第三章 政府预算管理体制

中央财经大学财政学院1第三章

政府预算管理体制中央财经大学财政学院2本章提要政府预算管理体制概述分税制预算管理体制政府间转移支付制度省以下预算管理体制改革中央财经大学财政学院3一、政府预算管理体制的含义第一节政府预算管理体制概述4我国政府财政的管理级次政府财政中央财政地方财政省（自治区、直辖市）财政市（设区市、自治州）财政县（不设区的市、市辖区、旗）财政乡（民族乡、镇）财政与国家政权级次相适应---一级事权、一级财权、一级预算国家财政体系主体中央财经大学财政学院5政府预算管理体制，是指国家正确处理中央与地方、地方各级政府之间预算资金分配关系，确定各级预算收支范围和管理职责权限的一项根本制度。核心内容：

事权划分、支出责任、收入划分、转移支付体制基本内容包括四点：事权划分：中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分配与权力划分支出责任：政府提供公共产品与服务的范围及成本费用在各级政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准收入划分：为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政府财政收入在各级政府间进行分配的制度和办法转移支付：中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等。7二、分级预算管理体制的理论及现实依据（一）理论依据

在维护中央统一领导的前提下，各级预算相对独立、相对稳定、具有法律规范性的预算体制类型。（一）政权结构的层次性决定了分级财政体制的必要性

多层政权结构，各级政权事权的相对独立性，使分级预算体制具有了必然性。8（二）公共产品层次性决定了分级财政体制的必要性根据受益范围全国性公共品地方性公共品必须分级提供1.如地方政府提供全国公共品，外部性、效益外溢，出现效率损失-提供不足；2.如中央提供地方公共品，信息复杂性，出现效率损失-福利损失。9（三）财政职能的层次性决定分级体制必要性资源配置职能主要由地方财政履行财政提供的基础设施等大多具有地域性收入分配职能主要由中央财政履行地方间收入分配、劳动力流动性等原因稳定经济职能主要由中央财政履行全国统一大市场使地方无法行使该职能中央财经大学财政学院10

