城市化过程中的城市农村移民与城市管理

城市化过程中的城市农村移民与城市管理

随着城市化进程的深入，城乡“二元”结构下的人口迁移，尤其是农村剩余劳动力向城市的转移，以及城市生活和就业的现象越来越普遍。这一趋势长期以来就无法改变。根据第五次人口普查的数据,我国1.21亿的迁移人口中已有9000万左右迁移到城市,其中8500万是从农村到城市的迁移,并且这一数字还在不断增长。由于某些特定原因和条件的存在,外来人口的迁入对城市社会的发展和稳定产生了全方位的影响,并由此引起了一系列社会结构和社会管理问题。其实,在2000年以前,部分直辖市、省会城市和地级城市就外来人口管理的问题已经专门制定了一些办法或条例。但是近几年,由于外来迁移人口规模越来越大,城市社会结构快速变化,相对落后的城市管理政策和法规已经难以适应当前对城市外来人口的管理。同时,在市场机制的调节下,外来人口的居住和迁移特点也发生了较大的变化,从散居到聚居,从城市的各个角落到相对集中到城郊结合部,从个体打工暂住到举家迁移定居。政府在管理这些聚居区的过程中,缺乏针对性的管理条例,缺乏成熟的城市管理经验,因而城市外来人口管理成了当前城市社会管理过程中一个亟待研究的新课题。由于长期以来城乡“二元”结构体制积累下来的历史问题,加之政策放开后连续性的外来人口涌入所形成的社会流动效应,使社会城市管理成为涉及政治、经济、文化等众多领域的社会治理问题。城市外来人口对城市社会经济发展的影响具有两面性,在这一点上,政府、学者和市民从不同的角度对此具有一致性认识。一方面,农村剩余劳动力向城市的转移,为城市的部分建设和行业发展起了基础性作用。如农村剩余劳动力向城市的转移为手工业、制造业和服务业输送了大量低廉的“蓝领”劳动者,他们为现代化和工业化进程作出了巨大的贡献。此外,农民进城打工获得了比在农村种地多出几倍甚至几十倍的收入,有利于缩小城乡、地区收入差距。同时,农民工在城市与农村之间的往返,有利于城市文明向农村地区的扩散。另一方面,城市外来人口及其在城郊结合部的聚居,由于其形成和发展的复杂性、区位条件的独特性、社会文化的异质性等因素,也给城市的发展和建设带来了许多问题,如社区功能的紊乱、空间景观的杂乱、社会秩序的混乱等。这些聚居区被相关部门称为“疾病的孳生地和传播地,违法犯罪分子的落脚点、避风港和据点”。从目前来看,我国各大城市外来人口的管理体制基本上是“三级管理体制”。从行政管理系统来看,城市一级统一设有综合管理办公室,县区的计生局下设人口管理科,乡镇设立相应的人口管理机构。从公安系统看,市局设有流动人员管理科,分局有管理办公室,派出所设有专管民警,专职民警在派出所的领导下成立办公室,再聘请协管员,是一种自上而下的条块结构。其中,派出所负责具体的日常工作,包括办证、督促、检查、日常服务。对城市外来人口的管理,依据的法规是1994年公安部发布的《租赁房屋治安管理规定》(24号令)和1995年《暂住证申领办法》(25号令)等有关规范性文件以及各地制定的法规和规章。在管理内容和方式上,主要以公安牵头,实行一站式办公,进行登记、办证,其他部门如计生、劳动等主要负责其职责范围内的一些具体工作,通常也需要公安配合。大部分城市外来人口聚居区还是按照以往对外来人口的管理办法进行管理,并没有被视为一个现代社会特定的“社区”纳入到城市综合配套管理体系中去,如何解决这些聚居区的管理问题正是本文要探讨的问题之一。一城市人口密集居住区的形成原因(一)大量培养的劳动力就业在城乡二元结构的宏观背景下,改革开放以来人口流动政策的调整使得大量的农村剩余劳动力向城市转移。