新公共服务理论视角下行政服务中心建设研究

PAGEI新公共服务理论视角下行政服务中心建设研究目录摘要……………………=1\*ROMANI绪论 11新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义 81.1新公共服务理论的缘起及其理论渊源 81.2新公共服务理论的基本内涵和核心价值理念 101.3新公共服务理论对行政服务中心建设的借鉴意义 121.3.1树立以人为本的服务理念 131.3.2注重服务效率与质量的提高 131.3.3追求公共利益的实现 132我国行政服务中心建设的现状分析 152.2我国行政服务中心的现存问题 152.2.1行政服务中心整体认识上的偏差 152.2.2管理体制尚需进一步健全 182.2.3公共利益目标实现途径不够完善 202.3我国行政服务中心存在问题的原因分析 212.3.1行政人员服务理念的缺失 212.3.2现行管理体制的制约 222.3.3部门利益和个人利益的潜在影响 223新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径 243.1提升行政人员以人为本的公共服务理念 243.1.1加强行政服务中心的公共服务理念培训 243.1.2强化行政服务中心的公共服务理念宣传 253.1.3加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设 253.2完善行政服务中心的管理体制 263.2.1增加行政服务中心的管理权限 263.2.2完善行政服务中心的各项规章制度 273.3变革公共利益的实现途径 273.3.1构建民主合作型的行政服务中心组织体系 283.3.2改变行政服务中心公共服务的供给方式 28结束语 29参考文献 30摘要行政服务中心是我国地方政府行政改革的实践，也是公共服务领域的一项重要创新，其宗旨是为公众提供便利、快捷、高效、透明的服务，其价值在于，它在整个体制无法取得进展的情况下，开辟出一块新的改革空间，从政府管制的角度撕开了传统体制改革的铁幕。行政服务中心从成立到现在，发展态势良好，收到了良好的经济效益和社会效果。但是，由于缺乏系统性制度变革大环境，依靠行政命令推进发展的行政服务中心，在发展和运行过程中也凸显出各种问题和深层次的制度性缺陷。行政服务中心这种管理模式最早起源于英国的“一站式”服务(one-shopstation)，它所建立的理论依据是新公共管理理论中的顾客导向、竞争导向、结果导向理论。因此，它不是我国政府改革的独创，而是西方改革成果的借鉴和我国政府改革相结合的产物，它在我国的出现并非一种生硬的制度移植，而是各地方政府改革和公共服务创新的必然要求。为了摆脱行政服务中心现存的困境，防止中心的运作停滞不前，本文改变以往人们研究的视野，另辟途径，以新公共服务理论的视角，结合我国建设服务型政府的奋斗目标和当前实际情况，提出解决问题的思路。本文共分为三部分，第一部分阐述了新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义。第二部分分别从我国行政服务中心的现存问题和行政服务中心存在问题的原因分析了我国行政服务中心建设的现状。第三部分提出了新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径：首先在提升行政人员以人为本的公共服务理念方面，应加强行政服务中心的公共服务理念培训；强化行政服务中心的公共服务理念宣传；加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设。其次在完善行政服务中心的管理体制方面，应增加行政服务中心的管理权限；完善行政服务中心的各项规章制度。最后在变革公共利益的实现途径方面，应构建民主合作型的行政服务中心组织体系以及改变政府公共服务的供给方式。绪论0.1问题的提出及研究意义0.1.1问题的提出人类政府起源伊始，公共服务一直是其不可或缺的重要职能之一。因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页。然而由于历史上公民权利曾长期受到压制和忽视，整个社会的公共服务需求一直未能得到有效的表达和满足。20世纪以来，伴随着人类社会民主进程的加速、政府公共性的凸现以及公民权利和社会权利的兴起，公民的这种长期受到压抑的公共服务需求才日益彰显出来，从而使得公民的公共服务需求同传统的公共服务供给模式之间的矛盾日益高涨起来。目前，我国的政府改革也正面临着这些问题。“公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页。王郅强，靳江好﹒坚持科学发展观强化社会管理和公共服务职能中国行政学会2004年暨“政府社会管理和公共服务改革”理论研讨会综述[J]．中国行政管理，2004（10）：600.1.2研究意义理论意义研究我国行政服务中心的建设情况，对于我们继承和发扬前人有关行政服务的研究成果以及进一步完善现有的行政服务中心建设都将具有较强的理论指导意义。行政服务中心是在我国行政审批制度改革进程中出现的新兴组织，也是建设服务型政府的重要组成部分。其宗旨是为公众提供便利、快捷、高效、透明的服务，其价值在于，它在整个体制无法取得进展的情况下，开辟出一块新的改革空间，从政府管制的角度撕开了传统体制改革的铁幕。经过几年的运行，行政服务中心取得了较好的效果，但也出现了一定的问题。发展和完善公共行政服务中心不仅需要大胆改革，也需要贴近实际的理论探索。现有关注行政服务中心的论著及相关实践经验总结都集中于从新公共管理理论的视角来阐述其理论意义和实践价值。然而，它们都没有提出解除行政服务中心建设和发展过程中面临困境的有效途径，因此有必要转换研究视角以为行政服务中心的建设和发展提供可行的理论支持。现实意义第一，有利于政府由管理型向服务型转变。过去在计划经济体制下，政府承担了所有的社会事务，既制定政策、又执行政策，是全能型的政府。虽然我国也进行了多次的改革，但是政府职能仍然没有根本转变，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事，行政效率低下、服务意识淡薄是大多数政府职能部门的通病。而行政服务中心的建立将政府的各部门集中到一起，人员到位、职责分明，既有利于简化各种审批手续，提高工作效率，又让“掌舵者”和“划桨者”更好地各司其职，促进政府职能转变，为政府由管理转变为服务提供了良好的途径，突出“以民为本”、“官为民”的民主行政精神。正如美国行政学家奥斯本和盖布勒所指出的“政府开始转向一种政策制定同服务提供分开的机制。”第二，有利于打破部门间的壁垒，促进各部门间的合作。传统的官僚制要求在公共行政过程中，以严格的非人格化的金字塔结构为其制度基础。而这种“非人格化”的制度结构也是造成现代社会“科层失效”的原因之一。由于它过分强调职能分工，再加上公职人员的“理性经济人”角色，就容易造成职能各自为政，部门之间存在明显的壁垒，所提供的服务也是支离破碎的。