二战以来英国公共租赁住房政策演变

二战以来英国公共租赁住房政策演变

德国宪法明确指出，“住房不仅是一种经济和公共福利，也是一种公共财产。”。住宅不应该追求利润最大化”。因此,当一个国家的中低收入阶层无法通过市场购买实现居住权时,政府有必要介入住房供给以保障居民的基本权利。公共住房是为了解决中低收入阶层居民的居住问题,由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助,由建房机构建设,并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。二战以来,英国的公共租赁住房发展经历了三个阶段,从政府主导到市场主导再到改革调整,同时伴随着公共住房发展的政策演变。发展模式的选择实际上是租赁住房市场的经济变化与引导这些变化的政策策略之间互动关系的结果。(p31)本文拟通过梳理英国的公共租赁住房政策的演变规律,为我国公共租赁住房发展模式及政策选择提供一些思路。一、根据英国公共租赁住房发展阶段的描述(一)住房建造情况二战后,英国的住房受到战争的重创,很多人处于流离失所的状态。英国政府为了在较短的时间内解决公民的住房问题,投入了大量的资金建设公共住房。表1显示了英国1950-1970年间住房的建造情况。从表1中可知,二战后至20世纪70年代后期,英国的公共住房建设一直维持在相当高的水平,这一时期建造的住房中约有55%为公共住房而私人住房的建造数量不到50%,这种现象在二战后的头十年里表现得尤为明显。政府对公共租赁住房建设的大量投入极大地缓解了民众的住房困难问题,1960年,英国租住公共租赁住房的人数占到总人数的26%,到1975年更是达到31%。(p123)二战后至20世纪70年代末是英国公共租赁住房的飞速发展期。(二)英国公共租赁住房建设现状及原因分析20世纪70年代末,撒切尔领导的代表新自由主义政治思想的保守党上台执政,他们大量削减政府的公共支出、全面放松市场管制、实行广泛的私有化政策以甩掉政府沉重的包袱,激发经济活力,公共租赁住房建设也正是在这种背景下发生了根本性的改变。图1反映了从1980-2010年英国的公共租赁住房和私人住房(包括私人租赁住房)占全社会房屋的比例,该图清晰地反映了这样一个事实:自1980年以来,英国的公共租赁住房比例一直处于下降的趋势,目前,这个趋势仍在继续。英国公共租赁住房比例下滑主要有两个方面的原因,首先,英国政府严格限制控制公共租赁住房方面的资金支出以减少公共租赁住房的建造数量;其次,英国政府通过立法把手中的公共租赁住房以优惠价格出售给租户或者转让给住房协会来减少公共租房的存量。(三)英国公共住房租赁住房居住群体总体结构20世纪末,布莱尔领导的工党上台执政,他们开始对英国的全面市场化政策进行反思,并试图走一条既不倾向左派也不倾向右派的中间道路,在这种背景下,英国的公共住房再次发生转变。表2反映了1977-2010年英国公共租赁住房租户的经济状况。从表2中可知,拥有全职工作的租户从1977年的52%下滑到2005年的22%,到2010时情况稍有改善,回升到23.4%的水平。处于失业状态的租户从1977年的32%上升到1991年的41%,从2000年开始,这种情况开始得到扭转,到2010年时又回落到32.6%。由表2中可以看出的一个事实是,从20世纪80年代开始,英国的公共租赁住房大部分为失业者、退休人员、学生等一些弱势群体所居住,这种情况直到2000年之后才逐渐有所改观。表3反映了1977-2010年英国公共住房租户年龄结构,从表3中可以看出,从1977年开始,公共住房租户的年龄层次开始恶化,主要体现为中年人群体减少,青年和老年人群体增加,这个趋势在2000年左右达到顶峰。进入21世纪后,公共租赁住房租户的年龄结构开始得到改善,突出的表现是青年和老年人群体逐步减少,中年人群体逐步回升,尽管进程不是特别快,但趋势却是相当明显的。