农村土地流转的障碍与对策

农村土地流转的障碍与对策

中国的农村土地属于所有国家，除法律规定的所有国家之外。改革开放以后,农村实行的家庭联产承包责任制,使农村土地的经营权从所有权中分离出来,极大地促进了农业和农村经济的发展。我国的农业产量从改革开放之初1978年的30477万吨提高到了2008年的52850万吨,这是家庭联产承包责任制的巨大成功。但从长远看,农业要持续增产,农民要不断增收,依靠传统的家庭分散经营模式已经很难实现,单家独户分散的经营模式已经成为了传统农业向现代农业转变的阻碍因素。因此,中共十七届三中全会《决定》提出了“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”给过去自发性土地流转的农民吃了颗“定心丸”。但由于过去农村土地经营权的自发性流转,加上农业产业化和农村城镇化步伐的不断推进,造成了大量耕地被蚕食,耕地面积锐减;在土地流转过程中无法解决失地农民后顾之忧,失地农民生存困难;这些矛盾和问题近年来愈加突出,极有可能成为影响社会稳定的重要因素。而实现农村土地有序流转则是解决这些矛盾和问题的手段之一,也是当前农业和农村发展的必然趋势,是“三农”问题中的关键性环节。妥善解决农村土地流转问题将有助于保护耕地,解决失地农民后顾之忧,切实维护各利益主体合法权益。一、现在，它限制了农村土地的流转1.征地补偿的补偿根据《土地管理法》第十条规定:我国集体土地所有权存在的基本形态,即村集体农民集体所有、村民小组农民集体所有和乡镇农民集体所有。集体土地所有权的主体是“农民集体”。三种形态的集体所有权主体享有平等的法律地位。因而,被征用土地的农民集体享有由于土地被征所获取的衍生效益。在一定意义上,土地被征用意味着农用地的外部流转,如果农民的土地被外部流转了,理论上讲至少应该获得以下补偿:首先是解决失地农民的就业问题;其二是应该对失地农民进行合理安置;其三是采取货币补偿的方式对失地农民进行补偿。由于全社会的就业形势十分严峻,乡镇企业近年的生存发展已成问题,不可能有太多的就业机会解决失地农民的就业问题。因此,采取前两种安置方式难度太大。目前采用较多的是货币补偿方式,征地方一次性解决补偿问题后不留后遗症,被征地一方则一次性获得较满意的货币补偿,双方都能够接受。依照《土地管理法》所规定的农民征地得到的补偿一是土地补偿,标准为该耕地征用前3年平均产值的6～10倍;二是安置补助费为该耕地年产值的4～6倍;三是被征用土地上附着物和青苗补偿费。但是,在农村土地流转的实际操作中,在征地一方已经足额支付了土地赔偿金的情况下,这些补偿金往往并未足额交到被征用土地的农民手中——充当中间人角色的乡村组织或个人分走了其中的一部分利益,而这种过程常常缺乏有效的监管。2.土地流转不规范近年来,我国各地新农村建设迅猛推进。对于不少村级组织来说,建设新农村无疑是一个“大战略”,但在新农村建设过程中面临的巨大挑战,即是如何保护好耕地?现实中,不少农村基层组织为了化解历史原因造成的大量村级债务,以土地流转为噱头,一谈及发展经济就从土地上做文章,暗箱操作的事件时有发生,依靠土地做交易,以满足小集体及一己私欲,造成耕地锐减。同时,在农户层面,土地流转不规范的现象普遍存在。按照国家有关土地流转的规定,土地流转超过1年的,有关双方必须签订合同。可很多农民仍然习惯于口头协定。由于没有形成书面的合同,引发了不少纠纷,相关部门在处理此类事件时也缺乏证据,最终损害的仍然是当事双方的利益。3.土地流转难以实现农民的利益。在农业《中华人民共和国土地管理法》规定:“农民集体所有的土地由村集体经济组织或村委会管理、经营,可由村集体组织承包经营。”同时《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”目前绝大多数农民依然把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障,他们宁愿粗耕粗放,赔本经营,也寸土必争,不愿放弃土地承包经营权,把土地看成“保命田”、“退路田”。农民产生这样想法的原因在于农村土地很大程度上担负着农民的社会保障功能,在非农产业就业的农民,尽管其主要收入来源不再是农业生产,但其绝大部分的工作处于不稳定状态,随时面临失业的风险;进城务工的农民在失业之后又不能享有和城市居民同等的失业补偿和再就业保障措施,在农村社会保障体系缺乏的情况下,农民视土地为最后的退路。因此,农民一般不愿意完全脱离土地,这客观上造成土地流转难以顺利推行。在一些地方,村委会为增加集体收入或出于自身利益考虑往往将外出务工村民弃耕的承包田或农村死亡五保户承包田全部或部分收回,或将集体未分配土地反租倒包或对外发包给企业或种田大户。在外出务工农民不知情的情况下越位代替他们谈判、签订合同,将大量待耕农田承包给企业或种田大户。由于是越俎代庖,除村委会自身外,失地农民的意愿没有得到充分的表达和体现,很难保证他们的切身利益。随着农田“含金量”的日益飙升,以往的失地农民开始索要土地的增值收益。而企业和种田大户则认为自己与村委会在税改前签订的合同是“合法”的,坚持自身利益的最大化,这就使得二者间矛盾加剧。