行政服务中心通过把政府不同部门、不同科室、不同工作人员集中在同一地点同时进行有效的工作，提供全面的服务项目，从根本上提高了政府办事效率，解决了“门难进、脸难看、事难办”的衙门式工作方式，避免相互推委和扯皮，有利于加强行政职能履行过程中各部门间的协调与合作，形成网络化的服务体系，打造政府组织的无缝隙化。第三，有利于节省公民成本，提高行政效率。行政服务中心体现了现代政府管理“一站式”服务体制的世界潮流，使市民和企业能在更短的时间里，以更高的效率办好事情，大大地节省了顾客成本，同时也提高了政府的行政效率，降低政府服务的社会成本。原来要跑几十个部门办的事项，现在是“一幢楼”办公，“一站式”服务，通过采取“一门受理、窗口运作、统一收费、承诺办结”的方式开展行政审批工作，将过去的“串联式”改为“并联式”服务，实行窗口菜单式服务，大大提高了行政效率。各职能部门大都以触摸屏、告示牌、服务向导卡等形式进行审批流程告知，办事人员只要按照流程图和服务向导卡的指引办理即可，改变了过去公众因不了解办事流程而反复跑冤枉路的现象。第四，有利于体现政务公开的原则，加强了对政府及其工作人员的监督。长期以来，政府许多活动都处于不公开状态，从政府的机构设置、人员安排、职责权限、权力的使用规则和方式、工作程序都很难为外人所知。与百姓切身利益相关的各种政策和决定出台和实施都由政府单方决定，缺乏互动与沟通。这不仅使政府与公众之间产生了距离和隔膜，更严重的是“暗箱操作”会带来腐败问题。行政服务中心通过将政府各个职能部门集中在一起，采取窗口式办理、一站式收费、公开公示服务内容、政府的政策规定、办事程序、优惠条件和收费标准等，让公共服务和管理活动直接呈现在“顾客”及社会各界的面前，广泛地接受市民(企业)、监督机构对各个行政部门的监督和评估，促使其健全内部的管理机制，改进工作作风，极大地增强行政过程的透明度，减少腐败现象，同时，由于在制度上保障了市民对行政机关办理相应的事务的知情权，激发了其参与管理监督政务超市的积极性，使工作人员无法利用职权暗箱操作、徇私舞弊。行政服务中心的出现，也为市民开启了一个“政务公开”的窗口，使市民充分享受到“知政权”、“知情权”。0.2国内外研究现状述评0.2.1国内研究现状国内关于行政服务中心的研究始于20世纪90年代末我国第一家行政服务中心--浙江省金华市行政服务中心的建立。对于这种新型的政府服务机构，国内学者对它进行了大量的研究。关于行政服务中心出现的背景研究学者钱再见（2002）即认为行政服务中心就是由近年来世界范围内的新公共管理运动而引起的，“近期在我国一些城市中相继建立的‘政务超市’，就是借鉴新公共管理理论的‘公共服务’理念而进行地方政府管理模式创新和职能转变的有益探索”。钱再见．新公共管理对我国地方政府改革的启示—论“政府超市钱再见．新公共管理对我国地方政府改革的启示—论“政府超市”在中国的兴起[J]．江西行政学院学报，2002（2）：2张建．建设便民高效的政务“超市”—对滁州市行政服务中心的调研与思考[J]．中国行政管理，2005（4）：48关于行政服务中心发展中所面临的问题方面由于行政服务中心作为一种新鲜事物，它自身还存在许多需要进一步完善的地方，因而不少学者就行政服务中心所存在的问题进行了分析。学者姜晓萍（2004）在分析行政服务中心时，认为行政服务中心在建设过程中存在下面6个方面的问题：定位不够明确，成为事实上的收发中心；管理权限和职责不到位；部门对审批窗口授权不充分；与办证中介组织的关系微妙，影响审批程序的公正、公平；对行政服务中心的监管体制不完善；在收费过程中不能够严格实行收支两条线。姜晓萍，唐冉熊．完善行政服务中心深化审批制度改革[J]．湖南社会科学，2004（2）：30—34南京市行政学院课题组（2005）对南京行政服务中心的调查结果显示，行政服务中心在实现政府职能从“管制”到“服务姜晓萍，唐冉熊．完善行政服务中心深化审批制度改革[J]．湖南社会科学，2004（2）：30—34南京市行政学院课题组．关于南京市政务超市的调查与思考[J]．中共南京市委党校南京市行政学院学报，2005（1）：76-80关于行政服务中心的发展对策方面针对行政服务中心在实践中所存在的问题，有一部分学者开始思索行政服务中心进一步发展的策略问题。比如学者杨树人（2000）认为针对行政服务中心所存在的问题，可以从加强制度建设，对“一站式”服务体制进行必要的规范；注重服务人员队伍建设，提高从业人员的素质；加强办公设备的自动化、现代化建设，进一步提高服务效率；完善行政审批程序立法，从源头上对审批权的行使进行控制等几个方面来努力。杨树人．论行政审批“一站式”服务体制[J]．四川行政学院学报，2002（5）：15综上所述，虽然迄今为止还没有学者就行政服务中心这一新鲜事物进行过系统的研究，但是上述众多学者所取得研究成果都将我为本文进一步系统地展开行政服务中心建设的研究工作提供了大量的实践素材与理论指导。0.2.1国外研究现状行政服务中心出现的一个重要原因就是为了解决传统官僚制下的部门分割问题，实现政府机构在公共服务过程中的一体化共给。可以说，国外政府在这些方面的尝试也一直没有停止过。就新型的行政服务机构建设必要性所展开的研究从国外类行政服务中心（表述在国外的那些类似于行政服务中心的提供集中式或一体化公共服务供给的政府机构的意思）的发展情况来看，它们被纳入到了整个国家的“一站式”政府的发展战略之中，因而我们在分析国外行政服务中心的类似机构之时，可以发现它经常与“一站式”政府的概念联系在一起。1997年美国联邦基准协会(FederalBenchmarkingConsortium)的研究报告就认为“一站式服务提供了一个强有力的解毒剂，在一站式范式之下，一个顾客所有的业务都能够在一个单一的接触中完成”。FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.学者本特（Bent,1999）按照另外一个维度--服务传输的渠道将“一站式”政府分为实体地点、网络服务亭和呼叫中心等几种形式。其中的实体地点既是指通过传统的行政办公场所或是其他的实体机构重组的方式来提供公民所需要的公共服务，如“政务超市FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.关于国外类行政服务中心基本宗旨的研究虽然国内外在行政服务中心的称谓上存在着一定的差异，但是有关它们建设的基本指导思想却具有很大的相似性。如学者库彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）就认为政府公共服务一体化供给模式是公共行政改革和研究领域里的一个全新的模式，它是指“在一站式的范式下从公民或是公共服务的顾客的角度出发来为他们集中提供公共服务。