该指向无所作为。而是应该进而强调，有必要创造性地设计机制，以更低的成本有效地治理腐败。2021/12/270西方财政学——第八章基本思路和指导原则：减少腐败的机会和收益，增大犯罪人被查获及被惩罚的可能性，以及惩罚的力度。这意味着，应该至少做到：限定公务员的决定权。改善对公务员的监督；让公务员有一份象样的工资收入。（所谓“高薪养廉”）2021/12/271西方财政学——第八章需要注意的问题：没有哪种单一的抑制腐败的方法可以奏效，成功的方法往往使范围广泛的多种策略相互配合以发挥作用。简要的评论“人为夸大的反腐败运动只会是临时的、表面的成功的而已。最终的成功只能是在长期策略、富有弹性的短期策略和社会公众态度发生深刻改变的背景下才能实现。”（斯塔彭赫斯特等《反腐败—国家廉政建设模式》，经济科学出版社2000年）2021/12/272西方财政学——第八章2023/10/7财政金融系张天敏政府失灵公共决策：规则、过程与政府失灵2021/12/273西方财政学——第八章市场失灵→公共政策→实现公共利益。