我国工伤保险制度改革与发展-张晗

我国工伤保险制度的建立与改革发展人力资源和社会保障部工伤保险司张晗（二O一五年八月）我国工伤保险制度的建立与改革发展一、工伤保险制度的起源二、我国工伤保险制度发展历程三、我国工伤保险制度基本内容四、当前工伤保险重点工作五、我国工伤保险发展战略目标六、关于工伤保险的几个疑难问题一、工伤保险制度的起源工伤保险制度的起源（一）关于工伤保险的几个基本概念——工伤（工亡）——职业病——通勤事故（上下班交通事故）——工伤保险工伤保险制度的起源1.什么是工伤？“工伤”又称“职业伤害”或“工作伤害”，各国概念不尽相同。—1921年国际劳工大会第12号公约，即《关于工人赔偿（包括农业工人）公约》定义：由于工作直接或间接引起的事故为工伤事故。—美国国家标准ANSIZ16.1工伤定义：任何由工作引起并在工作过程中发生的伤害或职业病。关于工伤的一般定义满足“三工”要素：——工作时间——工作地点——工作原因即：

在工作时间和工作地点因为工作原因而发生的事故伤害。工伤保险制度的起源2.工伤定义的扩大和延伸

1964年第48届国际劳工大会第121号公约，即《工伤事故和职业病津贴公约》扩大了工伤定义范围，将职业病和通勤事故（又称上下班交通事故）也纳入了工伤范围。—职业病概念：指劳动者在生产劳动及其它职业活动中，接触职业性有毒有害因素引起的疾病。1980年被国际劳工组织列为职业病的疾病已经达到29个种类。现在世界各国的工伤保险制度中，都把职业病包括在内。—通勤事故概念：即通常所说的上下班交通事故。据国际劳工局调查统计，1925年世界上仅有7个国家将上下班交通事故纳入工伤。1963年已扩大到50个。目前世界上多数国家已将上下班交通事故纳入工伤。

工伤保险制度的起源3.工伤保险概念：工伤保险是指劳动者在生产经营活动中或在规定的某些特殊情况下所遭受的意外伤害，或是罹患职业病,以及因这两种情况造成的死亡、劳动者暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者及其遗属能够从国家、社会得到必要的物质补偿。这种补偿既包括医疗、康复所需，也包括生活保障所需。

强调：—早期的工伤保险通常指单一的“工伤赔偿”。—现代意义的工伤保险除了工伤补偿外，还包括工伤预防和工伤康复。

工伤保险制度的起源（二）工伤保险制度产生的背景1.工业化的产物。——西方国家步入工业化以后，大量的工伤事故也伴随而至。国际劳工局公报显示，当年工伤事故造成的经济损失约占全球国民生产总值的4%。2.工人运动的产物。

——工伤事故增多导致劳资矛盾加剧，纠纷频发。3.经济和社会发展的产物。——各国政府顺应经济社会发展需要，从解决最急迫的社会矛盾出发，适时推出了工伤社会保险制度。工伤保险制度的起源（三）国际工伤保险制度发展历程：三个阶段第一阶段：工伤民事索赔

理论依据：亚当·斯密（AdamSmith）的“风险承担理论”。风行于早期资本主义时代。认为给工人规定的工资标准中，已包含了对工作岗位危险性的补偿，工人理应负担其在工作过程中因发生工伤事故而蒙受的一切损失。但随着工业化进程的加速，雇员因工伤索赔而起诉雇主的案件增多，主要通过民事索赔实现。工伤保险制度的起源第二阶段：雇主责任制

理论依据：侵权法领域无过错原则的出现。职业伤害保险从民法中独立出来，进入了雇主保险责任阶段。雇主责任保险是指受伤害的工人或遗属直接向雇主要求索赔，雇主依照法律法规向他们直接支付保险待遇。雇主责任保险制有自保和向商业保险公司投保两种情况。——自保：雇主直接支付。——向商业保险公司投保：雇主为雇员购买，商业保险公司支付。工伤保险制度的起源第三阶段：工伤社会保险制度的建立雇主责任保险的缺陷：—频繁的工伤事故或重大工伤事故使企业尤其小企业难以承受巨额赔偿，或破产、或倒闭。—雇主责任险多为一次性赔偿，难以长期保障工伤劳动者的基本生活。—商业保险公司盈利本性，不愿接受高风险企业参保。支付待遇时常常降低赔偿标准。基于上述情况，由国家通过法律制度强制实施、并通过建立公共基金形式确保工伤待遇支付的工伤社会保险制度应运而生。工伤保险制度的起源（四）各国工伤保险立法和管理概况1.最早工伤保险立法的国家：德国1884年7月6日，俾斯麦政府时期,德国颁布了《工伤保险法》，这是世界上第一部工伤保险法，主要有3项内容：（1）预防。通过采取一切有效的手段预防事故和控制职业病，以保障劳动者在工作中免遭伤害；（2）康复。如果发生了工伤事故，就必须采取一切适当的措施，为受伤人员提供医疗服务，使之身体康复，并恢复其职业和社会活动能力；（3）待遇给付。为受伤人员及其抚养的家属，提供现金补偿费。工伤保险制度的起源2.其他各国工伤保险立法的建立奥地利：1887年；芬兰、挪威：1895年；英国、爱尔兰：1897年；