所有客户的事情都能通过一个简单的接触完成，无论它是通过面对面的方式，还是通过电话、传真、网络或是其他方式”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au学者萨德（Sader,2000）也认为“一站式”政府的理念比较受欢迎，并指出“它的基本思想是一个投资者只需要接触单一实体机构就能够完成他所需要的文书工作，而整个办事过程是一个流线型和合作型的过程，而不是让公民在不同政府部门的迷宫中来回奔波”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auFrankSader.Do“One-StopShop”Work?http://rru.Worldbank.Org/documents/discussions.关于国外类行政服务中心所面临挑战方面的研究因为官僚制作为当今世界上大多数国家所采用的行政组织模式，它的层级节制和部门分工思想已经侵入到政府肌体的任何一个部位，所以要想建立一体化的类行政服务中心，必然要受到来自传统体制的较大阻力。学者库彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）认为在建设类行政服务中心的过程中可能遇到以下几个方面的阻碍：缺乏组织的合作；缺少合法的规章；技术因素；人员因素；适当数量的资金；政治支持。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au学者卡洛斯（Klaus,2002）在分析瑞典和德国等国的地方政府集中服务机构的发展历程时，认为在地方政府将广泛的服务集中在公民办公室这类机构的过程中，IT技术发挥了重要的作用，“这种运动如果没有IT技术在处理单一项目方面的明显潜力，单一服务项目的柜台也是很难得以支撑下去的”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auKlausLenk.ElectronicServiceDelivery—ADriverofPublicSectorModernization.InformationPolity,2002(7).0.3研究方案0.3.1研究目标行政服务中心是在我国行政审批制度改革进程中出现的新兴组织。经过几年的运行，行政服务中心取得了较好的效果，但也出现了一定的问题。本文从新公共服务理论的视角出发，改变传统的对行政服务中心分析视角，通过对我国行政服务中心建设现状进行分析，提出解除行政服务中心建设和发展过程中面临困境的有效途径。0.3.2研究内容第一部分阐述了新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义。第二部分分别从我国行政服务中心的现存问题和行政服务中心存在问题的原因分析了我国行政服务中心建设的现状。第三部分提出了新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径：首先在提升行政人员以人为本的公共服务理念方面，应加强行政服务中心的公共服务理念培训；强化行政服务中心的公共服务理念宣传；加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设。其次在完善行政服务中心的管理体制方面，应增加行政服务中心的管理权限；完善行政服务中心的各项规章制度。最后在变革公共利益的实现途径方面，应构建民主合作型的行政服务中心组织体系以及改变政府公共服务的供给方式。0.3.3可能的创新点其一，现有关注行政服务中心的论著及相关实践经验总结都集中于从新公共管理理论的视角来阐述其理论意义和实践价值，本文尝试从新公共服务理论的视角来加以阐述。其二，在对我国行政服务中心建设现状分析后，从新公共服务理论的视角，提出我国行政服务中心发展新途径，既能检验本文的观点，又能提升研究的实际价值。0.3.4研究方法本文所采用的研究方法是：运用了文献研究法和系统分析法，在写作过程中搜集和分析了大量的文献资料，从新公共服务理论的视角，对行政服务中心建设进行了深入的研究。PAGE141新公共服务理论及其对行政服务中心建设的借鉴意义1.1新公共服务理论的缘起及其理论渊源1.1.1新公共服务理论的缘起新公共服务理论直接缘起于对新公共管理理论的反思与批判。在新公共管理理论思潮席卷全球的大背景下，面对滚滚而来的新公共管理改革洪流，仍有许多学者在对新公共管理进行了深刻的反思基础上，提出了一些不同的观点和批判性的看法。这种批判是全方位的，既有前面所提及的对新公共管理理论本身的质疑，更有对其实践模式和改革具体措施的否定和批判，如贝伦(Bellon·C)等人总结了企业化政府模式内含的四大价值冲突和价值矛盾，即企业自主与民主责任之间的价值冲突；公共企业愿景(publicentrepreneurialvision)与公民参与价值之间的冲突；企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的冲突。周志忍﹒当代国外行政改革比较研究[M]﹒北京：国家行政学院出版社，1999：586一587而美国学者查尔斯·古德塞尔更是针对奥斯本和盖布勒所倡导的企业化政府模式的十大原则，提出了针锋相对的十条原则：周志忍﹒当代国外行政改革比较研究[M]﹒北京：国家行政学院出版社，1999：586一587丁煌﹒西方行政学说史[M]﹒武汉：武汉大学出版社，1999：428一429客观地讲，众多批判之中，不乏“只言一点，不及其它”的偏颇之处以及为强化批判效果的夸大之辞，但毫无疑问这些批判并非空穴来风，反而必须承认，其中的一些批判的确是切中要害的。而这样一些诘问和质疑，很多都是新公共管理所无法回避和饶过的问题。对这些问题的回答和解决，也将在相当程度上决定了新公共管理的未来走向和命运。换言之，如不能对这些质疑和批判做出积极的回应和有效的解答，那么走向自我解构，将是新公共管理不可避免的命运和归宿。新公共服务理论无疑受到这些批判性观点的深刻影响。1.1.2新公共服务理论的渊源作为替代性的理论体系，新公共服务理论的概念和体系框架，直接建构在以下几个先导性理论基础之上：民主公民权理论、社区和市民社会模型以及组织人本主义和公共对话理论。〔美〕罗伯特·〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服务：服务而非掌舵[J]﹒中国行政管理，2002(10)：41民主公民权理论(Democraticcitizenship)。与建立在“自利”的人性假设基础上的传统观点不同，民主社会的公民权理论认为，健全的民主社会中的公民会超越一己私利而去关注更大的公共利益。因此强调应尊重和保障民主社会的公民权利和参与价值，积极开发公民的“民主品质”，主张倡导和复兴更为积极的公民参与，重构公民与政府之间的合作关系。相应地，政府公共管理应将关注的焦点放在增强公共机构回应性和加强与公民合作上。这为新公共服务提供了直接的理论来源。社区和市民社会模型(CommunityandCivilSociety)。针对近年来人们对社区价值的淡化和冷漠，该理论主张要重新认识社区在民主治理过程中的作用。该理论认为当代社会是一个价值观念高度多元化的社会，亦是群体组合和利益高度分化和多元化的社会，在此背景下，社区在社会基本价值观念整合和公共利益整合方面所发挥的积极的作用，应被重新加以认识和得到重视。