社会保险基金的监督管理

第六章社会保险基金的监督管理上海社会保险基金案

尽管自社会保险改革以来基金管理方面的问题就层出不穷，但2006年7月东窗事发的上海社会保险基金案还是让整个社会“哗然”，媒体称，这是社保系统爆出的最大腐败案，也是作为世界金融中心的上海爆出的最大腐败丑闻。上海社保案之所以成为社会关注的焦点，主要因为以下几点：涉案金额大，已公开披露的牵涉“福禧投资”案的资金就超过30亿元；涉案官员层级高；调查阵容强大，为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组常驻上海;违规操作手段多样，其投资方向在资本实业甚至金融市场、房地产市场等高风险领域几乎“无孔不入”。有鉴于此，中央政府在事件发生后已迅速在全国范围展开社保资金审计工作。国家审计署所做的2007年第86号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告。

上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等8个险种的社保资金，金额共计达329.44亿，截至2006年7月17日，尚未收回的资金达255.41亿，占运营资金余额387.31亿元的66%。”截至2006年7月17日，对44家房地产企业贷款余额201.25亿，社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。更有甚者，上海社保局一方面曾试图弄虚作假掩盖投资损失，另一方面又曾试图掩盖投资收益。“弄虚作假掩盖损失9262.2万”，“长期两套报表，瞒报增值收益31.22亿”。2007年11月，国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计。审计署公布了对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计显示，截至2005年底，上述三项保险基金累计结余2918亿元。从审计情况看，社保基金有一些历史遗留问题尚未解决，有些地方未能严格执行国务院有关规定。此次审计发现的违规问题金额，在1999年前发生的23.47亿元，2000年以来发生的47.88亿元。1999年前发生的违规问题金额大多是涉及保险基金安全和完整的问题。其中动用保险基金对外投资11.48亿元；购建办公用房、职工宿舍和其他房产3.77亿元；委托金融机构贷款未收回1.89亿元；用于规定范围以外的支出1.25亿元；经商办企业0.68亿元；弥补行政经费0.33亿元和违规担保0.22亿元……另有原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储等3.76亿元。2000年以来发生的违规问题金额47.88亿元其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补充医保基金”及借给企业等16.69亿元；用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44亿元；用于购建办公房及弥补行政经费等0.32亿元；未按规定实行专户管理23.37亿元。一些地方基金管理不够规范社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入16.20亿元交入专户；社保经办机构在决算中少计保险基金收入8.12亿元。社保基金为何大案频发2002年9月，因诈骗农村社会养老保险金2000万元，原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑。2004年3月，山西省太原市中级人民法院就宣判了一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案。几名被告人共挪用社保基金7659万元，金融诈骗涉案金额近1.8亿元。2006年5月，河北省电力公司社保中心原基金管理员秦援非挪用3817万元社保基金炒股票，被廊坊市中级法院以挪用公款罪一审判处有期徒刑15年。

新一轮社保资金审计结果再敲警钟审计结果显示，2011年在现行制度的监督下，一些地方和单位仍存在着违纪违规问题，部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用共18.52亿元。另外还有部分单位和个人违规牟取不正当利益。本次审计查出违法违纪案件线索132起，涉及300多人，对上述案件线索，审计机关已依法移送相关部门或地方政府进一步查处。

审计结果所揭示的首要问题：部分地区扩大范围支出或违规运营社会保障资金共17.39亿元。其中：用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元，用于平衡市级、县级财政预算1.14亿元，用于购建培训中心和体育场馆等2.94亿元，用于购建基层单位办公用房等8590.28万元，用于购建基层单位职工住房3664.80万元，用于购买汽车等295.74万元，用于购置设备等其他支出6623.81万元，委托理财5.44亿元。与社保基金所面临的其他风险不同的是，“被挪用”通常是在地方政府或是有关部门“授意”下进行的。