实际上,进入改革调整期后,英国政府把更多的注意力放在了改进公共租赁住房的质量而非公共租赁住房的数量,所以,尽管英国的公共租赁住房的数量在进一步减少,但是,它的居住群体并没有变得更加边缘化。进入21世纪以后,无论是从租户的经济状况,还是从租户的年龄结构来看,公共住房租户的结构正逐步得到改善,尽管这个进程并不快。二、公共租赁住房政策的发展(一)英国公共租赁住房的社会背景这个时期住房政策的重心主要体现在:政府提供的住宅是为了满足人民的一般需要而建造的,政府的主要职责是保证满足每一个公民的住房需求量,特别是要注重为没有能力寻求住房的住户提供住房或提供类似的住所。政府投资住宅开发的资金应该满足社会福利作用,而不是作为一种产业开发来谋取利润。(p68)英国1946年和1949年的《住宅法》以及1975年的《住宅出租和补偿法》集中体现了政府解决人民大众需求的政策目标。1961年的《住宅法》和1956年的《住宅补贴法》则体现了公共租赁住房的社会福利作用。1945-1979年间,英国的每一届政府至少有一部主要的住房法案出台,而且工党和保守党也在诸多住房问题上达成一致意见。政府大规模介入公共租赁住房的供给,在解决了住房短缺问题的同时也带来了一系列的问题。首先,政府主导模式给政府带来了沉重的资金负担,政府不得不在其他公共支出领域节衣缩食以应付公共租赁住房的支出。其次,公共租赁住房存量的持续增加使政府不得不承担大量的维护成本与运营成本,而且由于公共租赁住房的租金设置一般较低,公共租赁住房的运营往往入不敷出。再次,公共租赁住房的大量建设难免造成各级政府部门重数量轻质量的倾向,公众在住房问题得到解决的同时难免遭遇住宅质量低下的问题。这些问题的出现迫使政府调整公共住房政策思路,寻求新的突破。(二)英国公共租赁住房政策的变化自1979年撒切尔执政后,英国重回自由主义经济模式,公共租赁住房政策在这种背景下也发生了重大调整。首先,1980年的《住房法》确立了大规模削减公共租赁住房投资方面的计划,以减少公共租赁住房的建造数量。如果以1998年不变价格计算,1979-1980年英国公共住房总投资为11203亿英镑,而到1999-2000年,英国公共住房总投资下降到只有4110亿英镑。(p154)其次,英国政府通过1980年的《住房法》导入“有权购房”制度,将大量的公共住房以低廉的价格出售给公众。1980年的《住房法》在30%的出售折扣基础上,给承租人每租用一年就增加一个百分点的优惠,在承租人租用20年后最高可达到50%的出售折扣;到1986年时,为了使公共租赁房对承租人更加具有吸引力,出售折扣在30%的基础上每承租一年就增加2%的折扣价格,在承租人承租20年后最高可达到70%的折扣价格,(p12)这就是为什么政府出售给租户的房屋数量会在1980年和1986年后出现两个波峰。再次,通过1988年的《住房法》,英国政府开始把拥有的部分住房转移给非营利性的住房协会管理,这样公共租赁住房供给主体呈现多元化的局面,政府职能重点也发生显著变化。这些政策的实施使公共租赁住房大幅度减少,公共租赁住房逐渐走向残余化与边缘化。同时,大规模的私有化政策使英国公共租赁住房数量急剧下降,这也导致了英国低收入阶层的住宅状况恶化,人们发现大规模的私有化并没改善民众的住宅问题,反而引发了贫民窟等城市问题的出现。贫民窟效应的出现使人们不得不像反思政府主导模式一样反思市场主导模式,住房政策也随之开始进行调整。(三)“质量与选择,谁都公平的住房”2002年至今20世纪末上台执政的布莱尔政府开始对住房问题进行反思并提出:应该允许地方公房管理部门动员那些(出售公房的)资金来建造房屋以弥补近年来的失误,提供更多的新住房,改善现有房产,减少无房现象。(p231)工党的住房政策集中体现在于2000年4月发布的咨询性文件《住房绿皮书》中,当时的口号是“质量与选择:对谁都公平的住房”。该份文件的观点受到于2000年9月发布的一份政策申明《住房的前进道路》的认可,其观点主要集中在租赁房尤其是公共租赁住房方面。