第六章 行政改革

第六章行政改革学习内容：1、了解行政改革的含义以及中国行政改革的进程2、理解行政改革的目标取向、行政改革的阻力与动力；3、掌握西方发达国家的行政改革的历程和措施；4、熟练掌握中国行政改革的经验、难点和展望。

第一节行政改革概述一、行政改革的含义行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。具体从以下几方面理解行政改革的含义：1、公共行政改革是个政治过程；2、公共行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务；3、公共行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力；4、公共行政改革须正确处理政府与社会、市场、社会组织和公民之间的关系。二、行政改革的目标1、以适应社会环境为目标2、以精简或调整组织结构为目标3、以调整权力关系为目标4、以人事制度改革为目标5、以技术革新为目标三、行政改革的模式1、以组织为中心的改革和以技术为中心的改革以组织为中心：着眼于行政组织的规模、结构、人员编制和组织权力的集中和分散。行政组织的合理化和科学化。以技术为中心：着眼于行政方法和技术的改良，以提高行政组织的效能。新科技的运用，行政流程的简化和重建。如，PPBs（计划预算项目体系），MBO，TQM，E-GOV等。2、以外延为主的改革和以内涵为主的改革以外延为主：侧重与行政实体的外部规模和技术特征，包括行政规模的大小，行政机构的增减、合并，行政组织管理幅度和层次的扩展和缩小，人员补充和精简。容易推行，政治效应强，但成果不易巩固。以内涵为主：侧重于行政职能的调整，行政权力结构的调整，行政体制改革。能实质性推动行政的发展，但难度较大，周期较长。3、以理性为典范的改革和以民主为典范的改革（价值取向）以理性为典范：强调“效率”，调整和完善官僚体制，提高官僚组织的能力，主要内容是官僚组织重组、流程再造、设备更新、技术进步。以民主为典范：强调“民主”，限制官僚权力，增强官僚职责，提高行政参与，加强行政监督，提升服务。主要内容是，重建行政与政治、社会、企业的关系，畅通官僚民众沟通渠道，完善行政责任，依法行政，建设行政伦理道德。四、行政改革阻力、动力与对策（一）改革的阻力1、政治因素对行政改革的限制与制约政治因素对行政改革起着决定、限制和制约的作用2、行政系统本身的组织阻力组织阻力来自组织结构的惯性、权力和利益的调整3、保守的传统观念历史的局限性、传统社会的保守性、用人唯亲与家长制的负面影响（二）行政改革的动力行政改革的内部动力常常是有限的，在很大程度上是外部力量的推动。1、政治体制改革和政治权威的推动；2、经济基础的变化推动行政改革；3、社会变迁推动行政改革；4、科学技术发展推动行政改革。

（三）行政改革的对策1、公共行政改革必须有政治保障；2、公共行政改革必须确保社会稳定；3、制造引导公众的公共行政改革舆论；4、制定切实可行的公共行政改革政策；5、恰当地选择公共行政改革的突破点和改革时机；6、公共行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和公共服务质量。五、行政改革的必然性1、公共行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求和平与发展已成为时代的主题，国与国之间的竞争已成为经济基础上的综合实力的竞争。全球化、区域经济一体化的影响和要求。西方发达国家公共行政改革的示范和影响。2、行政改革是促进社会经济发展和加强政府自身建设的需要随着信息社会的到来，传统的“科层制”面临挑战。革除弊端，重塑政府，提高政府绩效，以推动社会经济发展，成为各国政府的一致选择。3、公共行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要行政改革是促进和实现行政管理科学化和现代化的基本途径和重要手段。第二节当代西方国家的行政改革一、西方行政改革的背景1、传统公共行政模式弊端的显露

传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德·萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来的，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品和服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的惟一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立。四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须有受终身雇佣的职业化官僚来担任。

存在的弊端：（1）作为传统的公共行政模式基石的官僚体制已被证明是一种僵化和低效率的行政体制。正如奥斯本、盖布勒《改革政府：企业精神如何改革公营部门》一书中所说：工业时代发展起来官僚体制，专注于各种规章制度及其重叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费重、效率低下。美国前总统克林顿曾经说过：“过度的规制、强调对外部制约力量的服从转移了行政管理人员的注意力，使他们凡事首先考虑的不是效率与效果，而是避免错误。”

（2）政治和行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。（3）传统人事行政模式也发生重大变化，公务员（文官）的永业观念在逐渐被改变，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。

2、政府角色的改变与财政压力在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围不断扩大，政府角色的多元化，尤其是为了保证公民的福利，政府大量的通过理发官职和干预人民的生活，包括经济性的管理和保护性管制。其结果是：一方面，政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面，为支付大量公共开支所采取的重税政策导致了经济竞争力的下降和公众的不满。政府遭受到越来越多的抨击，这体现在三个方面：一是认为政府的规模过大，消耗了过多的稀缺资源；二是认为政府的活动范围太广，政府自身陷于了繁琐的事务性活动中，而且许多活动都具有较强的替代性；三是认为政府行事的方法低效，颇具时滞性，通过官僚体制提供的服务必然导致平庸和无效率。