一、社会保险基金监管国家授权专门机构（行政监管机构、专职监管部门），根据国家相关的法规和政策，依法对社会保险基金的收支、安全运营、保值增值过程，对参保单位、社会保险基金经办机构、运营机构或其他有关的中介机构进行监督、评审、认证和鉴定，以评估社会保险基金的管理状况和管理行为，确保社会保险基金正常稳定的运行，最大限度保障社会保险基金参与者合法利益的制度和规则的总称。社会保险基金监管的目标保障社会保险基金正常运行，预防各种风险，提高社会保险基金管理运营的效率；维护国家政策的执行，提供信息和依据；纠正违法、违规行为，增强社会保险基金管理运营机构的自我约束力；维护社会保险基金受益人的根本利益。社保基金监管的必要性1、社保制度本身就是为弥补分配领域的失灵，其具有强制性征缴支出具有福利性。2、社保基金的营运需要通过市场来实现自然垄断：社保基金营运的客体单一、营运成本可以随社保基金规模的扩大而持续下降。外部性：社保基金营运存在诸多的不确定性，如决策不当，造成错失，最终受益者将是投保人。信息不对称：社保基金营运采取委托代理的方式，委托人与代理人的信息是不对称的

社会保险基金监管的主要内容

基金征缴监管监督企业缴费行为，有无少报参保人数，少报工资总额、故意少缴或不缴费；经办机构征缴的保险费是否及时足额缴入收入户管理，有无不入账、搞体外循环或被挤占挪用；收入户资金是否按规定及时足额转入财政专户等。

基金支付的监管主要监督经办机构是否按规定的项目、范围和标准支出基金，有无多支、少支或不支，有无挪用支出户基金；受益人有无骗取保险金行为等。

基金结余监管主要是监督有无挤占挪用基金、动用基金的行为；结余基金收益状况，是否合理安排存期以追求收益最大化；是否按规定及时足额拨入支出户等。

社会保险基金监督系统基金管理监督系统：社会保险基金日常管理是经常的、大量的，是社会保险制度整体运作的基本链条，是社保基金监督体系中最基本、最宽广的组成部分。基金营运监督系统：基金营运的目的是要保障基金的效益性，通过实现效益性而达到保值、增值之目的。对基金营运进行监督就是为确保这一目的实现而采取的手段。基金监督的法制体系：是基金管理监督与营运监督得以顺利实行的法律保证，是基金监督体系的法律基础。这三个系统侧重点不同：基金管理监督系统侧重于对社会保险基金收、支、管理的各个环节进行监督，其目的是确保社会保险基金依法及时足额缴纳和按时足额支付。基金营运监督系统侧重于对社会保险基金投资营运的各环节进行监督，依照低风险原则、适度高回报原则、流动性原则、最优投资组合原则，审慎投资营运，防范和化解投资风险，通过实现效益回报而达到基金保值增值的目的。基金监督法制体系为前二者得以落实的依据，是其操作的法律准绳。二、社会保险基金监管的原则（一）社会保险基金监管的原则安全审慎原则:监管机构按照基金对安全性、流动性、效益性的要求，合理设置有关监管指标，认真进行评价和预测，最大限度地控制风险，促进基金管理运营机构自我约束运作行为。

依法监管原则公正独立原则:社会保险基金行政监管是政府在法律基础上管理社会保险基金的一种形式。监管机构依照法律法规独立行使行政监管权力，不受其他任何单位和个人的干预，以确保监管的严肃性、强制性、权威性和有效性。

科学发展原则三、我国社会保险基金监督组织体系行政监督专门监督国家财政监督审计监督金融机构监督内部控制社会监督法律监督社会保险（保障）监督委员会的监督社会保险（保障）监督委员会一般由政府领导担任主任，有关部门和企业代表及专家构成，办公室设在人社部行政部门的一个议事协调机构。目前我国已有30个省成立了社会保障（保险）监督委员会。当前不少地市也成立了社会保险（保障）监督委员会。

监管机构《社会保险法》中对社会保险基金监督机构没有表述，但《劳动法》的规定仍然有效：社会保险基金监督机构的设立和职能由法律规定。中央一级：社会保险基金监督司；省一级：社会保险基金监督处；地市一级：单独或合设了基金监督科室。行政监督人力资源社会保障部是负责全国社会保险基金监督工作的最高职能机构，主管全国社会保险基金监督工作社会保险基金监督司具体实施社会保险基金监督工作县以上地方各级劳动和社会保障部门主管本行政区域内的社会保险基金监督工作

