奥巴马中东政策现实与现实

奥巴马中东政策现实与现实

自从总统取代美国总统以来，他在中亚政策上进行了一些重要调整。其基本方向是在对话和接触的基础上，促进和维持和谐，解决双方之间的争端。它的中心目标是重建美国在亚太地区的形象。美这一新中东政策既显示了回归传统的现实主义,也传递出奥巴马寻求变革的信息。不过,这还只是开局,其目标最终能否实现有待观察。一现代意义下的阿富汗国家奥巴马从前任布什那里接过的中东是一个烂摊子,“危机四伏、动荡不止”。美国与伊斯兰世界关系空前恶化,美在中东形象一落千丈;美与埃及、沙特和土耳其等传统盟友关系出现裂痕;中东和平进程濒临死亡;伊拉克陷入内乱与动荡,成为地区局势动荡和恐怖主义滋生的新策源地;地区恐怖主义与极端主义抬头,教派矛盾上升;地区核不扩散面临挑战,核竞赛初现端倪;伊核问题陷入僵局,危机不断。事实上,中东问题,尤其伊拉克问题是奥巴马竞选时的中心外交议题。奥巴马有关中东政策的设想主要体现在其两篇文章以及数次讲话中,其中主要内容包括从伊拉克撤军、与伊朗对话、启动和平进程、修复与伊斯兰世界的关系等。12009年1月20日,奥巴马在就职演说中特意向穆斯林世界致词,强调将寻求一条以共同利益和相互尊重为基础的“新的前进道路”。21月26日,奥巴马专门接受阿拉比亚电视台(al-Arabiya)采访,表示将与伊斯兰世界构建新的关系,强调美不是穆斯林世界的敌人。美新政府将减少在伊拉克驻军,支持建立巴勒斯坦国,并与伊朗进行对话。3这是奥巴马就任总统以来首次接受采访。2月27日,奥巴马正式宣布从伊拉克撤军计划,并提出“有原则地、持久地与该地区包括伊朗和叙利亚在内的所有国家进行接触”。44月,奥巴马在土耳其大国民议会发表演讲,期望与伊斯兰世界构建“伙伴关系”,强调“美国现在没有、将来也永远不会跟伊斯兰进行战争”。5奥巴马最新一次讲话则是6月访问中东期间于埃及开罗大学面向穆斯林世界的演讲,他在讲话中全面阐述了美对伊斯兰世界以及中东的政策。6至此,美新政府的中东政策已现雏形。首先,重启中东和平进程,推进巴以两国解决方案。布什曾发誓要在任期结束前建立巴勒斯坦国,并发起安纳波利斯和会,但事实上中东和平进程在其任上已经停滞。奥巴马上台后,决心重启中东和平进程,推动实现“两国方案”,强调巴以和平安全共存的两国解决方案是实现巴以双方愿望的“唯一出路”。他上任当日就分别打电话给巴勒斯坦、以色列、约旦和埃及等国领导人,重申推进和平进程将是本届政府重点外交政策之一。7上任次日,奥巴马就宣布任命经验丰富的参议员乔治·米切尔担任中东问题特使。这是奥巴马入主白宫后的第一项人事任命。奥巴马同时继续任命戴顿将军为巴以安全问题协调员。截至6月,米切尔上任后已四赴中东。3月初,国务卿希拉里首访中东,到访以色列和巴勒斯坦,出席在埃及举行的加沙重建国际会议,并宣布美向巴勒斯坦提供9亿美元援助。此外,奥巴马还在华盛顿接待以色列、巴勒斯坦和约旦领导人,要求重启和平进程。对巴勒斯坦,奥巴马继续支持阿巴斯政府,但也承认哈马斯的作用。希拉里表示,美保持各种选择方案,对可能包括哈马斯在内的巴团结政府持开放态度。对以色列,奥巴马纠正布什时期过于偏袒以色列的做法,多方向以施压,要求内塔尼亚胡政府承认两国解决方案、停止一切定居点建设、切实改善巴勒斯坦民众的生活、结束加沙的人道主义危机。对埃及和沙特等阿拉伯国家,奥巴马希望它们在阿拉伯和平倡议基础上承担更大责任,并实质性改善与以色列的关系,承认以色列的生存权。奥巴马还开始与叙利亚接触。3月,分管近东事务的代理助理国务卿杰弗里·费尔顿和白宫官员丹尼尔·夏皮罗率美国代表团前往大马士革。这是2005年1月前副国务卿理查德·阿米蒂奇访叙后4年多来到叙的美最高级别官员。6月13日,美中东特使米切尔访叙,与叙总统巴沙尔举行会谈。6月24日,美宣布将重新向叙派驻大使。