城市化与失地农民现状与未来

城市化与失地农民现状与未来

2008年，中国国际城市化发展战略委员会发布了《中国城市化率现状调查报告》。改革开放以来，中国城市化进程迅速，城市化率从1978年的15.82%提高到2006年的32.53%和2008年的43.9%。来自国务院发展研究中心、新华社等方面的信息又表明:——20世纪90年代起,城市化过程中全国每年至少有300万农民成为失地农民;——2000年-2030年间,占用耕地将超过5450万亩,失地农民的队伍还将继续扩大;——2009年,全国失地农民已近5000万人,预计2020年,失地农民总数将超过1个亿;对此,国务院转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》。指出:“在城市规划区内,各地要有针对性地制定适合被征地农民特点的职业培训计划,通过订单式培训等多种方式帮助被征地农民实现就业。在城市规划区外,各地要针对被征地农民的特点积极开展职业培训,提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力。”可见,在中国,近三十年来,城市化率提升有多神速,失地农民增长有多迅捷,而失地农民的就业保障形势又有多么严峻,失地农民的就业培训任务亦有多么艰巨。面对城市化进程中形成的一个新的特殊的社会群体——失地农民,如何保证其“失地不失利、失地不失权”,“失地不失教、失地不失业”,已经成为政府、社会共同关注的问题,也是考量其是否真正关注民生、民计的重要标尺。上海,作为一座城市化率排行位居全国之首的城市,其“撤县改区”的浪潮尤其强劲。2006年,其城市化率已达85.76%;2007年,其失地农民总数已达181万。这在给上海社会、城市发展直接带来重大效益的同时,也生成了一系列非常严峻的失地农民及其民生、民计问题。其中,如何通过教育培训,促进失地农民的就业和发展,同样成为摆在上海城市化进程中的一项重要课题。通过初步考察发现,上海诸多已经“撤县改区”的新型城区,包括闵行区、南汇区、奉贤区、青浦区、浦东新区,或正在酝酿“撤县改区”的郊县——崇明县,纷纷结合本区域实际,开展了内容较为丰富、形式各具特色的失地农民教育培训活动,从而有效地促进了当地失地农民的就业和发展,更为整个上海的城市化进程,乃至整个城市社会、经济的稳步发展起到十分重要的作用。故而,本文拟以城市化率排行位居全国之首的上海为例,着重考察以上“撤县改区”区域针对失地农民所采取的教育培训举措,并总结它们的共同经验,以期与其他城市和地区对失地农民采取的教育培训举措以及取得的经验,形成有益的相互交流与相互启迪。一、“取消市政府，迁至市政府”是城市失地农民的教育和培训措施(一)为失业人员提供服务有关信息表明,位于闵行区的虹桥综合交通枢纽工程已于2006年年底在华漕镇正式启动。整个枢纽工程规划用地26.26平方公里,动迁居民3870多户,近1.6万多人口。涉及如此众多民众的巨大工程,势必造成农村劳动力大量而集中的转移。对之,闵行区华漕镇人民政府、华漕镇社区学校等,协同各方力量,积极开展征地劳动力和农村富余劳动力的就业技能培训,以帮助失地农民实现转岗就业。其重大举措包括:其一,开办实用技能培训班。这些培训班面向所有失地农民,并突出培训内容的实用性,具体包括物业管理、办公自动化、安保人员、市容协管员、社区治安员培训班等等。其二,中介蹲点机场,定向推荐上岗。这是华漕镇为该镇失业人员建立人才信息、实施对口就业的重要举措之一。具体做法是:专门安排劳务中介机构——大达劳务公司蹲点虹桥机场,只要机场一有员工招聘信息,及时将辖区内年纪较轻、有一定技能的失业人员定向推荐上岗、安排就业。迄今,该劳务中介机构已成功推荐了上百名有一技之长的失业劳动人口进入中国国际航空公司、东方航空公司、机场集团地面服务部等相应岗位工作。其三,牵手外区伙伴,共同寻找就业机会。