我国农业生态补偿研究综述

我国农业生态补偿研究综述

农业生态系统中的农村生态系统是在自然基础上由人工控制形成的亚生态系统。这是世界上最重要的生态系统之一，为世界上66%的粮食供应提供了压力。因其具有巨大的生态服务价值,构成人类社会存在和发展的基础。但人类在利用其服务功能的同时,又通过非持续的方式导致农田生态系统的快速退化和破坏。在过去的50年里,世界范围内40%的农业用地出现退化,这不但削弱了农业生态系统提供服务功能的能力,更引发了一系列环境生态安全问题,威胁到人类社会发展。基于此,可持续地利用农业生态系统服务功能已受到广泛关注。近年来,学术界对农业生态补偿的研究取得了一定的进展和突破,尤其是在补偿主体、补偿客体和补偿标准方面有了很多成果。本文试图对农业生态补偿文献进行梳理和分析,总结现阶段的研究特征及存在问题,指出需要重点拓展的方向,以期为相关研究提供借鉴。1国内外对农业生态补偿的研究1.1政府为农业计划法提供了相应的政策支持国外对农业生态补偿的研究起步较早,早在1936年,美国的农业生态环境保护和补偿政策就已开始启动,通过《土壤保持和作物调配法》,实施“农业保护计划(AgriculturalConservationProgram,ACP)”,规定农场主对土壤进行保护可以得到政府的成本补贴。同时,为鼓励农户停止耕种已遭受侵蚀的土地,规定向愿意将土地转租于国家的农户发放租金。1938年,《农业调整法》吸收上述规定和做法,以立法的形式确立了美国农业环境保护的基本政策。此外,基于1956年颁布的“土壤银行法案(SoilBankAct)”和1985年国会通过的“食品安全保障法案(FoodSecurityAct)”,正式设立了以鼓励退耕、休耕为中心的“保护与储备计划(ConservationReserveProgram,CRP)”。1996年,在整合ACP的基础上,美国又推出了“环境质量激励计划(EnvironmentalQualityIncentivesProgram,EQIP)”,以便更有效地对在耕土地的环境保护提供资助。1962年欧盟正式推出了“共同农业政策”,对农产品实行价格支持,强调保护和发展农业。德国也采取了一系列措施进行有关生态环境破坏活动的管理。在日本的农业环境保护政策中,重要的政策手段是对农业给予补偿支付,激励农户采取环境保全型农业生产方式。国外对生态补偿的研究运用多学科、多模型的经济学方法使分析合理科学,值得中国借鉴,且目前主要侧重于生态损失层面的法制研究,对生态增殖层面的法制研究涉及不多。1.2中国的科研1.2.1国内实践对农业生态补偿的关注国内对农业生态补偿的探索始于20世纪90年代初。早在1990年,农业部环保能源司蒋天中和李波就撰文对建立农业环境污染和生态破坏补偿法规进行探讨,但此问题真正受到关注却是在近10年,这从对文献的统计中可以看出。截至2013年5月7日,以中国知网的中国学术期刊网络出版总库为依托,以“农业生态补偿”为关键词分别进行一般全文检索、高级模糊检索及高级精确检索,分别有文献30418篇、244493篇和796篇,见下表。以上统计虽不足以完全代表农业生态补偿的研究,但却可以反映出其研究数量的变化趋势。1.2.2农业生态补偿研究1.2.2.农业生态补偿和生态环境补偿对于“农业生态补偿”的内涵界定,主要是基于“生态补偿”进行的。中国对“生态补偿”(Ecological/EnvironmentalCompensation)的定义与国际上所说的“生态(环境/效益)补偿(PaymentsforEnvironmentalServices,简称PES)”为同义语。生态补偿是一种将外部的、非市场化的环境价值转化为现实的财政激励措施的有效方式,旨在鼓励参与者提供更多的生态系统服务。它可以补偿由于经济开发或经济建设而导致的现有的生态系统功能或质量下降或破坏,保持生态系统的稳定性。在生态补偿尚未全面在中国铺开的20世纪90年代,就已有研究对生态环境补偿费进行定义,提出征收生态环境补偿费是解决中国资源保护和生态环境破坏问题的有效手段,并对征收生态环境补偿费的立法进行探析。随后,对征收生态补偿费的理论依据和现实意义方面的研究也相继出现。在生态环境补偿和生态效益补偿的取舍之间,李文华认为,采用生态效益补偿的概念更为贴切。那么,过渡到农业生态补偿概念,中国学者的解读思路有两种:一是关于农业生态的补偿;二是关于农业的生态补偿。