惠农政策及其评价与展望

中央惠农政策评价与展望中国农业科学院农业经济研究所吴敬学主任、研究员、博导主要内容●从“三农”问题谈起●2004年出台的惠农政策概要●惠农政策效果评价●前瞻性分析一、从“三农”问题谈起●什么是“三农”问题？“三农”问题之间的关系？●当前“三农”问题的重点和核心是什么？●“三农”问题的成因●“三农”问题的概况●如何看待我国现阶段的“三农”问题“三农”问题之间的关系（一）●农民收入问题：农业和农村经济结构调整、粮食安全、农民负担问题、乡镇企业发展、农业增效、农产品价格、粮食流通体制、农产品贸易、农村金融、农村财政问题……●农民就业问题：农民工就业环境、户籍制度及与此相关的福利保障、农产品贸易、乡镇企业发展、农业和农村经济结构调整……●农村社会发展和公共品供给：农村教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村基础设施建设、农业和农村发展的支持保护体系、乡镇企业布局和污染、乡镇负债●农民权益保护问题：农民组织化、城镇土地征用、农民工工资拖欠、农民税费负担、城镇对农民就业空间的准入问题……上述问题又是相互作用的“三农”问题之间的关系（二）核心重点

农民收入农民就业农村社会发展和公共品供给农民权益保护问题城乡收入差距城乡社会发展差距农村消费与市场农村稳定三无农民国民经济和社会发展衍生出影响农民生存和发展能力“三农”发展的公共支持体系决定我国“三农”问题的成因

原因一：后发型发展中大国工业化、城镇化过程中一般性、规律性因素的作用

工业化中期、城镇化加快推进阶段，往往是“三农”问题比较严重、容易恶化的时期在利用后发优势的同时，也容易受到后发劣势之困：第一，先发型国家不同时期、时点矛盾的集中化。第二，对先发经验的模仿偏重于技术的模仿，将制度模仿技术化、表面化，轻视信用等制度环境、制度基础的构建原因二：中国经济发展中长期累积的结构性矛盾、体制性矛盾的尖锐化

城镇化技术路线、机制选择（地方政府推动）、以地方政府为主体的区域城镇化竞赛现行财政体制（制度）、行政体制的运行，强化了城乡社会发展和公共品供给差距的扩大化趋势双重工业化、双重城镇化的并行推进，加剧了发展资源、发展机会从农业向工业、从农村向城镇的流失强化市场和效率导向的宏观政策与政府行为、转轨过程中政府职能定位的缺陷原因三：“三农”问题根源于国民收入分配格局不合理，向城市倾斜的问题比较严重；但调整国民收入分配格局，又会受到既得利益者的抵制，从而是比较困难的。而听任现有利益分配格局的作用，又会加剧“三农”问题的严重性

原因四：对外开放的扩大，特别是加入WTO，增加了解决“三农”问题的复杂性——给城市和高收入者机遇多，给农村和低收入者机遇少，加剧“马太效应”

当前是我国“三农”问题比较严峻的时期，但解决“三农”问题越来越需要采取新的视角

联系“三农”问题的若干重点来分析农民收入农民就业农村社会发展和公共品供给农民权益保护

一、当前是中国“三农”问题比较严重的时期●农民收入和城乡收入差距

粮食安全和粮食主产区的农民收入问题●农村社会发展和公共品供给●农村就业问题●农民权益保护问题

根据国家统计局的资料，2000～2002年，全国增收农户占56.4%，收入持平农户占1.6%，而减收农户却高达42.0%。按农民人均纯收入进行五等份分组，2003年低收入组农户的人均纯收入为866元，仅比上年增长1.0%；其收入水平不及当年全国农民人均纯收入的1/3，落后全国平均水平10年。

五等份分组，高低收入组的收入差距，1997年为4.3:1，2003年为7.3:1。

农村社会发展和公共品供给

城乡社会发展差距扩大同经济差距扩大的不同表现

医疗卫生资源向城（市）、大（城市、医院）、高（科技）、新（药品、设备）集中合作医疗农村水利设施建设农村就业问题就业和收入:硬币两面2003年全国乡村人口93751人，占总人口的72.5%乡村劳动力48971万人在乡村劳动力中,农业劳动力31260人,占63.8%城镇化对农民流动和就业的促进作用迅速增强农民收入增长的阶段性变化

农业对农民增收的贡献，呈现趋势性减弱；而非农收入特别是到城镇务工收入对农民增收的贡献，呈现趋势性增强。

1998、1999、2000年，农民人均纯收入增量分别为72元、48元和43元，其中人均非农产业纯收入增加量分别占139%、210%和212%。2001年，农民人均农业纯收入扭转了连续3年下降的局面，出现恢复性增长，但人均非农产业纯收入仍增长62.2元,占农民人均纯收入增量的55%。2003年，农民人均工资性收入的增加额占全年农民收入增加额的54.1%。在工资性收入的增加额中，外出务工收入增加额占61.6%，在本地打工收入增加额占35.1%。1990～2003年，农民人均纯收入年均增长4.48%，接近于80年代的一半（8.4%）；同期，城镇居民人均可支配收入年均增长7.6%，比80年代几乎快一倍（4.5%)。2004年，乡镇企业新增就业预计达到240万人左右，农民人均从乡镇企业获得的工资性收入比上年增加50元左右。农村劳动力跨地区流动就业情况