华漕镇劳动保障事务所还积极联系与其毗邻的长宁区的上海海运物流公司,为动迁村民提供了一批驾驶员和搬运工岗位,解决了华漕镇一部分劳动力的就业需求。其四,根据不同人群开展职业指导。华漕镇还积极组织就业援助员,对辖区内失业人员的基本情况进行登记摸底,同时进行家访和职业指导,以帮助失业人员认清就业形势,调整就业取向,积极投入到灵活多样的社区服务之中,尽快实现就业。一批失业人员经过职业指导、短期培训,或取得了保安、家政工作岗位,或走上了保姆、清洁工等工作岗位。据了解,自2006年9月,虹桥综合交通枢纽工程启动村民动迁以来,华漕镇先后已有11个行政村75个生产队实施动迁,通过镇政府、社区学校以及社会各方力量的努力,目前已通过以上举措,为大约1500名动迁村民重新找到了工作,而其中将近半数村民,经由再就业培训而实现了重新就业。总之,闵行区通过“开办实用技能培训班”、“中介蹲点机场,定向推荐上岗”、“牵手外区伙伴,共同寻找就业岗位”、“根据不同人群开展职业指导”等举措,帮助大批动迁村民找到了工作岗位,从而,保障了失地农民的权益,使他们实现了安居乐业的愿望。(二)失地农民的就业能力由暂缓增长向职业教育发展其一,制定失地农民教育培训的专门政策。南汇区举行的第二届人民代表大会第四次会议,就失地农民的教育培训与就业指导问题展开专门讨论,并形成了具有导向意义乃至规定作用的《对失地农民中的青壮年实施免费培训、指导就业》的意见。“意见”指出:“失地农民中部分青壮年,实行镇保以后,给予两年生活补贴,而后自找职业,如若时下不予以培训,文化上不去、没有一技之长,待两年过后,职业找不到,生活补贴已花完,就可能成为新的社会问题。为此特别建议:政府有关部门一是对其实施免费培训,使他们获得一技之长,并具有一定的文化知识基础;二是对其进行就业指导,招工聘用时,在同等条件的情况下,可予以优先择用。”其二,举行失地农民就业专场用工招聘会。近年来,南汇区祝桥镇政府不断加大投入,一方面加强对失地农民实施免费的职业技能培训,为其重新上岗创造条件;另一方面,又面向失地农民举办专门的用工招聘会,为其重新就业牵线搭桥。2007年3月10日,祝桥镇镇政府联系并组织了六十余家用工单位,在该镇光明学校举行了春季专场用工招聘会。用工招聘会现场,数千名失地农民前求职,堪称盛况空前。此次用工招聘大会,一共推出了一千六百多个普通工种岗位,而且对求职者的学历要求非常适当,年龄亦大多放宽至40岁,因而,深受广大失地农民的欢迎。南汇区这两项帮助失地农民重新就业的实际举措,大力推进了本区失地农民的教育培训与就业指导工作,同时也直接促进了失地农民走进新的劳动力市场,获得了更多的重新就业机会。(三)调查问卷的基本概念,提出了“三自”行动其一,展开“一人一表”调查,了解失地农民具体情况。奉贤区发现现代农业园区(以下简称园区)为区域内所有16岁以上农民办理镇保之后,失业人口比重有所上升,为进一步摸清真实情况,加大就业援助力度,遂对园区内九个村已落实镇保的失地农民的基本情况,展开了“一人一表”式的摸底调查。调查结果显示,目前园区内劳动年龄人口有5271人,其中填写“就业人员”的有4432人,填写“无业人员”的有839人。经进一步深入调查,“无业人员”中,其实有一部分已在个体、私营企业中就业,而真正无业的人员只有226人。在这226人中,本人无就业愿望的15人,体弱多病的18人,残疾人24人,社会归正人员3人。此外,调研人员还了解到,面对园区企业多为农业产品生产、食品加工生产企业,工作条件较差,工资偏低,劳动强度高以及受传统思想观念、生活方式、就业模式等负面影响,部分失地农民存在就业要求和就业取向方面存在某些不正确认知。因而,造成一定的就业困难和就业障碍。其二,基于调查结果,采取得力措施。根据调查结果和失地农民在就业方面存在的主观及客观原因,园区提出了以下三条行动措施:——要求失地农民切实转变观念。通过专门的宣传、教育活动,引导失地农民转变思想观念,破除“等、靠、要”思想,增强就业的主动性。——针对实际情况加强技能培训。