一方面,城市空间的快速扩展和经济的飞速发展,急需大量廉价劳动力参与到城市的基础设施建设中去,农村剩余劳动力成了最优选择;另一方面,大量农民在农村的生活质量差,农业收入低,城市生活和相对较高的收入诱使他们突破各种物质和文化障碍,涌入到城市中去。如前文所述,每年向城市转移的农村剩余劳动力有8500万,这为城市外来人口聚居区的形成提供了丰裕的人口基础。(二)新城建设用地的州城分布由于城市土地资源的稀缺,即使有再多的外来人口进入城市,也不可能在城市中心地带形成一定范围的聚居区域。随着改革的深入,全国各地的城市尤其是沿海发达地区的经济得到迅猛发展。各级地方政府为了进一步推进城市化和工业化,除了对旧城进行改造以外,更普遍的做法是扩大城区面积,开辟新的城市中心或次中心。因为相对旧城改造的“牵一发而动全身”而言,向农民征地的成本显然要低得多。此时,以耕地为主而又近临城市的城郊结合部就成了各级地方政府在规划新城建设用地时的首选。由于大规模、长期性的项目在城郊结合部的建设,使得城郊结合部的土地、建筑与人口管理出现漏洞,为城市外来人口聚居区在城郊结合部的形成提供了空间条件。(三)减少就业成本作为城市的扩散地带,城郊结合部极易成为政府投资的“新宠”、开发商的“热点”开发地区和住宅新区的集中地等。于是,大批的建设项目在城郊结合地区出现,这给受教育程度相对较低的农村剩余劳动力提供了大量适合他们的就业机会。对于刚刚进入城市的农民来说,在城郊结合地区落脚并寻找工作能够极大地降低进城就业成本。另一方面则是因为当地农民在拆迁中得到了新房的赔偿,就会将自家的旧房或利用拆迁和兴建过程中的管理混乱而违章搭建的各种简陋住房,以极低的价格出租给外来人口。另外,城郊结合部通常是与农村农产品的生产地临近的地方,农产品的价格自然要比市区里的低许多;同时,当外来人口达到一定数量时,也会自发地形成符合他们自身需求的社区服务供应,如低价的小商店和简易的理发店的相继出现等。对于就业环境、住房条件和食品卫生等方面的需求都不高的外来人口来说,他们更多追求的是经济利益和降低生存成本,于是,城郊结合部成了他们长期居住的最佳选择。(四)城市化的发展为城市的持续发展提供了良好的外来人口环境收入和文化上的差异,使得城市外来人口与城市居民之间在衣、食、住、行等生活习惯,语言和思想观念上有很大差别,进而受到城市文明的排挤或自然地对城市文明产生抗拒心理。然而,人们对于文化的需求在陌生的地方显得更加突出,出于人性的互助本能和对乡土文化的共识,外来人口会自发地寻找同乡、同村或同族的人,以地缘、亲缘或族缘等为纽带聚集在一起,共同商讨如何更好地在城市就业与生活,并最终聚居在一起,而他们选择的居所很有可能就是前文所述的城市扩张带来的空间条件——城郊结合部。事实上,我们在很多城市边缘地带所看到的诸如“江西村”、“湖南邦”等就是典型的城市外来人口聚居区。(五)多头管理的责任承担的存在漏洞不可否认,在城市扩张过程中城郊结合部的管理存在很多漏洞。首先是行政区划的频繁变更,出现了“一地两府”、“一地多主”等现象,即一些建设中的地块没有明确的直属管辖单位或有多方兼管。其中,不仅涉及到城区和郊区的政府部门,还包括众多的开发区、房地产公司和物业管理公司等。一方面多头管理对流动人口聚居区构成主体的流动人口形成管理紧密、有序和高效的现象;另一方面由于多头管理的权责义务不明而产生了管理上的“真空”,即使在上级政府的施压下,地方政府的追加管制也是一种相对滞后和短期的行为,不能从根本上解决问题。当地农民在利益的驱动下,也利用这种管理上的漏洞,搭建各类违章建筑出租给外来人口。