农村妇女土地承包权益的法律保障研究

农村妇女土地承包权益的法律保障研究

土地是农民生存和发展的重要保障，是中国农民“服装和服装的来源、生存的基础”。在我国现阶段的农村,土地承包权益是农民最为关切的经济利益之一,特别是已成为农村主要劳动力的广大农村妇女。妇女的权益保护程度是衡量一个社会文明程度的重要标志,由于我国传统观念的影响和法律规定的瑕疵,致使农村妇女的合法权益尤其是在土地承包经营中的合法权益屡遭侵害。本文通过对侵害农村妇女土地承包经营权的类型及原因进行分析,并在此基础上提出保障农村妇女土地承包经营权益的立法建议,保障其合法权益,实现社会和谐。一、侵犯农民土地承包经营权益的类型(一)妇女土地权益纠纷呈多元化趋势据全国妇联对全国30个省市202个县1212个村的抽样调查显示,没有土地的人群之中,妇女占了七成,23.6%的妇女从来没有分到过土地,43.8%的妇女因结婚而失去土地,有0.7%的妇女在离婚以后失去土地。另据福建省厦门市两级法院自2000年到2004年9月所审理的土地纠纷案件的统计结果表明,涉及妇女土地权益的纠纷占了土地纠纷案件总数的61.4%。可见现实中妇女的土地权承包权益受到了严重的侵害。(二)侵犯农村妇女土地承包经营权益的行为类型1.妇女不能分得土地我国《宪法》第48条、《妇女权益保障法》第2条、《农村土地承包法》第6条对妇女权益的保障做出了明确规定,妇女在政治、经济、文化、社会、家庭生活以及土地承包等各方面同男子享有平等的权利。但是现实农村中存在严重的性别歧视,有些地方规定按劳动力分得土地,而将妇女排除在劳动力的范围之外,也就是说妇女不能分得土地。有些地方虽然承认妇女的承包经营权,但是在权利的设置上区别于男子,例如有些地方按照劳动年龄分配土地,规定女子的劳动年龄明显的短于男子,或者规定女子分配土地的比例少于男子,这些无疑是对妇女土地承包权的侵害。2.由于婚姻侵犯了土地承包经营，存在三个情况对于原4-12岁,在原4农村妇女结婚,因其配偶户籍的不同,可以分为“农嫁农”和“农嫁非农”两种情形。在“农嫁农”的情形下,如果女方嫁入的村子正好赶上调整土地,因为合法的婚姻关系而迁入户口的妇女基本上都能分到土地。如果该村土地承包的调整期已过或者时间未到,再遇上该村的机动地不足,她们往往分不到地,这样出嫁的女子就只能在原居住地取得土地。但是对于原居住地而言,受“嫁出去的女,泼出去的水”传统观念的影响,加之处于自身利益的考虑,致使出嫁女在原居住地土地难以得到保留。“农嫁非农”的情形下,农村妇女要转为城镇户口往往受到很大程度的政策限制,在这种情况下,对于户口未迁入城镇的农村妇女,村组织或村委会往往采取限制其土地承包经营权的措施,如少分或不分土地,或者分配质量较差的土地。取消离婚的土地农村妇女离婚无论是否迁出本村,其土地承包经营权都会遭受侵犯。离婚且迁出本村的其土地往往被村组织强行收回或被夫家占为己有。离婚不迁出本村的,其土地也往往由于风俗习惯、社会偏见以及畏惧夫家的权势而得不到保障。还有一种情形是丧偶的农村妇女,如果丧偶的农村妇女被认为有改嫁的可能性,她们原来承包的土地很可能被村集体收回或被夫家兄弟姐妹瓜分。即使她们没有改嫁的可能,但是由于她们在本村的人际关系紧张如与村委会的关系,与公婆的关系等,她们的承包经营权也可能受到侵犯。第三，“预婚论”是在你没有结婚之前失去土地的由于一些妇女到了结婚的年龄,被认为是很快就要出嫁的人,在土地调整的时候往往不分给她们土地,致使妇女还没有结婚就失去了土地。3.征地补偿款分配引起的纠纷随着我国城镇化的推进以及公共设施的高速建设,大量的农村土地被征收,随之而来的征地补偿款分配引起的纠纷在目前的土地承包纠纷案中占很大的比例。征地补偿款作为农民失去土地的基本保障手段,对失地农民的生存息息相关。但是在这个过程当中却很容易忽视妇女的利益,致使不能按照男子的比例分配征地补偿款。二、分析农民和农村妇女土地承包经营法的侵犯(一)农村社会主导地位,两“三从四德”、“男性中心主义”、“男主外,女主内”、“嫁出去的女,泼出去的水”等传统的思想一直都在影响着中国社会尤其是农村社会,这些思想的共同点在于过分强调男子的权威,而仅仅将妇女置于附属地位,没有赋予其完整的人格。正是由于这种思想的存在和影响,人们也包括妇女本身仅仅将自己看作附属的个体,其利益也看作是一种服从丈夫的一种附属利益。(二)经济独立导致权利缺失与男性相比,女性受教育程度低,就业机会少,就业层次低,就业收入低。