3、全球化时代对各国官僚体制的挑战在全球化进程中，发展最快、影响最大的是经济全球化。经济全球化的最主要的表现就是全球市场一体化，世界各国都进入到全球范围的大市场中进行资源配置。面对市场化的日益发展，传统的行政观念已经无法适应，政府在管理理念上必须作出相应的调整，即由传统的行政观念向管理理念转变。全球化时代还要求对官僚政府的职能做出重大调整，特别是在其对社会进行管理的职能方面，即要求政府“掌舵”而不是“划浆”或者是“多掌舵少划浆”。4、现代科学技术和信息化的影响科学技术进步的日新月异和世界格局的急剧变化，世界正处于一个信息化和高度竞争化的时代，包括政府在内的所有组织正努力挣脱传统官僚机构的僵化，满足新时代的新标准—速度，效率，选择多样性，弹性，参与，人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，更有效率。二、西方行政改革的理论模式最具有代表性的理论模式有两种：一种是彼得斯提出的四类政府模式，二是奥斯本的“企业家政府”模式。（一）彼得斯提出的四类政府模式1、市场政府模式市场政府模式就是运用市场的竞争机制改革政府，以达到以较少的施政成本缔造一个良好的政府的目的。2、参与政府模式参与政府模式强调正确处理国家与社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会。3、解制式政府模式解制式政府模式是通过解除政府规制的方式来发挥政府的潜力与创造力。4、弹性化政府模式弹性化政府模式是指政府有应变能力，能够有效地回应新的挑战。模式角度市场政府参与政府弹性化政府解制式政府主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织没有特别建议管理按劳取酬；其他私人部门管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更大的管理自由政策制定内部市场协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性（二）奥斯本“企业家政府”模式企业型政府是指具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒风险，敢于创新，敢于打破僵化的官僚体制，取得高绩效的政府。1.起催化作用的政府-“掌舵”而不是“划桨”；2.社区拥有的政府-授权而不是服务；3.竞争型政府-将竞争机制引进服务当中去；4.有使命感的政府--转变规则导向型组织；5.结果导向型政府--按结果而不是按投入进行拨款；6.顾客驱使的政府--满足顾客而不是官僚制度的需要；7.企业家政府--挣钱而不是花钱；8.预防型政府--预防而不是治疗；9.分权的政府--从等级制到参与和协作；10.市场导向型政府--通过市场力量进行改革。企业型政府的十条原则三、西方行政改革的主题（一）政府职能定位的市场化取向内涵：重新检讨政府的社会福利职能、经济职能，将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员体现：压缩福利项目，收缩政府的社会职能；放松政府对工商企业的规制；推行国有企业的私有化，收缩政府的经济职能。思路：在公共服务供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”，从而提高政府职能输出的能力。形式：合同出租、公私合作、用者付费等。（二）政府内部关系调整的分权化取向分权化改革包括三项内容：1、行政系统内纵向分权；2、决策权与执行权相对分离；3、向政府雇员授权。（三）政府管理行为的绩效化取向重视把企业管理的技术和方法引入政府管理，努力改善政策和规制的质量，由规制驱动转变为绩效和任务驱动，强调政府要像企业注重产品质量那样重视公共服务的质量。比如积极引进目标管理、绩效管理、强化竞争等。（四）政府组织机构的“去科层化”取向所谓“去科层化”，就是摒弃科层制度下机构庞大、刻板僵化和效率低下等弊端，建立精干、合理、高效的政府机构。内容：1、缩小政府规模；2、放松政府规制（主要指内部规制）；3、弱化等级关系；4、改革公务员制度。非官僚化

分权化

市场化

绩效化职能定位的市场化公共服务的市场化财权、事权与用人权的调整决策与执行分开确立综合协调中心绩效评估四、西方行政改革的主要特点1、政府职能的市场化；2、政府行为的法制化；3、政府决策的民主化；4、政府权力的多中心化；五、西方行政改革的总趋势1、强调政府合法性、透明性和责任性2、加强政府的回应性、法治性和有效性3、试图建立程序化的公共行政模式4、努力推行竞争性的公共服务机制5、运用新信息技术使政府绩效最大化第三节当代中国的公共行政改革一、当代中国公共行政改革的进程三大主题：打破高度集中的计划经济管理体制，转变政府职能，建立健全宏观调控体系。四条主线：机构改革，干部人事制度改革，中央与地方权限的调整与划分，加强行政法治。七次大规模的改革：改革开放以来，我国先后进行了六次大的公共行政改革，分别是1982年改革、1988年改革、1993年改革、1998年改革、2003年改革、2008年改革以及2013年改革。这六次行政改革都是围绕下放权力、转变职能这个重点进行的。1、1982年改革国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。2、1988年改革国务院部委为45个减为41个，改革后人员编制减少了9700个3、1993年改革国务院的组成部门、直属机构从86个减少为59个，人员减少了20%。4、1998年改革撤掉了15个部委，新建4个部委，组成部门由40个减少为29个。5、2003年改革设国资委、银监会，组建商务部、药监局、安监局，