白宫称,在驻叙大使空缺4年后重派大使之举表明,美国政府承认叙所发挥的作用,也希望叙政府能够为推动中东地区和平与稳定发挥建设性作用。这表明,叙利亚正逐步恢复它在中东以及中东和平进程中的地位。其次,从伊拉克撤军,实行伊人治伊。布什时期,伊拉克是其中东政策的中心,美希望处于阿拉伯心脏地带的伊拉克能够带动地区民主革命。在奥巴马看来,伊拉克战争完全是“一场不必要的战争”8,对伊开战和将伊作为反恐战争中心战场都是错误的;阿富汗和巴基斯坦而非伊拉克,才是美全球反恐的中心战场;美需要做的是尽快结束伊战、从伊撤军,将反恐重心东移。早在2008年7月,奥巴马在《我的伊拉克计划》一文中就全面阐述了他的伊拉克政策设想。他强调,伊拉克不是反恐战的主要前线,结束这场战争对于实现美国更加广泛的战略目标即打击阿富汗的塔利班势力和巴基斯坦的“基地”组织至关重要。92009年2月,奥巴马正式宣布了从伊撤军计划。同时,美在伊主要任务转向支持伊政府不断提高治理能力,促进政治和解和经济重建,消除内战和分裂隐忧。104月7日,奥巴马以总统身份首访伊拉克,称随着伊政府实力不断增强,伊拉克人“必须为自己的国家和自己的主权承担起责任”11。6月30日,尽管伊拉克的暴力恐怖事件升级,美军如期从伊拉克城镇撤出。第三,与伊朗进行直接对话,阻止伊拥有核武。奥巴马认为,伊朗是美国面临的“最大挑战之一”,伊朗政府的行为和政策与美国在该地区的利益相悖并继续对美国的国家安全、对外政策和经济“构成异乎寻常、极其严重的威胁”。然而,奥巴马强调,“以威胁和威胁性的其他方式遏制伊朗的核野心是行不通的”,必须另寻他途12。他自参加总统竞选以来多次表示愿与伊朗直接对话。2009年2月9日,奥巴马在就职后举行的首场新闻发布会上表示,他的国家安全团队正在检讨对伊朗的现行政策,并考虑同伊朗在未来几个月内进行直接接触、开展建设性对话。他强调,美将动用包括外交在内的“所有资源”同伊朗接触,期待伊成为国际体系内“负责任的成员”。133月20日,奥巴马就伊朗新年表示祝贺,强调美国新政府将努力通过外交手段解决所面临的各方面问题,并致力于在美国、伊朗和国际社会之间发展“建设性关系”。14副总统拜登、国务卿希拉里、国防部长盖茨以及美驻联合国大使苏珊·赖斯也在不同场合传递美愿与伊朗进行直接接触的信息。概括起来,奥对伊政策主要包括:(1)与伊朗进行接触,开展无先决条件的直接对话。奥巴马表示愿意与伊朗就包括伊核问题在内的所有问题进行“直接、无条件的对话”。(2)坚决反对伊发展核武。不过,奥巴马承认伊和平发展核能的权利,同时将伊核问题与以色列核问题挂钩,并已正式要求以色列签署核不扩散条约,这是数十年来美政府在以色列核问题上的最重大转变。(3)强调平等与尊重,承认伊朗的地区地位,并期待其成为国际体系里的负责任一员。(4)坚持不放弃军事打击,但以外交和经济手段为主,采用“大胡萝卜,小大棒”政策。奥巴马指出,对伊核问题必须采取严厉的外交手段,同时发挥美国的一切威力,但强调只要伊“松开握紧的拳头”,美将予以积极回应。15此外,强调对话与合作,淡化反恐与促进民主。奥巴马认为,美国与穆斯林世界的关系正处于“十分紧张的时期”,为此必须“寻求一种以共同利益和相互尊重为基点的新开端”。与布什竭力在中东推动以选举为核心的“民主改造”不同,奥巴马强调“单凭选举无法实现真正的民主”。他提出要通过“开展更广泛的接触”和合作来支持中东国家应对经济全球化的挑战,在教育、经济发展、科技、宗教等领域对其提供援助。在反恐问题上,与布什高调宣传“新的十字军东征”相反,奥巴马表示美会“无情抗击”对美国安全构成严重威胁的暴力极端主义分子,同时强调“绝不会与伊斯兰教交战”,认为伊斯兰教“不是一个问题”,但“必须是解决问题的途径之一”。16二“超越越界”的未来:以维稳促合作奥巴马的中东政策具有务实、求变的风格。