丹麦、法国、意大利：1898年；美国：1908年；日本：1911年。1947年、1980年和1986年先后修订。工伤保险制度的起源3.最早将职业病纳入工伤赔偿的国家：英国1906年英国颁布“职业补偿法修正案”，将6种职业病列入可赔偿的范围之内。成为世界上第一个通过法定形式将职业病列入工伤赔偿的国家。法国：1919年纳入。德国：1925年纳入。工伤保险制度的起源4.工伤保险制度在世界各国的发展据国际社会保障协会（ISSA)的统计资料，在全球近200个国家和地区中，有172个国家建立了社会保障制度。其中，建立了工伤保险项目的国家164个，其他30多个国家也建立了与工伤事故方面相关的立法。工伤保险制度的起源5.各国工伤保险制度模式：大体三类根据国际劳工专家对140个国家工伤保险制度的分类统计：第一类：使用集中公共基金的社会保险类型93个，占三分之二。如德国、意大利、法国、日本等。第二类：雇主责任保险类型40个，约占三分之一。如印度、阿根廷、马来西亚等。第三类：两种制度并存的混合型7个，约占5%。如美国，联邦各个州的工伤保险制度模式不尽相同。由此可见，工伤社会保险制度是目前世界各国工伤保险制度的主体模式。工伤保险制度的起源6.各国工伤保险机构管理类型按照国家性质、政治经济条例、历史传统等大体分三类：第一类：政府直接（集中或分级）管理。如日本、英国、芬兰、韩国等。第二类：政府监督，由自治性的各种协会（如基金会、理事会或联合会等）管理。如德国（同业公会）、法国、意大利、荷兰等。第三类：政府委托工会管理。如匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亚等东欧国家。工伤保险制度的起源7.世界各国工伤保险发展趋势一是保障对象呈不断扩大之势：一些工业化国家已将保障人群从经济活动人群扩大非经济活动人群。德国、丹麦、奥地利等国将个体经营者纳入了保障范围。奥地利、法国、德国等国将保障对象扩展了教师和学生。还有一些国家将红十字救援人员、义务消防员、协警、家庭教师、保姆等也纳入了工伤保险范围。总体来看，在工伤保险制度实行较早、制度发展成熟的部分西方发达国家，传统的以工作人群为保障对象的工伤保险制度，已出现逐渐向全民意外伤害保险制度转化的趋势。工伤保险制度的起源7.世界各国工伤保险发展趋势二是工伤认定范围逐步扩大：表现在越来越多的国家开始将上下班意外事故列为工伤范围。职业病种类呈不断增加之势。一些新的工伤情形开始被列入到一些国家的工伤范畴，如日本已将过劳死现象视同为工伤，等等。工伤保险制度的起源（五）工伤保险的基本原则1.补偿不究过失原则；2.劳动者个人不缴费原则；3.风险分担、互助互济原则；4.补偿与预防、康复相结合的原则；5.区别因工和非因工的原则；6.一次性补偿与长期补偿相结合原则；7.确定伤残和职业病等级原则。二、我国工伤保险制度改革发展历程我国工伤保险制度改革发展历程（一）计划经济时期的职工工伤待遇保障（二）经济体制转轨阶段工伤保险制度改革（三）工伤保险法制化建设阶段我国工伤保险制度发展历程（一）计划经济时期的职工工伤待遇保障

1．企业职工工伤保障—1951年2月25日政务院颁布：《中华人民共和国劳动保险条例》，是我国第一部包括工伤、死亡遗属等社会保险在内的国家法规。—1953年1月2日又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，提高了待遇标准。我国工伤保险制度发展历程