由于前者的界定是指凡是有利于保护和维护农业生态环境的行为或者为保护和维护农业生态环境作出牺牲的行为人都应当列入补偿范围,这范围超出了农业本身,所以目前大多数定义倾向后者。如绿色农业生态补偿、环境友好农业生态方式生态补偿、环境友好型肥料应用农业生态补偿等。1.2.2.农业生态系统服务是农业生态补偿的理论依据农业生态补偿的理论依据既包括经济学的外部性与公共产品理论、生态学的生态系统服务理论,还包括社会学的利益公平论。之所以将农业生态系统服务作为生态补偿的基本理论,原因在于农业生态系统服务功能提供了巨大的经济价值和社会文化价值,包括:提供农产品和各种原材料、大气调节、维持生物多样性、农业废弃物处理与吸收,病虫害的控制,防止水土流失,提供自然环境的美学、社会文化科学、教育、精神和文化价值,这些在目前的研究中已形成共识[24,25,26,27,28,29,30,31,32,33],且均为农业生态补偿提供了理论依据。1.2.2.农业生态补偿机制的融资方式生态补偿机制的建立可保持生态经济协调发展,中国生态补偿机制和政策的初步框架,包括西部生态补偿、生态功能区补偿、流域生态补偿和生态要素补偿等。实施农业生态补偿的政策价值,包括两个层面:一是解决中国农业和农村突出问题,二是中国农业支持政策的转型。农业生态补偿机制包括补偿资金分摊、补偿标准分析、补偿方式确定、补偿资金融资方式。区域农业生态补偿机制的研究,包括区域农业生态补偿机制建立的必要性、补偿主体、补偿客体、补偿金额(强度)、补偿渠道、补偿支付者和接收者的参与意愿、补偿评估结果、补偿的融资方式、补偿的法律依据、建立农业生态补偿的试点,这在对以下地区的农业生态补偿机制研究中均有所体现[24,36,37,38,39,40,41,42,43,44],如磨盘山水源地保护区、西南卡斯特地区、洞庭湖区、甘肃河西走廊节水农业区、上海地区、北京地区、鄱阳湖地区、黄土高原地区、云南洱海流域区等。有关农业生态补偿机制的法律制度问题,中国的农业生态补偿立法尚处薄弱和空白状态,在实施中缺乏完整性和可操作性,农业生态补偿制度法学理论研究不足,立法中农民参与缺失,农业生态补偿立法应在整体的生态补偿立法中予以完善。有研究通过分析农业生态效益补偿由正当利益逐渐升华到现实权利的过程,提出实现农业生态补偿权利的法制化路径,从应然权利到法定权利,从法定权利到实然权利。也有研究通过对农业生态补偿立法缺陷的分析,对中国农业生态补偿立法模式、立法进程及立法内容提出了设计建议。1.2.2.生态补偿机制的主体农业生态补偿主体与客体研究即要解决“谁补偿谁”的问题。根据“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁受益谁补偿,谁污染谁付费”的生态补偿原则,农业生态补偿的主体应该包括任何享受到农业生态系统提供的农产品、原材料、生态价值、娱乐价值及文化价值等服务的群体,因此补偿主体的范围十分广泛且随着人们对农业生态服务功能认识的提高及生态补偿活动的增加而深入。由于农业生态系统服务功能具有外部性,所有人都是环境行为的受益者。根据公共产品理论,需要国家代表受益群体对农业生态功能提供者进行补偿,生态补偿的主体主要是各级政府。然而,政府是生态保护的责任主体,并不意味着政府是付费主体。付费主体可以是政府,也可以是个体、企业或区域。所以,农业生态补偿的主体可以分为政府补偿、市场补偿和自我补偿。针对中国目前的情况,政府补偿是目前开展生态补偿最重要的形式,也是目前比较容易启动的补偿方式。然而,过分强调政府的补偿主体地位容易形成一个封闭和单一的生态补偿主体,不利于形成开放的生态补偿主体体系,生态补偿主体的类型化可能背离生态补偿立法与实践的客观需求,弱化生态补偿理论的统摄力,生态补偿主体是抽象性和具体性的统一,它以权属明确为一般前提,在主体权利明确的基础上才能进行各种利益之间的合作。生态补偿机制以政府补偿为主导,以厘清中央政府和地方政府职责为关键,生态补偿主体的建构应以责权利相统一为一般思路,以生态利益相关者概念界定为重点考量,生态补偿主体的建构过程是生态利益相关者不断博弈与合作的过程。这不仅包括补偿主体间的博弈,还包括农业生态补偿主客体间的博弈。有研究从动态博弈的角度出发,首先建立了完全信息下补偿方和被补偿方的静态贝叶斯博弈模型,分析了博弈双方在完全信息下的占优策略选择,然后假设被补偿方执行环境政策和标准的力度为其私有信息,建立了不完全信息下两阶段动态博弈模型,分析了两个区域的策略选择以及不完全信息如何影响补偿大小和环境质量。