布什时代,美中东政策是“意识形态优先”,强行推动“自由议程”,希望以后萨达姆时代的伊拉克为样本,建立一个自由、民主和繁荣的新中东。与布什相反,奥巴马是从现实出发与中东打交道。美国《新闻周刊》国际版主编法里德·扎卡里亚指出,奥巴马的世界观其实与典型的自由主义相去甚远,而是非常接近传统的现实主义。17首先,奥巴马中东政策重视整体性与平衡性。布什时代的中东政策缺乏整体性,中东诸多问题相互割裂,各项具体政策之间缺乏协调。奥巴马全面考虑和解读中东地区的各个问题。他认为,“我们在考虑问题时不可能局限于巴勒斯坦-以色列之间的冲突,而不考虑叙利亚或伊朗或黎巴嫩或阿富汗和巴基斯坦发生的事情。这些事情是相互关联的。”18理查德·哈斯和马丁·因迪克等中东问题专家向新政府提出建议,要求实施“超越伊拉克”的中东战略。19这一观点为奥巴马所接受。奥巴马指出,从伊拉克撤军就是一项“广泛的、彼此联系的地区战略的一部分”20。在伊核问题上,奥巴马强调要同时考虑美伊关系,也要将之与和平进程、海湾安全和地区核竞赛等问题相结合。在叙利亚问题上,奥巴马政府由布什时期的遏制转向积极接触就是因为看到了叙在整个地区所具有的重要作用,希望通过改善对叙关系达到三个目的:侧面支持叙以谈判;利用叙对真主党和哈马斯施压,推动巴以、黎以和平进程;拆散叙与伊朗之间的战略联盟,遏制伊朗的影响力,并影响伊朗对谈判的态度。奥巴马对阿拉伯国家与以色列采取了一种平衡政策,力求以公正调停人身份出现。他对以色列的施压以及亲阿政策被以色列舆论视为“一场战略性革命”。21其次,强调对话与协调。奥巴马打破了布什的“非敌非友”外交理念,希望与中东国家在相互尊重和合作的基础上建立“新型伙伴关系”,包括修复、加强与沙特、埃及、土耳其等传统盟友关系,与伊朗和叙利亚等对手进行接触和对话,放弃对中东国家进行政权更迭和民主改造的说法。负责近东事务的副助理国务卿梅德林·斯皮纳克指出,奥巴马总统及本届政府坚定不移地同全世界的穆斯林展开深入、积极的对话,以相互尊重为基础,为增进我们的共同利益而努力。22与此同时,奥巴马特别强调与盟友在地区问题上的协调与合作。如在伊朗政策上,针对以色列和阿拉伯国家担心美政策调整可能有损其利益与安全,美承诺将主动加强与地区盟友的协商、不会损害盟友的利益。奥巴马和希拉里都强调,美决心在针对全球和地区问题的外交政策中采取“务实、诚恳、现实和坚定的态度”。这与布什政府的政策“完全背道而驰”23。第三,维稳促和,重视塑造软实力。与布什时期相比,奥巴马的中东政策有回归过去以维稳为目标的倾向。布什政府主张美在大中东地区必须推行“超越过去60年的政策框架”,因而竭力推动选举,施压改革,策划“颜色革命”,促使政权更迭。而奥巴马则着力重建中东地区在布什时期被破坏的平衡与稳定。故而,不同于布什主义对军事力量的偏好,奥巴马更强调软实力和“巧实力”,认为“道义的正当性、成为他国典范的举止以及谦虚和自制才能创造出安全的环境”。242009年5月,奥巴马发表有关安全与价值观的主旨演讲,表示“从长远来看,除非动员我们最基本的价值观的力量,我们无法保证我国的安全”。25三影响阿富汗和平进程的主要因素多数人认为,奥巴马前任布什的中东政策是失败的,这正是奥巴马及民主党在美国2008年大选中胜出的重要原因。那么,奥巴马的中东政策前景又会如何呢?奥巴马的新中东政策某种程度上实现了与布什中东战略的决裂。迄今为止,奥巴马的中东“新政”在国内外赢得了不少称许,在中东也受到了一定程度的欢迎。不过,这只是一个好的开端,其中东政策的实施面临一系列严峻挑战,最大挑战集中在中东和平进程、伊朗问题、美与中东穆斯林国家关系三大方面。关于和平进程问题。截至目前,奥巴马数月来的持续努力已取得一系列进展。以色列表示愿重启和平进程,未反对巴勒斯坦建国;巴勒斯坦内部加紧了调解,哈马斯宣布愿意与美无条件对话,并邀请奥巴马访问加沙。美国与叙利亚的积极接触取得进展,美特使不断访叙,美并恢复了向叙派驻大使。