2．机关事业单位人员工伤保障

—1950年12月11日内务部公布：《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，规定了伤残死亡待遇；

—1952年、1953年和1955年3次对这个条例进行了修改，提高了待遇水平。我国工伤保险制度发展历程

3．我国关于职业病保障的最早规定

—1957年2月23日卫生部制定和颁布：《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，确定了职业中毒、尘肺病等14种职业病，同时首次将职业病列入工伤保险的保障范畴。

—2002年，卫生部、劳动和社会保障部发布我国《职业病目录》，我国职业病范围扩大为十大类112种。2013年底修订发布新的《职业病分类和目录》，种类扩大到132种。

我国工伤保险制度发展历程

（二）经济体制转轨阶段工伤保险制度改革改革背景:1.计划经济时期劳动保险制度无法适应新形势需要。2.经济体制改革催生建立新的工伤保险制度。3.党和国家相关文件提供重要的制度保障。我国工伤保险制度发展历程改革初期关于工伤保险的三次重要论述：——1991年七届人大四次会议通过的“八五”计划纲要，提出“要努力改革工伤保险制度”——1993年十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制决定，提出要在我国“普遍建立企业工伤保险制度”——1994年颁布的《劳动法》进一步明确建立包括工伤保险在内的社会保障制度。改革内容：建立工伤保险基金、完善工伤保险待遇项目和标准、规范工伤保险管理。我国工伤保险制度发展历程（二）经济体制转轨阶段工伤保险制度改革改革过程：

大体分为两个阶段：第一阶段：部分市、县改革试点阶段，时间段为20世纪80年代中期至1996年原劳动部《企业职工工伤保险试行办法》(266号文件)颁布实施前。到1995年，全国参加工伤保险制度改革试点的市县为1103个，参保人数2615万人。我国工伤保险制度发展历程（二）经济体制转轨阶段工伤保险制度改革第二阶段：全国范围试点阶段，时间段为1996年8月《企业职工工伤保险试行办法》（266号文件）颁布实施至2003年4月国务院《工伤保险条例》正式颁布。到2002年底，全国有28个省份的近2000个市县实行了工伤保险，参保人数达到4406万人。我国工伤保险制度发展历程（三）工伤保险法制化建设阶段1.2003年4月《工伤保险条例》颁布，于2004年1月1日正式施行。2.2010年10月《社会保险法》颁布，对工伤保险做了专章规定，并于2011年7月1日起正式施行。3.2010年12月《工伤保险条例》修订颁布，自2011年1月1日起正式施行。我国工伤保险制度发展历程4.先后颁布6个部颁配套规章（1）《工伤认定办法》（人社部令第8号，2010年12月修订颁布）（2）《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（人社部令第9号，2010年12月修订颁布）（3）《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》（人社部令第10号，2010年12月制定颁布）（4）《社会保险基金先行支付暂行办法》（人社部令第15号，2011年6月制定颁布）（5）《因工死亡职工供养亲属范围规定》（劳动保障部令第18号，2003年9月颁布）（6）《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（人社、卫计委部令第21号，2014年2月颁布）我国工伤保险制度发展历程（三）工伤保险法制化建设阶段5.相继有4个与工伤保险有关的法律颁布或修订发布（1）《职业病防治法》（2001年10月颁布，2011年12月修订发布）（2）《安全生产法》（2002年6月颁布，2014年8月修订发布）（3）《煤炭法》（2011年4月专门就第四十四条工伤保险条款修订）（4）《建筑法》（2011年4月专门就第四十八条工伤保险条款修订）三、我国工伤保险制度的基本内容我国工伤保险制度的基本内容（一）覆盖范围—各类企业；—事业单位；—社会团体：指非营利性社会组织，包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等。—民办非企业单位；—基金会：以从事公益事业为目的的非营利性法人。—律师事务所；—会计师事务所；—有雇工的个体工商户；—公务员和参公事业单位。

我国工伤保险制度的基本内容（二）工伤保险基金1.基金构成：用人单位缴纳的工伤保险费、基金利息收入、依法纳入基金的其他资金。2.收支原则：以支定收、收支平衡原则。3.统筹层次：在设区的城市实行市级统筹，将逐步过渡到省级统筹。目前314个城市实现了市级统筹；10个省份实行了省级统筹。4.基金用途：工伤保险待遇支付；劳动能力鉴定费；工伤预防宣传、培训费等；法律、法规规定的其他费用。5.储备金制度：在统筹地区建立，以应对重大事故的待遇支付。目前29个省份建立了省级储备金。我国工伤保险制度的基本内容（三）工伤保险缴费1.用人单位以职工工资总额为基数缴费。职工个人不缴纳工伤保险费。2.难以按工资总额缴费的行业，按如下方式：—建筑施工企业：按项目工程总造价的一定比例缴费；—商贸、餐饮等服务企业：按营业额的一定比例缴费；—小型矿山企业：按照总产量、吨矿工资含量计算缴费。我国工伤保险制度的基本内容（四）工伤保险费率制度