罗伯特·B·登哈特援引美国前健康、教育和福利部的部长约翰·加德纳(JohnGardner)的话指出：“一个好的社群中的每个成员，都富有人情地对待他人，尊重人和人之间的差异并重视彼此之间的真诚正直。一个好的社群会培育合作和相互依赖的氛围。所有的成员都有这样的共识，即他们彼此都相互需要。社群中有一种归属感和认同感，以及一种相互负责的精神。”〔美〕罗伯特·〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒公共组织理论(第三版)[M]﹒北京：中国人民大学出版社，2003：200组织人本主义和公共对话理论(OrganizationalhumanismandPublictalk)。建立在科层制认识视野下的传统组织理论，强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇基于理性考量基础上的组织管理的非人格化特征，试图以此来追求和保证组织效率。与此观点不同，组织人本主义则倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对组织成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。公共对话理论属于后现代公共行政的范畴，它信奉“对话”理念，主张在一个日益复杂、多样而同时又联系日益紧密的后现代世界中，随着公共问题复杂性的增加以及彼此间依赖性的增强，打破福克斯和米勒(FoxandMi11er)所称之的层级结构下的“独白式的沟通”，促进积极的公共对话，通过相关治理主体的对话、沟通和协商来解决问题变得越来越重要。1.2新公共服务理论的基本内涵和核心价值理念作为传统公共行政和新公共管理的一个标准的替代模式，登哈特指出，新公共服务理论的核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服务：服务而不是掌舵[M]﹒北京：中国人民大学出版社，2004：前言〔美〕罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服务：服务而不是掌舵[M]﹒北京：中国人民大学出版社，2002：42-441.2.1服务而非掌舵登哈特认为，政府的职能是服务，而不仅仅是“掌舵”。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。行政官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至是裁判员。1.2.2追求公共利益公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多的体现在把人民聚集到能无拘无束、真诚的进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。除了这种促进作用，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。因此，公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应当鼓励公民采取一系列的行动，而不应当仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。1.2.3战略的思考，民主的行动符合公共需要的政策和计划，如果通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。为了实现集体意识，就必须规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。“尽管政府不能够创造社区，……却能够为有效的和负责任的公民行动奠定基础。”〔美〕珍妮特·〔美〕珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特﹒新公共服务:服务，而不是掌舵[M]，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年：81.2.4服务于公民而不是顾客公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。在政府中，公正和公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或者仅仅管制“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。政府必须关注公民的需要和利益。1.2.5责任并不单一公务员所应关注的不只是市场，还应关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观和价值标准、环境因素、民主规范、公民需求在内的各种制度和标准等复杂的综合影响，而且他们应当对这些制度和标准等复杂因素负责。1.2.6重视人而不只是生产率如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看他们就更有可能获得成功。如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。公务员的动机和报酬远不止是薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所不同。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。1.2.7公民权和公共服务比企业家精神更重要新公共服务理论认为，与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比，乐于为社会做出有意义贡献的公务员和公民更能够促进公共利益。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理者，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导者等角色来为公民服务。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。1.3新公共服务理论对行政服务中心建设的借鉴意义新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它倡扬政府的“公共性”、“服务性”本质，主张对新公共管理所倚的“政府再造”进行“再造”，从而回归政府的“公共服务”本质；它强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则，摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。李小伟，新型农村合作医疗中的政府职能定位[J]．