一些地方政府热衷于从自身的政绩或其他利益出发,漠视中央政策、法规,制定各种土地流转方案。甚至采取强迫的方式,擅自改变土地用途,将农业用地转为非农用地,从而将土地经营范围从城市国有土地扩大到乡村集体土地,借以获得更多的土地财政收入。严重损害农民利益,造成社会不安定因素产生。以上种种原因,引发土地流转过程中各种纠纷的出现,从而影响土地流转顺利进行。4.土地流转服务中心中介效能发挥难农村土地流转的无序除了上述原因之外,中介服务滞后,市场运作机制尚未形成,也限制了土地承包经营权流转。前些年各地建立的土地流转服务中心大都有名无实。很多服务中心只在农经部门挂个牌子,由农经站统个数据。真正意义上按照市场经济运作要求,充当流转服务媒介、履行服务职能,发挥中介效能的服务机构极少。现实的情况是,流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制尚未形成。二、“地流转”顺利进行,易引发社会不安定目前农村土地流转中存在的诸多障碍制约着土地流转顺利进行,同时容易引发社会的不安定。在建设和谐社会的今天,必须将此类障碍消除,真正实现农村土地科学合理流转。1.建立健全与土地流转相关的法律体系积极稳妥推进农村土地承包经营权流转,确保土地流而有序、转而不乱,就要适时完善相关法律法规。而最需要紧迫完善的是诸如“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“严格界定公益性和经营性建设用地”、“划定永久基本农田”等内容,这些内容应该尽快通过立法的方式加以落实。同时,加快修订《土地管理法》、《土地承包法》等法律法规,保证农村土地流转顺利进行。时机恰当时可出台《农村土地流转法》,从根本上解决土地流转的管理机构、管理程序、操作规范、合同签订、违约责任等问题。规范政府、企业和农民三方行为,依法保护农民和涉农企业的利益。有效解决土地流转过程中遇到的各种实际问题,使土地流转工作的各个环节有法可依。加强对农民进行土地法、合同法及土地流转政策等相关法律法规的普及宣传力度,增强农民的法制观念,引导农民转变思想,提高认识,履约守法。2.继续规范土地流转行为，加强监督管理(1)土地流转的有偿党的十七届三中全会提出,要完善农地承包权的权能,充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。既然土地承包权属于农户,所以,土地进行流转时,只能由承包农户与土地接包者直接签订合同,各地方基层组织,包括村委会甚至乡(镇)政府无权因为土地流转的便利和效率,替代承包农户与接包者签订合同。另外,土地流转的地租归农户。地方政府对转包农户的长期地租收益负有保护责任。由于土地的承包经营权属于承包农户,《土地承包法》规定的土地流转的有偿原则,明确了承包农户有收租的权利,土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定,租金也只能归土地出租农户。而且承包农户未来还将享有因地价上升而产生的级差地租的权利。(2)与国家相关的政策不符土地流转是事关全局的重大问题,与广大农民的利益密切相关。因此,应该有专门的机构统一负责本地区土地流转的监督和指导工作。监督的重点应放在土地流转是否反映了转出农民的真实意愿、是否出现改变耕地用途、进行商业开发等与国家相关的土地政策相悖的现象,防止村级组织和地方政府因利益驱动而出现的短视行为和“寻租”现象的产生。一旦发现有侵害农民土地权益的违法行为,相关机构应坚决进行纠正,绝不姑息,以保证土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”,更好地保障农民的利益,同时保障土地流转有序进行。(3)土地流转的规范化管理政府部门应对所有土地流转事项进行详细的备案、登记,以实现土地流转的规范化管理。并且,政府有义务对土地流转的合同条款进行规范,最好能够形成有关合同的范本,以减少在签定土地流转协议时的随意性和主观性。3.土地流转中介服务机构的作用各地虽然都建立了土地流转中介服务机构,但很多时候却是名存实亡。导致了土地供求双方无法建立起有效的联系,信息的不畅通使出让方农户的土地流转不出去,需要土地的一方也因为了解不到相关的土地供应信息而不能及时获得想要的土地,市场链接出现梗阻,造成土地流转的不畅。因此,需要从土地流转市场上多下功夫,为有条件流转的农户搭建一个公开、公正的流转平台。同时,该平台也可以有效整合各级土地流转中介服务机构的资源,使其作用能够更大程度地发挥。而此市场平台应具备以下一些特点:(1)土地流转信息的公开、透明。通过此种方式将会降低交易信息成本,使土地供求双方知己知彼,自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易。(2)具有良好、宽松的外部环境。政府部门应积极引导和鼓励够条件、有能力的专业大户和公司承包、租赁农村土地,从事农业开发。(3)实行业主准入制度,谨慎对待业主承租农户土地。基层政府和农业承包合同管理机构要严格把好业主的审查关,如生产经营能力、资金实力、