实行行业差别费率和用人单位浮动费率制度。1.行业差别费率：按工伤风险程度的高低，将国民经济各行业划分为三类，每类行业适用不同的基准费率。一类行业：属于事故风险较小行业，如金融保险、商业、餐饮业、邮电、广播等，基准费率为用人单位职工工资总额的0.5%左右；

二类行业：为中等风险行业，如农林水利、一般制造业等，基准费率为1%左右。

三类行业：为风险较大行业，如石油开采加工、矿山开采加工等，基准费率为2%左右。

我国工伤保险制度的基本内容2.用人单位浮动费率用人单位属一类行业的，按行业基准费率缴费，不实行费率浮动。用人单位属二、三类行业的，费率可浮动。一般由社保经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度等因素，每一至三年浮动一次。浮动办法：在行业基准费率的基础上，可上下各浮动两档。上浮两档分别为本行业基准费率的120%和150%；下浮两档分别为本行业基准费率的80%和50%。我国工伤保险制度的基本内容（五）工伤认定分为应当认定工伤的七种情形以及可视同工伤的三种情形。1.应当认定工伤的七种情形在工作时间和工作场所内，因工作原因遭受事故伤害的；工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害的；在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；我国工伤保险制度的基本内容1.应当认定工伤的七种情形患职业病的；因工外出期间，由于工作原因受到伤害或发生事故下落不明的；在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

我国工伤保险制度的基本内容2.可视同工伤的三种情形

在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡的；在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；职工原在军队服役，因战、因工负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。我国工伤保险制度的基本内容3.不得认定或视同为工伤的三种情形故意犯罪的；醉酒或者吸毒的；自残或自杀的。

我国工伤保险制度的基本内容4.工伤认定程序和争议处理—职工发生工伤事故或被诊断、鉴定为职业病后用人单位：应在30日内申报工伤；工伤职工或其近亲属、工会组织：在1年内申报有效。社会保险行政部门：受理工伤申请后，一般60日内应作出工伤认定的决定；快速认定程序：事实清楚、权利义务明确的，应在15日作出决定。—工伤职工（近亲属）、所在单位对工伤认定申请不予受理决定，以及对工伤认定决定不服的：可依法申请行政复议，也可依法向人民法院提起行政诉讼。

我国工伤保险制度的基本内容（六）劳动能力鉴定

1.定义：指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定。2.分级：—劳动功能障碍程度：分10个伤残等级，1级最重，10级最轻。其中：1—4级为重度伤残，完全丧失劳动能力；5—6级为中度伤残，有部分劳动能力；7—10级为轻度伤残，有大部分劳动能力。—生活自理障碍程度：分3个等级，即，生活完全不能自理，生活大部分不能自理，生活部分不能自理。

我国工伤保险制度的基本内容（六）劳动能力鉴定3.鉴定流程—申请：由用人单位、工伤职工或其近亲属提出。—受理：设区市人社局管理的劳动能力鉴定机构负责。目前全国劳鉴机构状况，约一半省份单独设立了机构，另一半省份与工伤保险行政机构合署办公。—鉴定：劳鉴机构从建立的医疗卫生专家库中随机抽取3名或5名相关领域的专家组负责鉴定。—结论下达：劳鉴机构自收到申请之日起60日内作出鉴定结论，必要时可延长30日。