在黎巴嫩,真主党在6月举行的议会选举中被西方支持的议会多数派击败。埃及、约旦和沙特均表示支持奥巴马的中东和平努力。但是,奥巴马面对的现实依然严峻。自2000年巴以爆发新一轮冲突以来,双方对抗不断升级、互信持续下降,“以土地换和平”核心原则以及两国解决方案出现动摇或受到质疑。以色列新的右翼政府对和谈态度强硬,内塔尼亚胡甚至否定两国论与安利波利斯和会成果。巴勒斯坦陷入分裂可能成为长期现实,法塔赫以及阿巴斯受到削弱,而哈马斯势力增大并在重压下坚持不妥协政策。叙以进行了间接谈判,但双边关系非常紧张,2007年以色列还空袭了叙疑似核设施。黎以方面,黎巴嫩自2005年前总理哈里里被暗杀后陷入政治动荡,议会多数派与以真主党为首的少数派多次冲突,真主党势力坐大;2006年以色列对黎战争使双方裂痕加大。因此,要想在和平进程上有所突破,奥巴马必须在四个关键问题上有所作为。一是促使美国的盟友以色列做出妥协让步。目前奥巴马在巴以问题上的政策已使以色列不快。6月14日,以总理内塔尼亚胡发表演讲,虽同意重新启动和谈,但对巴勒斯坦建国提出了三个前提条件,即非军事化、不成为“恐怖”基地、承认以色列为犹太民族国家。26这不仅不可能为巴方所接受,而且与奥巴马的立场也有很大距离。此外,内塔尼亚胡还明确拒绝停止犹太定居点建设。以外长利伯曼甚至公开宣称奥巴马政府要求以停止定居点建设是“一个错误”27。6月24日,米切尔特使决定推迟与内塔尼亚胡的会晤,主要原因就是美以双方在定居点问题上的分歧。28二是调整对哈马斯、真主党和叙利亚的政策。美新政府对哈马斯与真主党的立场并无松动,如不做出实质性调整,恐难获得它们的配合。三是打破暴力冲突的循环。从历史上看,中东和平进程往往因为偶发的暴力事件而中断,从而导致暴力冲突的恶性循环。要想打破这一历史惯性,既需要巴激进组织的配合,也要以色列的协作,尤其需要以色列调整“先停止暴力,后和平”的政策基调,但这太难。四是解决加沙的人道主义危机。这不仅关乎哈马斯,而且需要以色列的配合和支持。关于伊朗问题。在2009年5月18日与内塔尼亚胡会谈后举行的记者招待会上,奥巴马提出,将在6月12日伊朗总统选举后正式启动与伊接触政策,到2009年底再对对话成果进行评估。但是,事情进展并不顺利。6月13日,伊选举结果揭晓,内贾德以压倒性优势获得蝉联。随后伊朗发生的总统选举危机使奥巴马对伊“新政”受到冲击。29内贾德当选后,奥巴马政府虽然表示对伊接触政策不会因内贾德当选而发生改变,但将不得不面对一个更加强硬的内贾德。奥巴马提出与伊直接接触,既是求变,也是力量有所不及,开辟不了第三战场。况且,美在伊拉克和巴基斯坦、阿富汗还需伊朗的帮助。在此背景下,伊朗对谈判的要价恐怕会层层加码。4月,内贾德在接受美媒体采访时宣称,形势已经发生变化,伊朗将根据新形势提出新的核谈判方案。而在选举中,内氏甚至宣称伊核问题已经结束、对核谈态度将“越来越强硬”30。目前,奥巴马面临国内外要求改变对伊路线的强大压力,这种压力主要来自美内部对伊强硬派、以色列和欧盟三个方面。奥巴马正是在强大的内外压力下对伊转变调门,抬高了批评之声。6月23日,他甚至强调,美将根据伊形势发展决定未来的政策。这为美国对伊接触政策的前景留下了悬念。关于美国与穆斯林世界的关系。的确,奥巴马对穆斯林世界发表的一系列言论,在和平进程、伊拉克、伊朗和叙利亚等问题上的新政策,加上其特殊的种族身份与穆斯林背景,为其在穆斯林世界赢得了不少好感。早在大选前,美著名专栏作家托马斯·弗里德曼在中东访问时就发现,奥巴马博得了不少阿拉伯人和穆斯林的好感,他们希望奥当选。31根据6月1日美国盖洛普民意调查公司公布的一份民意调查结果,与其前任相比,奥巴马在阿拉伯国家的民意支持率上升,在10个阿拉伯国家和巴勒斯坦自治区中,奥巴马的支持率比布什在2008年5月的支持率