在这份政策文件中,逐步改善公共租赁住房的质量和环境被作为政策目标加以申明,并提出所有隶属于地方政府及社会房东的住房和公寓在接下来的十年中都必须提升到体面的水平。(p22)2007年布朗政府更是宣布一项今后十年建设300万套可负担住房的计划,该项计划的头三年政府将投入财政资金100亿英磅。布朗政府表示,政府有责任建造更多的公共住房来冲击市场,解救那些买不起或租不起住房的中等收入白领……分流住房市场上的“非理性购买力”。(p97)2010年5月25日,英国社区发展部和地方政府出版了一份咨询报告《公共住房:真正的未来》,该份报告给出了改革公共住房融资方式的详细意见,并向议会及公众征求实施这一制度的方法。以上的政策表明,进入改革调整期后,英国政府无一例外地把住房的质量、目标群体的满意度放在住房改革的中心位置。(四)政治发展的基本特征1.共租赁住房的管理权限当公共租赁住房处于政府主导时期,公共租赁住房的建设资金大部分来源于中央政府,因此,中央政府拥有较大的管理权限。随着市场主导时期的到来,公共租赁住房建设逐步减少,公共租赁住房对中央政府的依赖度也逐步降低,中央政府的管理权限也随之缩小。相反,地方政府则负责公共租赁住房的规划、申请、审核、轮候、租金设置、租金补贴等方面,地方政府的管理权限逐渐增加。进入改革调整期后,政府部门把追求目标群体的满意度放在首要位置,由于地方政府比中央政府更加接近于目标群体,更加了解其偏好,因此,地方政府比中央政府更具管理效率,公共租赁住房的管理权限也进一步向地方政府让渡。2.英国的公共住房政策政府主导时期,住房政策的目标是居者有其屋,实现公民住房从无到有的转变,因此,追求住房数量成了公共租赁住房政策的首要目标。市场主导时期,政府把追求住房的经济增长功能放在了首要位置,因此,追求住宅市场的效率成为了政府的首要目标。但是,这两个时期都忽视了公共租赁住房的社会目标,因而公共租赁住房社区出现了一定程度的“社区隔离”和“贫民窟”现象。为了应对住宅恶化的现象,到改革调整期,政府把追求公共租赁住房质量放在了首要位置。美国著名的住房专家马克格亚也有类似的概括,他认为英国公共住房政策的演变大致经历了解决住房数量绝对不足、增大住房面积、提高住房质量和提高住房整体水平四个阶段。现在英国基本处于提高住房质量和提高住房整体水平的阶段。3.目标群体的转变20世纪70年代末以前,西方国家处于福利国家模式阶段,政府希望公共租赁住房覆盖大部分的民众。20世纪70年代末以后,西方国家重回自由主义经济模式,住房私有化成为政府住房政策所追求的目标,因而,大部分公共租赁住房被出售给私人,公共租赁住房的目标群体也随之从覆盖大众逐渐转变为覆盖中低收入阶层。目前,英国政府追求住房市场效率和保障中低收入阶层住房质量的双重目标,因此,公共租赁住房服务的目标群体仍倾向于中低收入阶层,只是更加重视提高服务质量。4.财政资金筹集系统英国公共租赁住房融资手段的多样性表现在,公共租赁住房建设的资金来源既包括政府财政资金,也包括政府依托税收减免政策而鼓励私人组织和非营利性组织投入的资金,还包括资本市场和货币市场的借贷资金。政府主导时期,公共租赁住房建设资金多来源于公共财政支出,而且中央财政支出占绝大部分。进入市场化阶段后,政府的财政投入逐渐减少,政府更多地需要从资本市场和货币市场借贷来筹集公共租赁住房的建设资金。融资手段的多样化大大减轻了政府的财政压力,有力地推动了英国公共租赁住房的发展。5.公共租赁住房被转移给缘起政府主导时期,公共租赁住房的建设几乎全部依靠政府投资,因此,政府几乎成了公共租赁住房建设的唯一主体。进入市场化阶段后,政府的财政投入逐渐减少,大量的公共租赁住房被转移给住房协会等非营利性住房组织,同时,非营利性住房组织的权限也进一步加大,拥有了建设公共租赁住房的权力。另一方面,随着公共租赁住房补贴从“向供给方补贴”转向“向需求方补贴”,租户可以自主选择私人住房作为公共租赁住房,因此,许多私人房东实际上也成为了公共租赁住房的供给者。