组织失地农民参加多种技能培训,如家政服务、保洁服务、食品制作等人员培训,促使他们形成自己的一技之长,以适应当前的就业要求。——千方百计扩大就业渠道。园区内的企业尚具有劳动密集型的特点,故而,相关组织和机构积极向这些企业推荐处在劳动就业年龄段的失地农民。总之,奉贤区促进失地农民教育培训与就业的特色,在于了解失地农民的基本情况,特别是他们整体而实际的就业情况和就业需求,进而采取针对性的教育培训措施,一方面帮助失地农民转变传统的就业观念,另一方面大力开展实用性较强的技能培训,向企业对口推荐失地农民,从而增加了失地农民的就业机会,扩大了就业渠道,提高了就业比重。(四)失地农民教育培训的特色其一,展开旨在培养新型农民的师资培训专题讲座活动。为了全面推进新型农民培训工作,有效提高培训质量,青浦区农委举办了“新型农民培训项目师资培训专题讲座”活动。来自全区各镇、街道农业部门的相关管理人员和技术人员以及农委各办、站、中心的授课教师都参加了师资培训专题讲座学习。目前已进入全城区新型农民培训项目师资库的专家、教师共有七十余人,其中本科学历的占50%,大专学历的占45%;高级职称的占45%,中级职称的占50%。其二,镇村形成合力,大力开展教育培训工作。以青浦区所辖的练塘镇为例,随着城市化进程的不断推进,练塘镇面临失地农民转岗就业的严峻挑战。为此,练塘镇以关注失地农民的教育培训为核心,充分发挥镇、村二级教育网络的功能和作用,为失地农民开设各类符合产业结构、就业结构调整需要的“短平快”的培训项目。截至2005年8月,练塘镇开设有计算机初级培训班、办公应用软件培训班、企业文员培训班、羊毛衫编织培训班、茭白叶编结培训班、袖珍菇栽培培训班、河道保洁及绿化养护培训班等多种容易就业或方便创业的培训班,参加培训人数已多达六百五十余人,使许多失地农民在较短的时间内掌握了一门以上的实用技术,为转岗就业打下了坚实的基础。在观察青浦区失地农民教育培训工作时,还让笔者注意到的一种情况是,在培训项目推进过程中,学校对培训方案的制定尽心尽力,教师对培训方案的实施尽职尽责。比如,练塘镇成人学校在培训项目推进过程中,主动落实上级主管部门的有关要求,争取镇政府的大力支持,全体领导班子成员与广大教职工齐心协力,出谋划策,积极到各基层单位调查摸底,并根据学员的实际情况制订培训方案。从而使每一个培训项目都能得以圆满完成,并收到了良好的培训效果。概括而言,青浦区的失地农民教育培训,其特色主要表现为:重视失地农民教育培训的师资队伍建设;实施易就业、易创业的培训项目;对培训方案的制定尽心尽力,对培训方案的实施尽职尽责。(五)张江地区的职业转换和就业现状随着浦东新区开发进程的不断加速,它已经成为一个失地农民非常集中的新型城区。在帮助失地农民转化职业,走向重新就业的道路上,浦东新区以创新精神,采取了诸多成效显著的举措。以张江镇为例,它位于浦东新区东南部,面积42平方公里,常住人口4.8万。早在1992年,该镇就被批准建设了两个国家级开发区——孙桥农业开发区和张江高科技园区。1999年8月,上海市委和市政府又制定了“聚焦张江”战略,明确张江高科技园区以生物医药和信息技术为主导产业,由此,进一步推动了张江地区的城镇化进程。从2001年开始,由于镇内土地被大量征用,村镇企业大量动迁,张江地区的农民失地、农民离农现象更为突出,面临着职业转换、重新就业的巨大挑战。为此。张江镇所采取的对策与举措是:加“镇保”的人调查发现,全镇12个村,5341户,12564个农业人口中,参加“镇保”的就有11146人。其中,除了16周岁以下未成年人和16周岁以上的在校学生1418人,以及符合退休年龄的约120人外,处于就业年龄阶段人数多达8026人,占总人数的63.8%。生存的能力。从一个人调查确认的三个重要事实:(1)失地农民虽因征地而改变农民身份成为居民,但其思想观念、生活习惯,却在短时期内难以得到明显的改变;(2)失去赖以生存的土地之后,他们急需重新就业,获得新的生活来源;(3)总体上,其文化水平、学历层次偏低,尤其缺乏务农以外的劳动技能,在开发区内的就业空间相对狭小,加之择业、就业观念方面存在的问题,使之在就业竞争、职业竞争中处于不利地位。