关于生态补偿的客体,除了要考虑目前已被公认的“谁提供,谁受益”的原则外,还要考虑补偿效率问题。因此,生态补偿客体应该是生态资源、生态服务生产与提供的决定权主体。也有研究认为,农业生态补偿的客体主要是农业生产者,属于对减少生态破坏者进行补偿。农民作为“理性经济人”,会从自身经济利益最大化角度考虑,选取适宜的生产方式。农民迫于生计采取传统的生产方式,通过损坏生态环境而维持起码的生存成为必然的选择。在这种情况下,如果没有从外部注入一种资金和机制就不可能改善生态环境。因此,对生态环境的破坏者(农户)不得不给予补偿。通过提供农业生态补偿的方式促使农民采取生态保护型的可持续农业生产方式,为外部提供生态服务利益。对农业生态补偿的客体进行细化,应包括直接客体和间接客体,直接客体主要包括地方政府与农民,间接客体即农业生态补偿实施的作用对象。那么补偿主体的资金来源,也就是在农业生态补偿的投融资方面又能如何呢?有研究认为,应结合地区特点,建立持续的财政农业生态补偿投融资体系、市场经济条件下的农业生态补偿公私合营投融资运作模式、健全多元化的金融组织机构体系及持续灵活的农业生态补偿和激励制度。也有研究认为,应以绿色信贷为路径,从三元主体向度构建农业生态补偿融资体系,发挥政策性金融作用,调动金融机构实施绿色信贷的积极性,创新环境融资方式。在农业生态补偿财政金融支持的实现路径与措施方面,应拓展资金筹措渠道,完善财政转移支付制度,构建财政金融支持机制。1.2.2.标准核算的理论研究农业生态补偿标准即是要解决“补偿多少”的问题,是农业生态补偿研究的难点和核心,直接关系到补偿的实施效果。根据“庇古税”理论,补偿金额为私人成本与社会成本的差额,也就是边际外部成本;从环境经济学的角度来说,当边际外部成本等于边际外部收益时,实现环境效益的最大化,因此理论上最佳补偿额应该以提供的生态服务的价值作为补偿标准。生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。但由于生态系统服务价值评估争议较多,国外学者认为由于生态系统服务分类缺乏严格标准,导致评估容易出现重复计算,且由于评估方法的不同导致评估结果不具有可比性,难以反映出自然系统的价值等问题,若这些问题得不到解决,生态系统评估结果不具有客观可信性。理论界的一般观点是将生态系统服务价值作为生态补偿标准的理论上限,而不是作为现实的生态补偿标准。有观点认为,应该以保持生态系统健康、持续发挥服务功能为基础,分析生态系统所需的各项经营成本,从而确定生态系统经营过程中需要提供多少经济补偿,可以理解为是基于机会成本确定补偿标准。机会成本在经济学中被定义为“为得到某种东西而必须放弃的东西”,常用来衡量决策的后果,放弃其它方案中最大的经济效益,称为该资源选择方案的机会成本。在农业生态补偿标准的核算中,机会成本法也被认为是目前较为合理且常用的确定生态补偿标准方法。目前国际上普遍接受的补偿水平实际上以机会成本的补偿为主。有研究认为,生态补偿标准应介于上述两种标准之间,根据受益地区和部门可能的经济承受能力,最终确定生态补偿标准。在参考生态价值评估数值的前提下,根据当地自然和社会人文经济条件适当提高依机会成本法计算出的数值。沈根祥等以崇明岛东滩绿色农业示范项目为例,运用相关经济学方法,从环境友好肥料管理方式所创造的生态效益价值和实际投入的额外成本两个角度出发,探讨了农业生态补偿标准的理论上限值和下限值。那么,补偿标准的理论上限和下限确定以后,还要考虑补偿主体与补偿客体的支付能力和参与意愿。因为这直接影响到生态补偿能否顺利进行。依据农户放弃一定程度化肥、农药等化学物质的施用所带来的损失,测算出农户对农田生态环境补偿的支付意愿及额度,可将其作为确定生态补偿标准的一个参考。由于生态补偿标准应是个动态变化的数值,有研究指出,标准核算应综合四个方面的考虑,即成本估算、生态服务价值增加量、支付意愿和支付能力。在流域农业需水和生态需水的矛盾问题上,应基于生态需水保障的农业生态补偿标准计算方法。引入水分生产函数模型建立保障生态需水量产生的农业用水短缺与产量损失间的关系,根据不同季节作物产量响应系数的变化,定量确定具有时间和等级差异性的农业生态补偿标准。1.2.2.关于生态税的补偿标准选择交易成本低、具有操作性的补偿方式,实现农田生态产品的市场运作,是农田生态补偿制度实施的关键。