经济问题，2006（10）：14-15行政服务中心是在市场经济背景下政府改革的产物，是公共事务治理方式的一大创新。“政务超市”的别称说明行政服务中心包含了政府在进行公共事务管理中引入服务模式的一面，在一定程度上切合了新公共服务理论的“政府的职能是服务”的基本观点。新公共服务理论为行政服务中心建设提供了理论和现实的指导。李小伟，新型农村合作医疗中的政府职能定位[J]．经济问题，2006（10）：14-151.3.1树立以人为本的服务理念新公共服务理论主张公民权，鼓励公民积极参与公共管理活动，使公共政策真正体现公民的公共利益。行政服务中心就是以行政相对人为服务对象，集中实施行政审批、提供多种政务服务的机构。根据新公共服务理论，行政服务中心的一切工作都应当从行政相对人的角度出发，保持对他们需求的响应力。无论是窗口工作人员还是管理层的工作人员，都应明确服务对象在他们工作中的中心地位，强化服务意识、创新服务方式、体高服务水平。例如，公开服务项目、推行服务承诺、受理服务反馈等。行政服务中心的设立，是从公众的心理认知进行的实践，拆除了政府“衙门”的森严壁垒，无障碍、公开透明办公，代表了一方政府既“亲民”又“清明”的形象。1.3.2注重服务效率与质量的提高新公共服务倡导建立具有使命感的服务型政府，极其重视提升政府实施公共管理的能力和提供政府服务的结果，因此，如何在有限资源面前实施有效管理、提供高质量服务，就成为其关注重点。科学、合理的绩效测评和管理体系便不可或缺。一个有效的、具有服务精神的政府必须坚持公民满意的原则。政府必须尽可能通过各种渠道倾听民众的呼声，同时重构其基本运作程序以满足公众的需求，强调其政府雇员的公共服务意识。根据新公共服务理论，行政服务中心已经逐步在探索适应其发展的，以服务对象的满意度为核心指标、以办事效率为重要因素的绩效管理模式。例如，由前来办事者填写意见卡或向监督机构投诉或反应情况，定期发布对窗口工作人员尽心考评结果，并于其原属单位的考评挂钩，进行相应的激励和惩戒。1.3.3追求公共利益的实现新公共服务的核心原则之一，就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。在新公共服务理论看来，公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念，这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。除了这种促进作用，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。因此，公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同的价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台。PAGE192我国行政服务中心建设的现状分析2.2我国行政服务中心的现存问题行政服务中心的存在使得各地政府都把它当作体现政府形象的重要窗口。它从一定程度上反映了政府的高效、廉洁和以人为本的形象；体现了政府便民、利民的规范、便捷和舒适的制度创新；落实了行政审批服务的集中、统一和透明。但是，由于缺乏系统性制度变革的大环境，依靠行政命令推进发展的公共行政服务中心，在发展和运行过程中也凸显出各种问题和深层次的制度性缺陷。综合有关文献来看，从新公共服务理论的视角来看，当前行政服务中心存在的内在问题主要表现在以下方面：2.2.1行政服务中心整体认识上的偏差行政服务中心作为一种新型的行政服务机构,它的发展意味着对传统政府管理模式的一种“反动”，但是既有政府管理模式下的各种认识观念的影响具有很大的惯性，在这种情况下，如果“中心”在建设中不够重视观念的作用，即它在观念领域里不主动出击或彻底清除旧的观念影响，传统政府的那些落后的认识观念就会继续影响并严重限制我国行政服务中心的进一步发展。正是由于在我国行政服务中心建设过程中所存在的这些认识偏差，导致了实际建设过程中的管制思维犹在、部门利益泛滥、形式主义严重等问题，严重地制约了我国行政服务中心的发展。管制理念的路径依赖我国行政服务中心与传统的政府组织之间是出于两种不同的政府理念所建立的，前者倡导一种“以公民为中心”的服务型政府理念，而后者却建立在政府及其行政人员对公民和社会的全面控制的管制型政府理念之上。尽管从管制型政府模式向服务型政府模式的转变是历史的大趋势，但是由于改革是要实现两种政府模式下政府与公民、社会关系的根本性变革，其困难与艰巨性是可以想象的，这也就决定了其转变过程的曲折性和长期性。当前，我国政府正处于由管制型政府向服务型政府转变的特殊时期，虽然服务型政府的理念已经产生并得到实践，但是传统的管制思维仍然控制着政府及其工作人员的主流思想，“官本位、政府本位与权力本位”思想从根本上仍未得到改变。作为服务型政府建设的“先锋”力量，我国行政服务中心是在管制型政府的大背景下产生和得到发展的，因而必然会受到来自于传统管制型政府模式下的各种管制观念的严重影响。我国行政服务中心建设和发展的过程在某种层面上就是两种不同的政府模式较量和斗争的过程，它们的主要观念都会在这一过程中得到反映，共同决定了我国行政服务中心的处境必然是在“夹缝”中求生存。由于管制型政府向服务型政府的转变是一个长期的过程，就决定了在我国行政服务中心建设过程中仍然可能存在各种“管制”思想。可以说，这些残留的管制思想已经严重地影响到我国行政服务中心的健康发展。管制思维的路径依赖也就决定了传统的行政方式很难轻易地被新型的行政服务中心方式革除或替代，如果缺乏有效的改革，既有的各种落后的行政方式还会在行政服务中心占有很大的市场。这些管制思维的存在，从根本上制约着我国行政服务中心在组织结构、业务流程、运行机制和组织文化等方面的“以公民为中心”的变革。部门利益的思维定势部门利益的存在，已经严重地制约了我国行政服务中心的发展，“在任何一个‘一站式’政府项目当中，权力结构和平衡都会受到影响。由于害怕失去对人员、法律或是财政资源的权力的原因，往往抑制了个别机构参与一站式政府的热情”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.我国行政服务中心所欲实现的“一站式”目标也因某些利益部门的各自为政而成为“多站式”和“非一站式”；或是由于进入“中心”办理的是一些无关紧要的审批项目，关系到部门利益的审批环节仍然牢牢地掌握在各个部门手中，出现“两头审批”的情况，而使“中心”变质为一个新增的审批部门。“仍有少数有权部门对行政服务中心持抵触情绪……不愿把‘含金量’高的审批办证项目拿进行政服务中心，个别部门和工作人员甚至对行政服务中心冷嘲热讽，有意刁难”。四川省政府研究室调查组：《对绵阳市行政服务中心的调查》，四川行政学院学报，2001（2）：29可以说，部门利益已经成为我国行政服务中心建设过程中的“焦点”问题。从我国各地的行政服务中心建设情况来看，由于部门利益、部门权利和私人利益的存在而使“大厅”无法发展甚至是“关门大吉”的情况也时有发生。