基本通过劳动就业服务促进社会教育的落实根据深入调研而掌握的实际情况,张江镇镇党委、政府把推进征地后的劳动就业工作放到重要位置,一方面依据《浦东新区关于加快推进小城镇社会保险的实施意见》颁布了详细的实施细则;另一方面,又及时制订、发布了《关于加强全镇劳动就业工作的意见》。在实际操作上,镇政府还专门成立了以本镇各部门领导者为主体的劳动就业工作领导组织,对失地农民的职业转换、重新就业,整合各方力量、采取多种措施,予以直接干预或进行必要的指导。职业技能培训,实现就业转换张江镇党委经研究决定,增强社区教育功能,发挥社区教育力量,鼓励社区学校大力开展具有针对性和实效性的就业培训和转岗培训,并确定把“城市化进程中离土农民转岗再就业培训”设定为专门的社区教育实验项目,从2002年到2005年分成三个阶段组织实施。这一举措,显著提升了失地农民的综合素质和劳动技能,并对其实现职业转换,重新走上工作岗位产生了十分积极的促进作用。资料表明,以社区学校为依托,在新区各劳动部门的大力支持或通力合作下,张江镇先后举办了各种类型的技能培训班共43个,参加培训的人数多达3501人次,平均合格率达到75%以上;加之各种就业引入性和短期适应性培训,在三年多时间里,使6313名、比例达到78.66%的失地农民重新走上了就业之路。总而言之,张江镇在区、镇领导的高度重视下,通过采取深入调研、出台政策、建立专门领导组织、整合多方资源、鼓励社区学校参与等一系列积极措施,有效地促进了失地农民的职业转化与重新就业工作。(六)崇明县的亮点正在酝酿“撤县改区”的崇明县,随着城镇化以及产业结构的调整,同样面临着农村劳动力再就业与再上岗的巨大挑战。在此过程中,崇明县的亮点可以概括为,积极展开职业技能培训,使无业者有业,使有业者乐业。崇明县的职业技能培训始盛于上世纪90年代初,通过将近20年的发展,培训机构不断增加,培训项目日趋多样,培训人数逐渐增加,培训效果日渐显著。目前该县共有19家职业培训机构,开展的培训专业有37个,内容涉及机电、农林、旅游服务、计算机技术等多个门类和多个等级。尤其可圈可点的是:其他行业培训全县19家培训机构在积极开展各级各类呈长线的职业技能培训的同时,还结合本县具体情况,会同有关行业管理部门广泛开展其他各级各类的短期培训班,内容涵盖各种实用技术、上岗培训、妇女教育、老年教育等,而最具崇明地方特色,且名闻遐迩的培训项目便是配合自然环境保护和生态环境建设的绿化工、护林工培训以及旨在发扬光大本地养殖、栽培传统的河蟹养殖培训、芦笋栽培培训等等。提高民众综合素养,培训项目数量崇明县在坚持推进职业技能培训的同时,还广泛展开各种各样的民众素质教育,以积极探索旨在提高劳动者就业能力的技能培训和旨在提升城镇与乡村居民素质的文化精神教育双管齐下的、一体化的培训模式,从而对推动劳动者就业以及提高民众综合素养,促进该县新农村建设产生了积极的作用。有资料表明,2007年全县共培训了11952人,其中农业人口9409人,占培训总人数的78.7%,培训合格率达到77.98%,推荐就业人数达5009人。其中,竖河职校、中华职校和堡镇成校提供的数控机床、维修电工和中式烹调等培训项目都达到了较高的就业率,实现了培训与就业的良性循环。而绿化工培训、护林工培训、河蟹养殖培训、芦笋栽培培训等,更是成为帮助当地农民劳动致富的、广受青睐的培训项目。诚然,正在广泛推进的民众素质教育,则又大大促进了崇明的社会主义新农村建设和倡导全民终身学习之学习型社会建设的步伐。二、开展失地农民的教育培训活动上海在“撤县改区”过程中,各新建城区,包括正在酝酿或者说还在争取由“县”向“区”转身的崇明县,都对其本区域失地农民开展了形式多样的教育培训活动,从而有效地促进了失地农民的就业和发展。