尤其在中国广大的农村,妇女的活动区域仅局限于家庭和农田,几乎没有固定的职业和收入,依从于丈夫及其家庭,经济上的不独立导致权利的依附性,从而最终导致权利的被忽视乃至丧失。妇女经济地位的低下是其权利遭受侵害的最根本的原因。(三)法律原因1.用益物权的有限排他性根据我国现行的法律规定,农民对土地享有的权利是土地承包经营权。就其法律属性而言,土地承包经营权是一种用益物权。用益物权相对于所有权而言是一种有限物权,由于用益物权不具有绝对的排他性,这就为村组织侵害妇女的土地承包经营权益提供了可能。另一方面,农民对于土地承包权这一用益物权的权能认识不充分,往往在意识中只强调土地的所有权,却忽视占有、使用、收益等权能。这也是农民尤其农村妇女“甘于”接受侵害或对侵害不加抗争的一个重要因素。2.从其成员资格的角度区分根据《农村土地承包法》第5条规定,农村集体经济组织成员是农村土地承包经营权的享有主体,农村集体经济组织成员资格确认是获得农村土地承包经营权的前提。然而我国的现行法律之中没有对农村集体组织的成员资格进行界定,在现实的农村中,多是依靠村民自治行为,通过村规民约或是村民大会的决议来解决这一问题。农村集体经济组织在利益驱动的下,农村妇女土地承包权被侵害,如“外嫁女”、“改嫁妇”、“农嫁非”等。同时由于法律法规没有对集体经济组织成员资格的确认和法律救济制度做出具体规定,造成当事人在合法权益受侵害时,无法寻求司法和行政保护。3.村民会议的参我国《宪法》、《妇女权益保护法》等相关法律都明确规定妇女同男子享有同等的权利,保障妇女的政治权利。但是在现实中的农村,召开村民代表大会及村委会议时,通常以家庭为单位,而家庭派出开会的人,通常是男性,只有在“家庭男子不在家”或者“儿子尚未成年的家庭”的情况下,妇女才参会。村民会议一般是以男性为主导,作为弱势群体的妇女在其中基本没有发言权。就法律制度的保障而言,《村民委员会组织法》第9条、第17条和《农村土地承包法》第18条第3款、第27条、第48条对村民委员的组成和涉及土地承包事项的决议原则做出了规定。但是对于村民委员会组成人员,村民大会过半数的村民或三分之二以上的户的代表及土地承包发包当中村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意人数当中未对妇女所占的比例做出明确的规定,没有从实质上保障农村妇女的表决权和话语权。4.村民自治法村规民约是根据有关法律、法规和政策,结合本村实际共同商议制定的,并要求全体村民共同遵守的行为规范,是村民实现自治的手段,具有民间法的性质。然而在现实农村社会中,一旦村民发生冲突与纠纷,并不是首先想到法律,而是依靠某种民间法如乡规民约来进行调解,无论是在土地发包中、承包还是调整期间,都存在着以民间法的名义集体侵害农民土地承包经营权的现象,尤其是对于因结婚而嫁入或嫁出的农村妇女。5.侵犯农民合法权益权力不受制约和监督,必然导致权力滥用和腐败。《村民委员会组织法》赋予了村委会和村集体很大的“自治”的权力,却并未明确规定对其权利的监督和制约,这就使得假借“自治”的“合法外衣”肆意侵犯农民权益尤其是妇女土地承包经营权益成为可能。6.承包方为农土地承包合同是土地承包权的凭证,土地承包权则是土地承包经营权的权利凭证。《农村土地承包法》第十五条和第二十一条规定了家庭承包的承包方和承包合同的必备条款。但从两个文件的操作来看,由于承包方是以农户为单位,在文件上只是登记户主的姓名,而户主往往是男性,这就为在某些方面侵害妇女的合法权益提供了便利。例如,丧偶妇女可能会因为承包合同上没有自己的名字或未经过户主的同意,使得土地承包经营权的流转很难实现。(四)法律对于妇女本身的保护不够女性作为社会的一个弱势群体,尤其在中国这个男性为主导的社会,女性权利长期受到漠视,男女平等的观念尚未真正深入人心,其中也包括妇女本身。很大一部分妇女仍然认为自己的权利依从于自己的丈夫或者家父,“政治”的事务与自己没有任何关系。对于法律更是知之甚少,甚至对于保障自己切身权益的《妇女权益保障法》也态度漠然,更不必说《土地承包法》等相关的土地权益的法律和政策。这也是妇女土地承包权益遭受侵害的重要原因。三、保护农民和村妇女的土地承包权的立法建议(一)妇女侵犯恶意的表现形式传统的封建思想在农村仍然根深蒂固,人们行为受传统思想的支配,而作为农村的妇女很大程度上则成为这些思想的受害者。更为可悲的是妇女对于肆意的侵害处于要么漠视要么无奈的境地。由此可见,提高农村农村妇女的权利意识、法律意识和自我意识,使她们革除旧的落后的思想,真正认识到自己的主体地位和自身权利,增加保障妇女农村土地承包权益的内在动力。