行政监督的内容：根据国务院规定，具有制定基金监督管理制度和社会保险经办机构管理规则、制定基金运营准入的资格标准、认定基金运营机构资格、监管基金运营、查处基金管理重大违规违纪案件等项职责。各级人力资源社会保障部门社会保险基金监管机构构成了我国社会保险基金监管体系的主体。社会保险基金的监管机制准入和退出机制审批运营基金的银行等金融机构，严格掌握金融机构的准入；了解运营机构的状态，实施及时的动态监督；规范有序退出的程序；投资比例限制机制资产负债匹配与分离机制风险准备金机制信息披露机制反欺诈机制其他机制专门监管财政部主管全国社会保险基金的财政监管，并在各地设立特派专员办负责辖区内社保基金的财政监管。财政部门的监管主要是通过收支管理、预算管理、财政补助、结余资金管理和税收优惠等方式对参与社会保险基金的监管。监管的内容主要包括参与社会保险体系的总体设计，协助筹集社会保险基金，完善社会保险财会管理制度等。审计署主管全国社会保险基金的审计监管，并也在各地设立特派专员办负责辖区内社保基金的审计监管。审计部门的监管指的是各级审计机关，根据会计记录等有关经济资料和国家法律法规，依法审核和稽查社保基金保管单位的财政收支、经济效益和财经法纪的遵守情况，作出客观公正的评价，并提出审议报告，以维护国家财经秩序，促进廉政建设的活动。

内部控制

内部控制是指各级社会保险机构对系统内部职能部门及其工作人员从事社会保险管理服务工作及业务行为进行规范、监控和评价的方法、程序、措施的总称。内部控制由组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制、信息系统控制等组成。

法律监督

人民代表大会依照法律规定，对社会保险基金的运行情况进行监督检查。有关政府部门必须认真听取人大的意见和建议，严肃地对待和处理检查出来的问题。

社会监督

是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）、以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督。

四、社会保险基金的监管方式现场监管监督机构派人到被监督单位对基金管理水平、基金资产质量、基金收益水平、基金流动性等进行全面检查或专项检查。监督机构通过检查比较详尽地掌握有关基金运作的控制程序和相关信息，对其内部控制和管理水平，以及基金流动性、安全性和效益性进行深入细致的了解，发现一些财务报表和业务资料中很难发现的隐蔽性问题，并对有关机构的资产财务状况和遵守法规政策情况作出客观的评价。主要包括日常监督、专项监督和挪用基金案件的检查处理。

非现场监管：现场监督的基础，也是基金监督的重要方式。监督机构通过报表分析，对经办机构和有关机构管理运营基金的活动进行全面、动态的监控，了解基金管理的状况、存在问题和风险因素，发现异常情况及时采取防范和纠正措施。

形式：常规监督、专项监督国外的社保基金监管体制按照不同标准可以分为不同类型。依据监管主体，可分为集中监管和分散监管依据监管的严厉程度，可分为审慎性监管和严格限量监管五、国外社保基金如何监管

集中监管：一国政府在构建社保基金监管体系时，将监管职能赋予单一的机构，由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。实行这种体制的国家有智利、阿根廷、法国等。集中监管的主要特点体现在监管主体是单一、专门的政府机构。智利是养老基金管理公司监管委员会阿根廷是劳动与保障部法国是养老基金控制委员会监管主体是单一、专门的政府机构，也就意味着单一的责任中心，有利于将社保基金作为一个整体进行统筹管理，提供有效的监管服务，减少监管真空。智利模式其社保基金监管由专设的养老金管理公司监督管理委员会负责，主要的监管职能包括：养老金管理公司的准入与退出的监管。制定养老金管理公司管理养老金的有关规则，解释法律的相关条款。养老金管理公司的运营情况，公开相关信息。监控养老基金的缴费、转移、收益及情况。监控养老金管理公司的记账利息及储蓄金情况。监控养老金管理公司的养老金投资方向和比例。对违法及经营不善的养老金管理公司直接制裁等。这些职能分别由养老金管理公司监管委员会中的监控部、机构控制部、财务部、福利与社会保险、研究部、内部管理与计算机部、健康代理监管单位等六部一单位来履行。从养老金管理公司监管委员会的组织架构可以看出，其内部的各部门分工明确，设置合理，涉及到了养老