我国工伤保险制度的基本内容（六）劳动能力鉴定4.争议处理—单位或者个人对鉴定结论不服的，可在收到该鉴定结论15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳鉴委作出的结论为最终结论。—鉴定结论作出之日起1年内，工伤职工或近亲属、所在单位或经办机构认为伤残情况发生变化的，可申请复查鉴定。我国工伤保险制度的基本内容（七）工伤保险待遇：——由工伤保险基金支付的项目：（1）工伤医疗和康复待遇；（2）1级-4级伤残津贴；（3）1级-10级一次性伤残补助金；（4）一次性工亡补助金（标准为上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍）（5）供养亲属抚恤金；（6）丧葬补助金；我国工伤保险制度的基本内容——由工伤保险基金支付的项目：续（7）5级-10级一次性工伤医疗补助金；（8）辅助器具配置费，如安装假肢、轮椅、矫形器等；（9）生活护理费，分完全不能自理、大部分不能自理、部分不能自理3个等级；（10）住院伙食补助费；（11）异地就医交通、食宿费。我国工伤保险制度的基本内容（七）工伤保险待遇——由用人单位支付的待遇：（1）5级-6级伤残津贴；（2）5级-10级一次性伤残就业补助金；（3）停工留薪期工资福利待遇；（4）停工留薪期护理待遇。四、当前工伤保险重点工作当前工伤保险重点工作一、进一步扩大工伤保险覆盖面二、做好工伤保险新费率政策实施工作三、完善工伤保险规章和标准体系四、不断提高工伤保险统筹层次五、积极推进和规范工伤康复试点工作六、有序开展工伤预防试点工作七、着力提升工伤保险管理服务水平当前工伤保险重点工作一、进一步扩大工伤保险覆盖面（一）《条例》实施10年扩面工作简要回顾《条例》修订前：实施两期“平安计划”，推进高风险企业和服务企业参保。《条例》修订后：全面推进事业单位参保。围绕两大群体：农民工和事业单位工作人员。工作成效：《条例》实施10年，参保人数翻了两番多。参保人数从2004年初的4500万人，增加到2014年底的20639万人，其中农民工7369万人，事业单位人员2655万人，合计约占总参保人数的一半。当前工伤保险重点工作一、进一步扩大工伤保险覆盖面（二）当前和今后一个时期扩面重点1.大力推进建筑企业等高风险企业参保；当前首要工作。（全国4500万建筑工人，目前实际参保不到1000万，扩面潜力大）。——人社部等四部门《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》（人社部发[2014]103号）——实施“同舟计划”（推进建筑业参保三年专项）行动计划）当前工伤保险重点工作一、进一步扩大工伤保险覆盖面（二）当前和今后一个时期扩面重点2.积极推进中小微企业参加工伤保险；（就业容量大、行业分布广，对经济影响大，国务院重视）。——河北省开展“春雨行动”（推进小微企业参保专项行动），效果明显。当前工伤保险重点工作（二）当前和今后一个时期扩面重点3.切实推进有雇工的个体工商户参加工伤保险。摸清底数，创造条件纳入。4.努力实现事业单位应保尽保；（全国事业单位工作人员约3100万，仍有500余万人未参保，今明两年继续依法推进，力争应保尽保）当前工伤保险重点工作（二）当前和今后一个时期扩面重点4.鼓励符合条件的地区将公务员纳入工伤保险；（公务员工伤保障的历史与现状、主要问题及解决途径）5.积极探索家庭服务企业、新兴网络企业、农村地区企业（包括职业农民）参加工伤保险的有效办法。（推进员工制家庭服务企业参保，正视网络企业参保问题，推进县以下农村地区企业参保仍大有可为）当前工伤保险重点工作二、做好工伤保险费率政策调整完善工作两个最新文件：（一）人社、财政两部《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发[2015]71号）出台背景：——十八届三中全会精神——2015年政府工作报告要求——完善工伤保险制度需要当前工伤保险重点工作（一）人社、财政两部《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发[2015]71号）主要内容：1.细化行业工伤风险分类：由原来的三类行业细化调整为八类。2.适当降低各类行业基准费率：一类至八类行业的基准费率依次为0.2%、0.4%、0.7%、0.9%、1.1%、1.3%、1.6%、1.9%。3.以费率浮动方式确定行业内费率档次：一类行业可上浮两档（120%、150%），二至八类可上下各浮动两档（120%、150%，80%、50%）当前工伤保险重点工作二、做好工伤保险费率政策调整完善工作（二）人社、财政两部《关于做好工伤保险费率调整工作进一步加强基金管理的指导意见》（人社部发[2015]72号）出台背景：细化落实《调整费率通知》（71号文件）主要内容：明确各地确定基准费率的具体办法，对基金结存规模提出量化调控标准。两个文件实施时间：2015年10月1日当前工伤保险重点工作三、完善工伤保险政策规章和标准体系（一）规范性文件进一步研究制定《贯彻实施工伤保险条例若干问题的意见》（之二）（二）制、修订两部规章：1.制定《工伤保险辅助器具配置管理办法》2.修订《因工死亡职工供养亲