这些都在客观上给少部分为了躲避城市管理的外来人口提供了生存缝隙。由此可见,管理不善是城市外来人口聚居区在城郊结合部形成的又一原因。二聚居区的问题如今,城市外来人口聚居区已经成为城市发展过程中的一种普遍现象。聚居区的独立性和居住主体身份的特殊性,使得聚居区自然而然地脱离了城市社会的总体发展和管理,被城市居民称作“城中村”。由于“城中村”没有完全融入城市的经济和社会发展当中,成为城市中的孤岛。在一些管理不善的地区,这类聚居区已经给当地城市的发展带来了一些问题,主要有以下几点:(1)租房搭建无序,破坏城市景观。这些聚居区往往都是由连片的违章建筑构成的,其破落和不整齐的外观破坏了城市的总体景观。(2)卫生状况不良,传播各类疾病。聚居区内居住者都是来自各地的流动人口,他们的卫生环保意识较差,生活垃圾的随处乱扔和不卫生的生活习惯会破坏城市的卫生状况,严重的甚至滋生并传播各类疾病。(3)聚集效应扩散,剧增无业游民。聚居区的聚焦效应使得越来越多的农村剩余劳动力涌向城市并在这些聚居区居住,其中很大一部分是并没有城市生存能力的无业游民,这给城市社会的秩序带来了不利影响。(4)社区管理混乱,滋生作案团伙。无业游民的增多并聚集,极易滋生各类作案团伙,给城市社会的治安带来严重破坏。笔者认为,所有这些问题都不是完全独立的,有其内在关联性。出租房主在利益的诱惑下违章搭建各类出租房,又因为缺乏有效的管理而造成房屋周边环境的恶化;而这些出租房主通常又不会要求入住者确认身份和作相关登记,得使那些从事违法犯罪活动的无业游民更多地聚集在这些出租房里,从而形成各种作案团伙,危害城市居民的生命和财产。当然,聚居区居住者自身素质的低下也是这些问题产生的重要原因之一。三以法律为据,加强人口管理的宣传,强调合法性,为控制城市人口的违法行为提供了有效手段因为上述问题之间的这种关联性,在解决问题过程中应当抓住关键重点突破。笔者认为,出租房管理和就业管理是其中的两大关键环节。那么,加强外来人口与出租房主和用人单位的信息连接、备案和管理可能会是一种解决途径。对跨地域流动人口的流量、流向、流速等劳动力市场信息进行收集、分析、传递和控制,建立劳务信息网络,逐步形成包括信息咨询、职业介绍、上岗培训在内的较为完善的社会化就业和教育服务体系。具体如下:首先,加快外来人口管理办法的制定,说明出租房屋和招收外来人口用工的合法性问题。出租房屋给外来人口的房主,要求必须获得由城市公安部门出具的外来人口的信息登记证明和与入住外来人口相对应的出租房主的信息登记证明,才具有合法性。同理,招收外来人口的用人单位,要求必须获得由城市公安部门出具的外来人口的信息登记证明与入住外来人口相对应的出租房主的信息登记证明,以及与招收的外来人口相对应的用人单位的信息登记证明,才具有合法性。第二,加强外来人口管理办法的宣传,强调违法出租房屋和用人(只针对外来人口)行为的后果。地方政府在制定管理办法时,应当有对这类违法行为进行严厉规定惩罚的。只有当出租房主和用人单位认为不值得去冒那么高风险时,才能从根本上规避各类扰乱公安部门的违法行为。第三,探索外来人口聚居区的社区化管理模式,开展各类就业培训和宣传教育活动。上述两点的顺利实施,能使地方政府较为全面地掌握外来人口的信息,这为外来人口聚居区的社区化管理提供了信息基础。下一步,就利用政策优惠或补贴等手段,引导各类培训和咨询机构开设面向外来人口的各类项目,为他们提供免费或低价的服务,逐步形成和完善外来人口的就业和教育服务体系。另一方面,通过外来人口的社会福利政策的实施,也能借