（二）现实依据

从世界范围来看，不管单一制国家还是联邦制国家，一国的预算管理体制在制度设计上一般要有利于发挥以下功能：

保障各级政府履行职能调节财政能力的差异兼顾公平和效率促进统一市场体系的形成三、政府间职能划分的三原则在多层级政府条件下，政府职能（事权）上收下放的利弊分析现代国家通行做法——三原则外部性信息处理的复杂性激励相容11外部性原则萨缪尔森：“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；也就是说，成本或收益附加于他人身上，而产生这种影响的人并没有因此而付出代价或报酬，---”即外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成了影响，而该经济主体却并未取得相关收益或不为此承担责任。外部性是政府干预经济的重要原因。正的外部性（技术创新）负的外部性（水源污染）政府提供公共服务中的外部性正的外部性：A区投资医院为本辖区居民更好的医疗服务，毗邻辖区居民享受，而不需承担建院成本。负的外部性：A区投资基础设施吸引了B区的投资商，A提供的公共服务对B产生了负的外部效应12外部性原则：根据公共服务的受益范围确定公共服务成本的辖区范围，使成本分担的地理边界同受益一致，以实现成本和受益在地理范围上的完全内部化，而不至外溢到其他辖区。（理想状态）决定政府职责的划分过程中，要根据公共服务的外部性决定由哪一级政府来承担：如果外部性（正、负）主要发生在当地，就应由这个地方来管理；如果其外部性是跨区域的，应该由更高的区域级别（或全国）政府管理。13信息复杂性在信息处理上，不同级别政府具有不同的比较优势。层级越高的政府搜集和处理信息的难度越大，越可能不了解基层情况。而地方政府熟悉基层事务，越容易了解和处理复杂的信息。如何按照信息复杂性程度在政府间划分共公事务呢？14信息复杂性信息复杂性原则：信息复杂程度越高的事务越适合基层政府管理；信息复杂程度低，属于全局性的事务适合国家来管理；有跨地区的外部性的事务，可以由地方政府管理，中央政府提供帮助。（义务教育）15激励相容原则激励相容：哈维茨（Hurwiez）创立的机制设计理论中“激励相容”是指：在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与组织实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。现代经济学理论与实践表明，贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个个人在为组织“多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。16激励相容原则激励相容：即一种体制设计，要使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化。从政府角度而言，如果在某种制度安排下，各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情，就可以使国家或区域全局利益最大化，那么这种制度安排就是激励相容的。房产税的归属、食品药品安全、对污染的判罚权17激励相容的实现条件地方政府自治。地方政府能够针对辖区自身环境采用合适的政策及具有一定的经济管理权力，能够自主决定对公共品和公共服务的提供。共同市场。中央政府采取相应的政策培育共同市场，保障要素与产品在全国的自由流动，从而在地方政府间形成有效竞争与约束。预算硬约束。是地方政府间有效竞争的基本要求。使地方政府面临困难时不能违反政府间的基本财政安排，以促使地方官员谨慎地管理其辖区内财政。权力制度化。要求上级政府不能随意地对地方政府财政自治权利进行调整或轻易地指派地方政府行使某项财政责任。与预算硬约束相辅相成。18中央财经大学财政学院19四、政府间事权及支出划分基本制度安排（一）政府间事权划分的一般模式全国性公共产品由中央政府提供。地方性公共产品由地方政府来承担。对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。调节地区间和居民间的收入分配，主要是中央政府的职责。19中央财经大学财政学院20我国中央政府的职能及所提供的公共产品范围：第一，符合国家整体利益，对全体公民提供的集体性质的公共产品；第二，具有规模经济和经济外部型等特点，或在一定程度上涉及国家整体利益的一些公共产品；第三，不同行政区之间的收入分配；第四，为避免区域间因税负不等造成的种种弊端，中央政府应掌握的主要税种课征权；第五，进出口调节权、关税权、国债权等；第六，涉及总量平衡、经济结构调整、经济稳定和经济发展以及实施重大产业技术政策等事项。中央财经大学财政学院21我国地方政府的职能及所提供的公共产品范围：第一，制定和实施地区性经济社会发展计划，产业政策；第二，为本地区企业和居民提供公共设施，优化投资环境；第三，提供地方行政、社会治安、文化教育、卫生保健、就业训练等公共服务。中央政府与地方政府之间职能交叉领域：如收入再分配、一些社会福利或公共服务项目。体制基本内容包括：中央政府与各级地方政府各自应承担的职责分配与权力划分政府提供公共产品与服务的范围、成本费用在各级政府之间的合理界定、划分和分摊的依据及标准为履行政府职能及相应的支出责任所需要的政府财政收入在各级政府间进行分配的制度和办法中央政府或上级地方政府对地区间的财政能力与财政支出需要之间的纵向不均衡和横向不均衡的协调制度和措施等。中央财经大学财政学院23体制的基本特征整体性：相对独立、统一协调规范性：法律法规、统一规范稳定性：利益调整、相对稳定中央财经大学财政学院24中央财经大学财政学院24（二）政府间预算收支划分政府间预算收支划分的原则要保证各级政府都有稳定的收入来源要保证中央政府宏观调控的需要要调动地方政府组织财政收支的积极性

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第二节分税制预算管理体制中央财经大学财政学院26一、分税制的内涵与特征在划分中央与地方事权的基础上，按税种划分中央与地方收入。要点：一级政府、一级预算，各级预算相对独立、自求平衡；明确划分各级政府职责的基础上，划分支出范围；按税种（税率）划分收入转移支付调节差异中央财经大学财政学院27特征规范性层次性法制性中央财经大学财政学院28我国实行分税制的政策导向（一）原包干制存在的问题财政包干体制不利于统一的国内市场的形成；地方片面发展税高利大的加工企业，重复引进、重复生产、重复建设；利于“政企分开”；削弱了中央财政的主导地位；

中央与地方“一对一”谈判基数和分成比例，易导致“寻租”行为的发生。中央财经大学财政学院29分税制可以理顺和规范中央与地方的分配关系；实行分税制，可以强化中央政府的宏观调控能力；扩大了中央政府的转移支付能力；实行分税制有利于发挥地方政府在经济管理中的作用；有利于企业的正常发展。（二）分税制改革的必要性中央财经大学财政学院30二、我国实行分税制的基本内容中央与地方事权和支出的划分中央与地方收入的划分中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学财政学院31中央与地方事权和支出的划分（P77）中央财政：主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，涉及由中央直接管理的事业发展支出。（具体支出）地方财政：主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。（具体支出）中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定中央财经大学财政学院32中央与地方收入的划分根据事权与财力（权）相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入（P81）中央税:维护国家收益、实现宏观调控所必需的税种共享税:同经济发展直接相关的主要税种地方税:适合地方征管的税种中央与地方事权和支出的划分;中央与地方收入的划分;中央财政对地方财政税收返还数额的确定关于收入划分的调整P79中央财经大学财政学院33中央财政对地方财政税收返还数额的确定以1993年为基期年，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，以此为基数，94年以后，