(二)提高妇女的经济地位个人的就业层次、职业收入乃至经济地位很大程度上取决于个人的受教育程度。重视农村妇女教育,改善农村妇女的就业状况,提高妇女的经济地位就成为保障农村妇女权益的一项重要举措。首先,转变重男轻女观念,确保农村女孩受教育权利,确保男孩和女孩享受同等受教育的机会,并建立相应的监督机制,如将妇女受教育的状况作为干部政绩考核的标准之一;其次,鼓励农村妇女参加学历教育,提高文化层次,并在政策上给予倾斜;第三,实行农业科技教育,提高妇女脱贫致富本领。(三)完善《土地承包法》及其相关法律法规1.集体经济组织说对于集体经济组织成员的界定,目前学术界和审判实践中观点不一,以登记主义为主流,即以是否合法落户于集体经济组织为标准。由于近年来“农民工”的大量出现、土地流转的多样化及土地作为农民的基本保障手段,我们认为在继续采用登记主义的同时,增加农民履行农村集体经济组织成员主要义务的规定。2.加强妇女政治权利的保障在我国现行的法律制度当中虽然对农村妇女的政治权利有所规定,但不能从实质上保证妇女的政治权利。我们认为应该在《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》中应加强对妇女政治权利的保障,增设“男女比例制度”,真正保障妇女的政治权利。首先,在《村民委员会组织法》当中应具体规定村民委员会的组成当中及村民代表大会的代表当中应有不少于三分之一的妇女代表;其次,在《农村土地承包法》第十八条、二十七条及四十八条当中“集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表”附加“女性代表不得少于三分之一”的限制,以充分保障农村妇女的政治权利。3.制定村民自治章程村规民约实质属于一种民间法,是村民自治的一种表现形式。《村民委员会组织法》第20条对村民自治章程的制定和修改作了规定,村民会议可以制定村民自治章程、村规民约,只需报送乡(民族乡)、镇人民政府备案即可。但对村民自治章程的合法性没有设置事前审查,这不利于农民尤其是农村妇女权益的保护。所以我们认为,应当在《村民委员会组织法》当中规定对村规民约进行事前审查,由专门的部门管理村规民约的审查和备案,确保村规民约的合法性。4.对土地承包权益实现障碍由于我国在农村土地承包合同和土地登记制度当中是以“户主”登记为主,产生了种种弊端,也对农村妇女的土地承包权益的实现设定了种种障碍。针对这种情况,我们认为在土地承包经营权的运作当中,有必要实行“家庭成员签名制”,在土地承包合同和土地登记中,需有民事责任能力的家庭成员共同签名,对于无民事责任能力的家庭成员可按照民事代理制度来执行。5.承包合同和土地登记根据我国的现行法律规定及农村土地“按人头分配”的实际做法,我们认为家庭承包土地可以参照民事按份共有制度,在不影响他方利益的前提下可以主张分割,并在土地承包合同和土地登记之中加以注明。这对于解决土地争端尤其是农村妇女因离婚而得不到土地的争端提供了法律依据。6.是否存在法律责任不明确的规定法律责任是由特定的法律事实引起的对损害予以赔偿、补偿或者接受惩罚的特殊义务,是国家对违反法定义务、超越法定权利界限或者滥用权力的违法行为所作出的否定性评价和谴责,是国家强制违法者作出一定行为或禁止作出一定行为,从而补救受到侵害的合法权益,恢复被破坏的法律关系和法律秩序的手段。同样也是我国土地承包经营权保护的强有力手段。我国《农村土地承包法》及其他法律虽对侵害农村妇女土地承包经营权益的法律责任有所规定,但存在法律条文少、规定不具体、承担责任类型单一等不足。因此,完善法律责任也是保护农村妇女土地承包经营权的一个重要方面。增设行政责任我国现行法律在《农村土地承包法》第54条及《妇女权益保障法》第55条对侵害农村妇女土地承包经营权的民事责任作出了规定,而没有规定相应的行政责任和刑事责任。基于现实农村妇女土地承包权遭受侵害主要来源于村委会或村集体经济组织的集体行为,村委会与村民在事实上的不平等性,采用单一的民事责任不足以保障农村妇女的合法权益,应当在法律当中增加相应的行政责任和刑事责任,对此,我们认为应当参照全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》,将村民委员会等基层人员从事“国有、集体土地的经营和管理,土地征用补偿费用的管理”工作时纳入行政法的规制范围,在出现侵害农村妇女合法权益的情形时,由所在的单位或者上级机关责令改正,并根据具体情况,对直接责任人员予以处罚。侵害农村妇女土