现在,公共租赁住房的供给者既有政府,又有住房协会等非营利性租户,还包括私人建造者,公共租赁住房的供给者呈现多元化的局面。三、英国公共租赁住房发展经验对中国的澄清(一)以市场主导为主导,走具有中国特色的抓好公共租赁住房建设从英国的发展经验来看,在公共租赁住房的不同发展阶段,政府因追求的政策目标不同而有不同的职能定位。政府主导时期,公共租赁住房的政策目标是解决住房困难的问题,因此,政府对住房市场的干预较大。市场主导时期,住房市场的目标是追求效率,因此,政府开始退出大规模干预的模式,主张依靠市场力量来解决住房问题。改革调整时期,公共租赁住房的政策目标是提高住房质量,因此,政府把其职能重心放在提高租户满意度上。如今,我国公共租赁住房正处于起步阶段,需要政府大规模投入建设公共租赁住房以解决群众住房困难的燃眉之急。但是,政府在大规模介入公共租赁住房建设的同时,应当避免走英国的发展老路,要注重把我国的实际国情与国际经验结合起来,走一条具有中国特色的新路。这需要正确处理政府与市场的关系、政府与社会的关系,依据公共租赁住房的发展目标来定位自身职能。(二)公共服务:政府公当前,我国正处于住房矛盾的凸显期,城市房价上涨过快给人民群众生活带来压力。从英国的住房发展经验来看,当民众不具备在市场上购房或租房的条件时,需要政府履行公共服务职能,以解决民众住房困难的问题。但是,政府在实现民众“住有所居”这个战略目标时,一定要把确保质量作为公共租赁住房的生命线,防止公共租赁社区被隔离成“贫民窟”,避免公共租赁住房社区居民陷入“贫困陷阱”。这就要求政府部门在加大公共租赁住房建设投入的同时,一定要严把公共租赁住房质量关,要在公共租赁住房规划、选址、分配的过程中揉入社会融合的理念,既能解决群众住房问题又能改善民众生活质量。(三)平等原则—优先解决低收入阶层的住房需求。美国哲学大师罗尔斯在其著作《正义论》中提出了正义的两个原则,“这两个原则的要义是平等分配各种基本权利和义务,同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担,坚持各种职务和地位平等地向所有人开放,只是允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配……”。(p7)根据这两个原则,公共租赁住房的分配必须一方面坚持每一个公民都享有平等的地位和平等的机会获得公共租赁住房的权利,即每一个公民,无论是城镇居民还是外来务工人员,都应当享有同等获取公共租赁住房的权利;另一方面,公共租赁住房必须优先分配给那些社会经济状况处于最低层次的公民,即公共租赁住房的申请、审核、配租、轮候、补贴在对每一个公民公正平等的基础上,应该优先向那些社会经济状况处于最低层次的民众倾斜,从而实现社会公平正义的目标。(四)市场机制需要不断创新发展从长期来看,单一以政府为主导建设公共住房是不可持续的,公共租赁住房应建立市场化的运作机制,广泛发动社会力量参与。(p109)公共租赁住房作为具有社会保障性消费品和投资品的双重属性的物品,(p93)一头连着发展,一头连着民生,(p6)地方政府在积极争取中央政府补助资金、安排配套资金建设的同时,应该运用市场机制探索多样化的融资渠道,包括运用房地产投资信托(RealEstateInvestmentTrusts,REITs)模式、建造—运营—转移(BuildOperateTransfer,BOT)模式、公共部门—中间组织—私人部门(Public-Intermediary-PrivatePartnerships,PIPP)模式、发行债券等,这样既能扩大公共租赁住房的供给,有效解决中低收入阶层住房困难问题,又能够减轻政府的财政压力,增加投资,带动消费,对于扩大内需、调整经济结构、转变经济发展方式具有重要作用。(五)借鉴英国经验探索公共租赁住房供给机制当前,我国公共租赁住房正处于政府主导时期。在住房矛盾的凸显期,主要依靠政府履行公共服务职能来解决住房问题既合乎