通过补偿方式的实现,可以将上述补偿主体、补偿客体、补偿标准的问题联系在一起。目前,按照补偿内容的不同,补偿方式分为四类:资金补偿、实物补偿、政策补偿、技术和智力补偿。有研究认为,应该采取建立和完善生态税、资源税的办法,将中央政府和地方政府作为补偿主体,用税收的方式对受益者进行收费,用转移支付的方式对受损者加以补偿。也有研究认为,在目前农业生态补偿尚未得到广泛知晓和认可的情况下,应以资金补偿和实物补偿这种“输血型”补偿为主,再逐步过渡到政策、技术和智力补偿方式。2现阶段，农业生态补偿的特点及存在的问题2.1从单一机制框架到具体实践的拓展从目前已有文献来看,中国农业生态补偿研究发展呈现出以下趋势和特点:从研究内容来看,侧重于理论基础探索和概念框架的搭建,并对农业生态补偿的内涵、理论基础、补偿标准的确定方法等理论问题取得了共识,形成了较为全面的理论框架。相对而言,实证研究和应用研究比较薄弱。目前对农业领域补偿案例的报道较少,应用方面特别是用于政府决策的相关研究更为少见。从研究的视角来看,从传统农业到现代农业,从绿色农业到高效农业,从农业涉水到农田土地等开展了多角度的研究。从研究的尺度来看,由单一机制框架政策向具体细化的内容拓展。研究的方法尺度从定性分析、理论探讨向定量研究、实证分析拓展。研究的空间尺度从国家宏观层面向区域微观层面拓展。总之,目前学术界对农业生态补偿的研究呈现出理论与实证并进,理论研究强于实证研究,基础研究强于应用研究,多视角、多层次、多尺度的研究态势。2.2问题2.2.1农业生态补偿的内涵国内的书籍中已明确对农业生态系统进行了划分,即:农业生态系统包括农田生态系统、草原生态系统和湿地生态系统。然而,在现有的农业生态补偿研究中,有的研究者用的是农田生态系统补偿,有的研究者用的是农业生态系统补偿。笔者认为,对农业生态补偿的内涵界定应建立在对农业生态系统的理解上。再如环境友好型农业是指在生产的同时保护环境和生态的农业生产方式。绿色农业是指一切有利于环境保护和确保农产品数量与质量安全的现代农业形态与模式。二者都是实现农业可持续发展、生态环境保护和解决食品安全问题的必然选择,作为同义语,可考虑统一,这样利于后来者进行深入研究。2.2.2建立生态补偿法律关系的原则在农业生态补偿初期,理论研究基本上已达成共识,即:农业生态补偿主体包括政府、市场和自我补偿。补偿客体主要是农业生态系统服务的提供者——农户。政府的补偿地位是不容动摇的,那么其它的补偿主体若不以法律制度的方式强制执行,在短期内很难形成多渠道的融资环境。生态补偿法律关系是指根据生态补偿法律法规,生态补偿的主体和相关参与者在生态补偿活动中所形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。对于农业生态补偿来说,所有享受到农业生态系统服务的受益者和对农业产地造成环境污染的破坏者均应在法律约束下实施补偿。此外,也要考虑区域外的补偿主体。在国家主体功能区划背景下,限制开发区和禁止开发区为实现其功能定位,选择生态产业发展,造成外部性外溢,应该由优先开发区和重点开发区给予补偿。3农业生态补偿研究3.1生态足迹分析和标准计算对于农业生态补偿标准的研究,目前已逐步趋向于公认的方法,即以农户机会成本为下限,以农业生态系统服务价值为上限,同时考虑区域补偿主体的支付能力和支付意愿及补偿客体的参与意愿和受偿意愿。以往备受争议的生态系统服务价值计算,也在摸索中不断创新,并取得了一定的突破。笔者认为,农业生态补偿标准应该是动态的,在一定幅度内调整的数值,为了起到补偿激励机制的作用,应考虑将生态足迹法加入到农业生态补偿标准核算的因素中来,将区域生态承载力和农业生态足迹的变化作为考量实施农业生态补偿主体的绩效奖励依据。这在自然保护区生态补偿定量分析中已有应用,通过对研究地区土地利用变化及相应生态承载力变化和空间分异特征,结合生态足迹效率对生态补偿进行定量分析,得出静态评价补偿金额和动态评价补偿金额。有研究采用生态足迹模型对水利枢纽工程进行生态补偿标准研究,构建生态补偿主体受益评估模型(生态供给足迹评估模型)和生态补偿对象受损评估模型(生态需求足迹评估模型),从而得出生态补偿主体的受益值货币化转换结果和生态补偿对象受损值的货币化转换结果,也有研究利用生态足迹法计算中国各省级行政区域生态补偿额度,结合全国生态服务供给和消费的总金额,通过对中国大陆31个省级行政区域进行核算,最终计算出各