初步总结,其经验主要可以概括为:(一)领导重视,加强组织领导上海各“撤县改区”的城区,实施失地农民教育培训并取得一定成效的首要经验,一是坚持以民为本、以人为本,加强组织领导;二是整合资源、形成合力,进行统筹管理。例如,闵行区浦江镇党委、政府高度重视非农就业工作。早在2001年,镇政府就制定、发布了《关于加强本镇劳动力管理的若干意见》,并成立了镇劳动力管理领导小组。2002年,又出台《关于进一步加强劳动力就业工作的若干意见》,其中,明确了镇政府各职能部门在非农就业工作方面的主要职责、任务指标以及相关的考核方法与奖励措施。镇政府还规定于每年年初召开由各村以及各企事业单位主要负责人参加的就业工作会议,落实就业工作的基本任务,以及具体的达标要求。同时,根据就业形势变化和发展需要,不定期召开劳动、民政、社会救助所等职能部门多方协调会议,以促进弱势群体、失地农民的就业援助工作。再如,浦东新区张江镇成立了镇劳动就业工作领导小组,以加强对全镇劳动就业工作领导。各村、居委也相应成立了由党政主要领导负责的劳动就业工作小组,并由镇统一安排的就业援助员具体负责落实、协调和联络工作。同时明确各职能部门的职责,通力合作,齐抓共管,帮助失地农民走上重新就业之路。总之,各城区坚持以民为本、以人为本,加强组织领导;整合资源、形成合力,进行统筹管理,是深入开展失地农民教育培训,有效帮助其实现职业成功转换的首要条件。(二)以就业促就业,积极构建就业公共服务网络,解决失业人员就业需求解对失地农民进行调查摸底,了解其基本情况,是上海“撤县改区”城区开展失地农民培训、促进其就业的又一条重要经验。由上可见:——奉贤区根据现代农业园区为所有16岁以上农民办理镇保后,区域内失业人员有所上升的现象,为进一步摸清真实情况,加大就业援助力度,对园区内九个村已落实镇保的失地农民基本情况进行了一人一表式的调查摸底。进而,根据确切的调研数据和切实的就业需求,制定富有针对意义的措施,千方百计帮助失业人员重新上岗就业。——闵行区华漕镇也积极动员、组织就业援助员,对辖区内失业人员的基本情况进行登记摸底、开展家访和职业指导,以帮助失业人员正确认识当前的就业形势,调整就业心态,积极投入到灵活多样的社区服务之中,尽快实现就业。一批失业人员经过职业指导、短期培训,或取得了保安、家政工作岗位,或走上了保姆、清洁工等工作岗位。——浦东新区张江镇则建立了动态管理数据库,并在全镇56个村实现了电脑联网,从而,有利于全面了解全镇农民非农就业的变化情况,及时调控农村富余劳动力的非农转移,以及对失地农民的培训、就业提供富有针对意义的服务和指导。总之,只有充分了解失地农民的基本情况和确切需求,才能触发失地农民参加教育培训的动机,增强参加教育培训的动力,也才能“对症下药”,展开针对性强、实效性大的教育培训活动,进而提升他们的劳动就业能力,增加他们的劳动就业机会。(三)失地农民教育培训的方式方法和过程针对失地农民特点,开展内容较为丰富、形式逐渐多样、层次趋向多重的培训活动是上海各“撤县改区”城区展开失地农民教育培训,促使失地农民成功实现职业转换的再一条重要经验。——青浦区练塘镇开设的计算机初级培训班、办公应用软件培训班、企业文员培训班、羊毛衫编织培训班、茭白叶编结培训班、袖珍菇栽培培训班、河道保洁培训班、绿化养护培训班等等,不失为培训内容多样化的重要表征。——崇明县推进的呈长线特征的职业技能培训,涉及机电、农林、旅游服务、计算机技术等;呈“短平快”特征的短期培训班,涉及各类实用技术培训、上岗培训,包括绿化工、护林工、河蟹养殖、芦笋栽培培训等,以及既关切职业技能培训,又关注综合素质教育,亦不啻为坚持展开内容丰富的教育培训的一个范例。——浦东新区的职业技能培训,既包括就业引入性培训,也包括职业发展性培训;既包括初级技能培训,也包括中、高级技能培训。在其他城区,还可以看到,既有对原有基础较差人员的培训,又有对原有基础较好人员的培训;既有应急性质的培训,又有储备性质的培训。而在崇明县,更可见职业培训体系已经明显涵盖初、中、高不同等级。所有这些,都可以证明,失地农民的教育