单位：万人

年份出乡就业出县就业出省就业19957000540025002001896163613933200398205620农村劳动力向城镇流动就业情况单位：万人、%

年份省会以上城市地级市县级市建制镇合计绝19971055

1009

1081

1316

4461

对20001497

1648

1535

2783

7463

数20033000

2910

2330

2150

10390

相199723.65

22.62

24.23

29.50

100对200020.06

22.08

20.57

37.29

100数200328.87

28.01

22.43

20.69

100粮食安全问题

连续几年粮食减产粮食价格长期低迷后，03年10月开始恢复性增长粮食安全的隐患在不断蓄积自20世纪90年代末期以来，全国每年净减少的耕地面积迅速攀升，1998～2003年，全国较上年净减少的耕地面积由391.5万亩增加到3806.1万亩。以2003年为例，在年内减少的耕地面积（4321.4万亩）中,建设占用、灾毁耕地、生态退耕和农业结构调整导致的耕地减少，分别占7.95%、1.75%、77.66%和12.64%。粮食情况年份产量(万吨)播种面积(万公顷)成灾面积(万公顷)19985123011378.72518.119995083911316.12673.120004621810846.33437.420014526410608.03179.320024570610389.127322003430709941.03251.62003年粮食进口2282.8万吨,出口2229.9万吨大豆进口2074.1万吨,出口29.5万吨粮食人均占有量1996年419公斤，1998年412公斤，2003年334公斤2003年的粮食产量是1990年以来最低的

如何认识我国的“三农”问题

●后发型发展中大国经济发展过程中的阶段性问题，在相当长的历史时期内，“三农”问题只有可能缓解，难以根本消除；如果要求在一两届政府的任期内基本解决“三农”问题，只能是一种不切实际的空想。比如，城乡差距问题作为当前“三农”问题严峻化的重要表现，其今后的演变趋势大致是……●解决“三农”问题要标本兼治，但治本之道是更重要的。解决“三农”问题没有特效药，也难找“突破口”，不可能“一抓就灵”、“立竿见影”

●对待“三农”问题要由唤起同情转到走向理性，需要恒心、理智和决心，跳出社会抄作和情绪化支持二、2004年惠农政策概要（一）“十六大”的重大突破中央农村工作会议用6个首次概括2004年惠农政策：

首次对种粮农民实行普遍的直接补贴首次明确提出在全国范围内取消农业税的目标首次在全国放开粮食购销和价格，在全国范围内形成了粮食购销市场化和经营主体多元化的格局首次启动了国家优质粮食产业工程规划，集中力量建设一批国家优质专用粮食生产基地首次明确将土地出让金用于土地开发，规定市、县将不低于土地出让平均收益的15%用于农业土地开发，增加了农业资金来源首次在全国范围内清欠农民工工资和征地补偿金除6个首次外，还有一些其他支农措施，可以概括地分为以下几类

2004年惠农政策概要（二）●“三补两减”（下页）●保护粮食生产能力、加强土地市场治理整顿：

一号文件九类措施第一类：集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增收

首次制定并实施国家优质粮食产业工程规划，选择部分有基础、有潜力的粮食大县和国有农场，集中力量建设一批国家优质专用粮食生产基地，发展粮食加工转化

实行最严格的耕地保护制度，全面粮食播种面积扭转连续5年下滑的势头，恢复到15.2亿亩二、2004年惠农政策概要（三）●加大农业投入力度

国债资金、中央预算内投资大幅度向农业特别是粮食主产区倾斜。全年用于农业的国债资金376亿元，占全国国债项目资金规模的34%●深化粮食流通体制改革、农村税费改革和农村信用社改革全面放开粮食购销市场和价格2004年惠农政策概要（四）●提高农民能力、维护农民权益加强农民培训改善农民工就业环境首次在全国范围内清欠农民工工资和征地补偿款2004年,全国2617平方公里被圈占土地、160亿元被拖欠征地补偿费陆续退还到农民手中，共清理出拖欠、截流、挪用征地补偿费175亿元。截止到11月底，已偿还160亿元，占拖欠总额的91%●农村义务教育和公共卫生投入

2004年除一般性转移支付、工资性转移支付、税费改革转移支付中用于教育的支出和教职工专项的50亿元资金外，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达100亿元，比03年的58亿元增加了72%。三补两减：中央财政共支出450亿元●粮农直接补贴：116亿元●良种补贴：28亿元2003年中央财政安排3亿元，由财政部和农业部共同组织实施优质专用小麦和高油高产大豆良种推广补贴示范，每亩补贴10元，共计3000万亩。其中小麦1000万亩，高油大豆2000万亩。●农机具购置补贴：7000万元●减免农业税：

中央确定黑龙江、吉林全部免征农业税，但实际上有8个省取消农业税11个粮食主产省降低农业税税率3个百分点其他地区降低1个百分点●取消除烟叶以外的农业特产税

对种粮农民的直接补贴

2004年一号文件规定，国家从粮食风险基金总额中拿出不少于1/3的资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。

全年共安排直补资金116亿元，扩大良种补贴的范围和规模。

有的地方如大连还在粮食风险基金之外，安排8千万元粮食直补（到7月中旬）补贴方式：按照计税面积或商品粮数量计划种植面积、实际种植面积惠农政策的评价●惠农政策的“含金量”不断提高●惠农政策的效果迅速显现从农民收入和城乡差距看从农民就业看从农村社会发展和公共品供给看：取得重要进展从农民权益保护看从粮食安全看：粮食生产出现重要转机、粮食综合生产能力建设开始得到加强。2004年，农田水利基建投入580亿元，比上年略有增加。全年抗旱挽回粮食损失3557万吨，减少经济作物损失340亿元，解决了2379万城乡人口的粮食性饮水问题●惠农政策向惠农机制的转变有所加快改革迈出重大步伐