如包头市历史上第一个“一厅式”服务大厅“热闹挂牌冷清收场”，“行政执法部门的权力人物为什么不愿出来”，而死死缩在‘土围子’里……‘一厅式’审批对投资者有利，对有些权力者来说，却是从制度上遏制了他们对权力的滥用，它们的权钱交易就不大好做了”。殷国安﹒“一厅式”审批遭遇权力“土围子”，人民日报，2002年4月14日从长远来看，我国行政服务中心的发展在很大程度上是与改革部门的利益问题相一致的，从“咨询台”向“收发室”再到“一站式”的跨越过程实质上也是一个重新整合政府职能和消除部门利益的过程。同时还由于部门利益与每个政府工作人员的私人利益密切相关，因而革除部门利益、组织行政服务中心的过程就是一个“自我剥夺”的过程。纵观我国各地的行政服务中心发展情况，部门利益问题已经成为关乎到“HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.四川省政府研究室调查组：《对绵阳市行政服务中心的调查》，四川行政学院学报，2001（2）：29殷国安﹒“一厅式”审批遭遇权力“土围子”，人民日报，2002年4月14日落后政绩观念的残留作为一个新鲜事物，行政服务中心的建设已经成为各地政府改革政府审批和服务功能的重要手段。根据2007年10月底有国家发展改革委员会网站公布的统计数字，已有31个省（区、市）共取消和调整审批项目25000多项，占审批项目总数一半以上，建立政务服务大厅3714个。从目前情况来看，这一数字还在上升之中，全国已有更多的地方政府正在筹建行政服务中心。与以往任何一项新的行政改革所遇到的“一窝式”和形式主义一样，我国行政服务中心建设也很难逃避落后的政绩观念对其的影响。从当前我国各地的行政服务中心建设情况来看，已经能够察觉到落后政绩观念对其的影响，虽然全国几千家行政服务中心之中的大多数还坚持了求真务实的创新精神并取得了比较好的改革效果，但是也有不少地方的行政服务中心建设仍然走着形式主义的老路。落后的政绩观用在行政服务中心建设过程中就表现为以下几种情况。首先是在建设过程中盲目的“贪大、求多”，过于追求数字上的增长，“扎扎实实走形式，认认真真玩花样”，而忽视了“中心”内涵意义上的改革。现在很多人评价一个行政服务中心是否优良的标准不是从考察“中心”的内部运作情况入手，而是从外在的房屋建设的好坏、办公面积的大小或是进驻窗口和工作人员多少的角度来评价。如湖南面积最大的县级“政务超市”在长沙县启用后，该“政务超市”投资3000多万元建成，建筑面积达6500平方米，是目前全省面积最大的县级“政务超市”，“中心”设窗口343个，招投标室8个，县长、局长审批办公室16个。程放军﹒湖南面积最大的县级“政务超市”在长沙县启用，长沙晚报，2004年11月19日其次是行政服务中心的服务视角偏狭。所谓服务视角的偏狭主要是指有些地方的“中心”没有将普通民众作为其主要的服务对象，即使有对普通民众服务的项目也是其辅助功能，而是将某些特定群体纳入到自己的服务范围之中。如我国部分地方的行政服务中心就只是为“招商引资”而成立，甚至有些地方的行政服务中心明确提出“对多少万元以上的招商引资项目，‘中心’开辟了审批‘绿色通道’，提供全程‘保姆式’服务”。行政服务中心作为服务型政府建设的“先锋”力量，如果其丧失了为“广大群众”服务的理念，也就从根本上背离了行政服务中心的远大理想，将会丧失其宽阔的发展视野和宏大的战略目标。最后是行政服务中心建设过程中的重复建设。在没有探讨行政服务中心应该如何设置以及在哪级政府设置的情况下，不少地方的政府在临近区域内建设多家具有可能替代性的行政服务中心，造成“中心”的开工不足、冷热不均甚至是“撂荒”等问题。行政服务中心的“‘撂荒’，则意味着政府在办公室租赁、硬件配置、人员调配等方面花费的巨额资金变为无效投入。更为严重的后果是，它无形中助长了官场‘形式秀’、‘政绩秀’等程放军﹒湖南面积最大的县级“政务超市”在长沙县启用，长沙晚报，2004年11月19日张培元.“行政服务中心”为何“撂荒”，工人日报，2004年6月17日2.2.2管理体制尚需进一步健全作为一种新型的行政服务机构，我国行政服务中心在管理体制上所存在的问题已经成为制约“中心”进一步发展的重要功障碍因素。我国各地行政服务中心的管理体制普遍有待进一步完善，诸如“中心”内部调控能力不足、窗口人员管理乏力、缺乏完善的监督机制等问题还存在于很多行政服务中心之中。内部调控能力的不足内部调控能力主要是指“中心”对进驻的各职能部门的工作人员所具有的一中整体上的调度能力。这一调度能力使行政服务中心能够在其内部有效地调度任何一名工作人员，促使他们协同运作，充分的利用“中心”的各种资源，实现中心在行政审批和服务方面的产出最大化，提高服务的质量和效率。如果行政服务中心的内部调控能力不足就会表现为中心的各职能部门窗口冷热不均的问题，进驻中心的各职能部门的工作人员也因为办理业务量的不同而处于忙闲两种不同的境地，行政服务中心也因为缺乏应有的调控能力而无法改变自身“物业部门”的角色。而当前的行政服务中心正处于这种状态，有的窗口无事可做，行政工作人员或看书、或闲聊，更有甚者则睡觉；而有的热门窗口则排起了长龙，严重影响了公众的办事效率和质量。当前我国各地的行政服务中心解决“中心”各窗口因业务量的不同而带来的“冷热不均”问题的主要做法就是，根据职能部门的业务量来安排窗口和工作人员的数量。有些地方的行政服务中心根据业务量的多少、季节性等因素将窗口工作人员分为长期坐班、定期坐班、临时召集等形式，这也在一定程度上缓解了“中心”各窗口之间的“冷热不均”问题。由于大部分的行政审批或服务申请的随机性较大，我们就无法预料每一窗口的具体业务量的多少，也没有办法确定哪些职能部门应该进驻“中心”以及进驻人员的多少，从而也就没有办法从根本上实行行政服务中心内部的业务协作和资源配置的问题。而当前，我国各地的行政服务中心普遍缺乏这样的一个内部调控机制，因而也就无法去解决“中心”职能窗口之间的冷热不均问题。管理权限的乏力行政服务中心的内部调控能力主要是从“业务分担”的角度来考察“中心”的调度能力，而人员管理权限则主要是指“中心”对所有进“厅”人员的管理权限大小的问题。行政服务中心作为一个新型的行政服务机构，如果自己在人员管理方面没有足够的权限，就不能有效地克制传统政府组织中所存在的各种弊病，也就不能从根本上树立“中心”的服务文化。从目前我国各地的行政服务中心建设情况来看，由于“中心”缺乏必要的人员管理权限，致使“中心”的各种规章制度不能得到有效的运行，从而影响了整个“中心”的运行效果。同时，由于职能部门对窗口工作人员的实质性授权太少，责权不够明确。“个别单位前一阶段放了权，后一阶段又莫名其妙地收了回去。或原来议定的项目根本就没有进入窗口办理。”山西省塑州市市长张建欣﹒解放思想，转变职能——在政务大厅工作促进会上的讲话，朔州市政府办公厅，2003年11月8日许多部门山西省塑州市市长张建欣﹒解放思想，转变职能——在政务大厅工作促进会上的讲话，朔州市政府办公厅，2003年11月8日沟通与制衡的困难行政服务中心其中一个运行机制是“联合办理制”，它要求各职能部门实现信息的沟通与合作的协调。但由于法律对中心的功能定位不足，责权划分不明确，造成原单位和中心以及中心内部的窗口单位内部科室与窗口之间的权力之争，造成上下改革不统一，左右步调不一致的局面，使得“联合办理制”备受掣肘，各部门各单位的沟通和权力的制衡仅仅成为一种美好的愿望。缺乏完善的监督机制监督分为内部监督和外部监督、法律监督和社会监督。“我国目前行政服务中心的监督仅限于内部监督，而且重点和力度也有失偏颇。大部分地方存在重审批、轻监督的现象，重审批权力、轻监督责任和义务、对审批行为缺乏严格的监督和有效的约束。一旦出现违法审批、违纪审批、该批不批等情况，不易或无法追究审批部门和审批人员的责任。”彭向刚﹒我国行政审批制度的突出问题与政策的目标模式[J]﹒学术研究，2003（9）：87目前政务公开的力度仍然不够，外部监督或社会监督的前提条件不够充分，社会公众只能对窗口工作人员的工作态度和效率这些表面现象进行监督和提出意见，内部的操作过程仍处于封闭状态。同时，监督方面的立法仍不完善，缺乏法律依据。此外，网上监督作为一种新型透明的监督形式，现在仍不成熟，许多地方推行政府上网、电子政务，也设立了监督专栏，但这些大部分是“网络形象工程”彭向刚﹒我国行政审批制度的突出问题与政策的目标模式[J]﹒学术研究，2003（9）：87吴爱明，朱国斌，林震﹒中国电子政务——理论与实践[M]．北京：人民出版社，2004：3412.2.3公共利益目标实现途径不够完善公众参与机制未建立健全我国新颁布的《行政许可法》要求信息公开，让公众监督其公开性和公正性，并建立公众参与机制，让利害关系人和社会公众有一个发表不同看法的机会。但这仅仅是为建立公众参与机制提供法律基础，目前，我国公众参与的渠道并未规范化、法制化，参与方式也多为非制度化参与，甚至是反制度化参与，各项听政制度也并未发挥其应有的功效，有些地区，虽然公众在听政会上对公共事务提出了很好的意见和建议，但当地有些政府部门并不予采纳。公共服务供给机制的制约行政服务中心提供的公共服务，不是以公众的需求为出发点，不是以公众的满意度为核心指标。在供给公共服务的过程中，提供什么样的服务、哪些服务该放手、哪些服务该松绑、哪些服务可以加强，公共服务的供给不是建立在公民和社区团体之间的利益充分协商和协调，进而创建共同价值观的基础之上，而是由政府单方面确定的。这样的结果往往造成，政府供给的并不是公众所需要的，而公众需要的，政府又不能给与提供，进而导致了供需失衡。公共服务供给机制的制约主要表现在以下几个方面：首先是公共服务提供主体的单一性。由于管制型政府在我国的长期存在，行政权力的触角已经延伸到全社会的各个角落小，政府将社会上许多本应该由社会自身来管理的事情均纳入到了自身的管理范围之中，公共管理活动完全由政府这单一的主体来承担。其次是公共服务客气地有限性。由于整个社会的公共管理均来自政府这一家供给单位，由于政府供给能力的有限性，因而能够享受到公共服务的群体也必定是有限的。最后是公共服务缺乏制度性供给。在强调管制、轻视服务的管制型政府时期，政府公共服务的供给从制度上得不到保障。因此在这一时期即使个别政府部门提供优质的公共服务，也只能是“阵发式”的。由此可以看出，服务主体的单一性、服务客体的有限性、服务缺乏制度化等公共服务供给机制，严重地阻碍了公共利益目标实现。2.3我国行政服务中心存在问题的原因分析行政服务中心作为行政审批制度改革的产物,在其发展过程中，出现上述问题是有深刻的原因的。2.3.1行政人员服务理念的缺失实行市场经济、法制经济、以人为本，政府需要限制自己和官员的行为，树立为市场、企业和人民提供服务的理念。从这个意义上说,我们要建设公共服务型政府,需要在意识形态和文化方面，反对“官本位”，进行“反封建”的补课。薛克俭，“中国转型时期政府改革国际研讨会(2003)综述”[J]﹒中国改革论坛，2003（12）：21行政服务中心运行的初始阶段，传统官僚制的一些思想和行为并未完全消失，中心未能实现政府职能从“管治”到“服务”的根本转变。主要表现在重管理轻服务和重收费轻监督的行政观念。中心工作人员不是自觉地便民利民、顾客至上、服务为先，有时甚至会摆架子、显神气一些部门认为建立行政服务中心可能侵犯了他们的权利，打乱了行政管理格局和秩序，想方设法敷衍甚至抵制。例如，巴州消防局，就于2004年11月在没有经过州政府同意的情况下，擅自撤回原单位。在传统的管理方式与各自利益的多重因素的作用下，转变政府职能仍停留在一般的宣传上，而在实际运作中则难以形成上下一致的共识和必要的合力。换言之，中心还仅仅是政府在为群众提供行政服务时的一种服务方式的改变，并没有真正触及到政府职能的根本性转变。南京市行政学院课题组，薛克俭，“中国转型时期政府改革国际研讨会(2003)综述”[J]﹒中国改革论坛，2003（12）：21南京市行政学院课题组，“关于南京市政务超市(服务中心)的调查与思考”[J]﹒中共南京市委党校南京市行政学院学报，2005（1）：782.3.2现行管理体制的制约英国开展“一站式”服务一个主要目的就是为了克服多年来实行韦伯官僚制科层组织理论带来的行政组织僵化保守、效率低下、自我利益膨胀的弊端，使每一个机关或窗口都能独立完成一项完整的服务。就目前我国行政管理体制而言，行政服务中心还未从根本上动摇“条块分割”的行政管理模式，并未改变传统的行政命令和行政干预方式，政府职能也未完成从“统治”到“治理”的彻底转变。在传统的管理方式、思维方式及部门利益、个人利益等多重因素作用下，行政服务中心遇到很大阻力。“中心”要改变过去“群众围着政府转，政府围着部门转，部门围着权利转”，实现“部门围着窗口转，窗口围着群众转”，必然对政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化现象造成极大的冲击，这时候部门的对抗、抵触情绪就出来了。从而出现部门对窗口授权不充分，不严格执行“中心”的制度，不积极配合“中心”的协调现象，也就导致了“中心”不能更好地发挥优化审批流程、监督审批行为的作用。其次，就行政审批制度改革而言，行政审批制度改革应该是一场“组合战”，但目前的行政审批制度改革，很大程度上还仅仅是“单兵作战”。就上下衔接而言，行政审批制度改革未实现上下联动，在具体实践中，没有统一的规范，地方各行其是，对行政服务中心这样一个由基层推动的新生机构，从省到县没有建立起一套自上而下的法律规范，也就出现“中心”的名称和机构设置多样性。就左右配合而言，行政审批制度改革并没有与行政管理体制改革、财政管理体制改革很好地结合，所以在行政服务中心的运行中对收费的监督管理就显得力度不够。姜晓萍，唐冉熊﹒完善行政服务中心深化审批制度改革[J]．湖南社会科学，2004（2）：32-33姜晓萍，唐冉熊﹒完善行政服务中心深化审批制度改革[J]．湖南社会科学，2004（2）：32-332.3.3部门利益和个人利益的潜在影响按照公共选择理论，在政治市场上，行政人员也是理性的“经济人”，一方面，他们的行为动机是自利的，设法充分地利用他们所能得到的，如权力信息等公共资源谋取私人利益的最大化；另一方面，在行动上，他们又是理性的，他们一般不会为了利益而触犯法律，只是在可能逃避现行法律惩罚的情况下来谋取自身利益的最大化。而在我国，由于法律的不完备，以及司法系统的执法不力，给行政人员以可乘之机，导致国家权力部门化，部门权力个人化。很多部门把行政审批权作为实现部门利益和个人利益的重要手段，平时想方设法设置关卡，而现在，让他们把行政审批权交到服务中心，而服务中心实行一个窗口统一收费，收费标准公开，实行票款分离，全部收费纳入财政专户管理。这就导致许多单位本来以此作为“小金库”的源泉中断。并且，原来行政审批权在各职能部门时，一直实行暗箱操作，直接审批人经常以研究研究为借口，捞取个人利益。基于以上因素，行政审批权的让出自然会遇到很大的阻力。赵定涛，卢正刚﹒我国行政服务中心存在的问题及其对策研究[J]．行政论坛，2004（3）：22赵定涛，卢正刚﹒我国行政服务中心存在的问题及其对策研究[J]．行政论坛，2004（3）：22PAGE343新公共服务理论视角下行政服务中心的发展路径新公共服务理论强调：“公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位，强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。”[美]珍妮特·V·登哈特罗伯特·B[美]珍妮特·V·登哈特罗伯特·B·登哈特﹒新公共服务：服务，而不是掌舵[M]﹒北京：中国人民大学出版社，2004：2433.1提升行政人员以人为本的公共服务理念只有提升行政人员的公共服务理念，才能实现我国行政服务中心所期望的高效、优质的行政服务目标，也才能推动整个政府向服务型政府模式的跨越。当然在这一过程中，我们应该做到既要立足于本国政治、经济、文化等基础之上，又要借鉴其他国家在提升行政理念方面的有效做法。3.1.1加强行政服务中心的公共服务理念培训行政服务中心应定期举行有关公共服务理念的学习班，使“其所关注的是一种新的职业感和职业认同感，怎样才使公职官员形成适当的伦理价值，从而诱导他们具有更加强烈的对公共利益负责的精神”。金太军﹒将廉洁自律内化为公务员的自觉意识行政腐败解读与治理[M]。广州：广东人民出版社，2002：68还可以在适时举行的行政服务中心工作人员的培训过程中加入公共服务精神方面的培训课程。其具体内容应该与时俱进，既要体现新时期我国政治、经济、文化发展的成果以及对政府提出的新要求，也要时时反映人民对政府及其行政人员提出的道德要求和伦理愿望。“立党为公，执政为名”、金太军﹒将廉洁自律内化为公务员的自觉意识行政腐败解读与治理[M]。广州：广东人民出版社，2002：683.1.2强化行政服务中心的公共服务理念宣传通过行政系统内外有影响的报纸、期刊、电台或行政服务中心的工作简报，或抓住具体行政活动中的个案来树立行政服务中心的模范人物以宣传公共服务理念的重要性，在全社会形成客观的评价标准，让社会公众来监督和评价其所接触到的“中心”工作人员。同时通过服务理念宣传的方式还可以从外在方面监督“中心”工作人员的良心以及荣誉感的生成，从而将公共服务理念所要求的义务和责任内化为行政人员的伦理信念。3.1.3加快行政服务中心公共服务理念的制度化建设自2006年1月1日开始，新的《国家公务员法》已经得到实行，但是其中就公共服务理念的制度化要求方面仍然显得非常不足。近年来，不少地方屡屡出现行政人员伦理失范的现象，严重地影响到政府的公众形象。基于此，针对我国公务员行政伦理问题进行专门的立法也显得十分必要。尽管现行的《公务员法》中要求公务员“德、能、勤、绩”，“廉洁奉公、作风正派、办事公道、起模范作用”，甚至对“违反社会公德造成不良影响的”追究责任，然而，这还远远不够，为了从根本上杜绝行政人员的不伦理行为，树立公共行政人员的公共服务理念，必须形成系统的法律条文，将行政人员个人道德、职业操守等详细规定下来，整个政府的公共服务理念的树立将会有助于我国行政服务中心工作人员公共服务精神的培养。具体到行政服务中心的建设中，它必须制定出详细的规章制度来具体落实公共服务理念所提出的各项要求，提升行政服务中心工作人员的公共服务理念。同时，加大行政服务中心工作人员公共服务理念的监督。从宏观的角度，可以设立政府的行政伦理监督机构，这也是公共服务理念制度化建设的一个重要内容。这种行政伦理监督机构的存在对于我国行政服务中心工作人员公共服务理念的提升也将发挥着重大作用。从微观的角度来说，虽然没有必要专门成立我国行政服务中心的公共服务理念监督部门，但是可以在现有行政服务中心的管理委员会或行政服务中心的行政投诉中心增加一项职责，来行使对“中心”工作人员是否具备公共服务理念的考核职能，把公共服务理念切实贯彻到实处。3.2完善行政服务中心的管理体制虽然合法性建设和职能界定对于我国行政服务中心的发展发挥着基础性的作用，但是作为一种新型的行政机构，它更急需在自身管理体制方面的进一步完善。较性质和职能方面的规范化建设而言，管理体制主要是从组织内部来规范我国行政服务中心的建设，它充当着组织发展内部动力机制的角色。因而，如何“使管理机制服务于组织使命，而不是相反”〔美〕保罗〔美〕保罗·C·莱特﹒持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织[M]．北京：中国人民大学出版社，2004：1633.2.1增加行政服务中心的管理权限通过进一步规范“中心”管理权限的途径来完善我国行政服务中心管理体制的做法主要可从以下几个方面来着手。首先，在人事管理权方面。要想从根本上解决“中心”在内部工作人员管理上权限不足的问题，就应该加大行政服务中心对进驻工作人员的管理力度。虽然当前完全将窗口工作人员的人事管理权交由“中心”来管理还不是很现实，但是我们可以加大“中心”在工作人员的工资、福利、考核、奖惩等方面的影响力。对于重要的岗位可以试行聘任制，公开选拔、竞争上岗，行成能者上、平者让、庸者下的用人机制；也可以采用末位淘汰制，将不称职者淘汰出行政服务中心；还可以建立完善投诉待岗制、违规待岗制、监督反馈制、绩效考评制、失责追究等系列制度，来提高行政服务中心工作人员的服务水平。付思明﹒行政审批制度改革与法制化[M]．北京：中共中央党校出版社，2003：123其次，在“事权”调节方面。要想解决“中心”内部各窗口之间的“冷热不均”的问题，充分利用“中心”的各项资源，提升“中心”的总体服务能力，就需要加大“中心”在进“厅”项目上的调控能力。而这种调控能力又是建立在行政服务中心内部的“工作分担”机制之上。因此，可以通过对行政服务中心工作人员的培训，提升他们的“跨部门”行政能力，使所有窗口的工作人员以一个“团队”出现在行政审批或服务活动之中。最后，在“财权”付思明﹒行政审批制度改革与法制化[M]．北京：中共中央党校出版社，2003：1233.2.2完善行政服务中心的各项规章制度与传统的政府管理模式相比，虽然我国行政服务中心在办理机制、协作机制和监督机制等方面进行了根本性的革新，但是如果不能够用规章制度对这些改革的最新成果予以确定，就不能从长效机制上来保证行政服务中心的发展，这种新型服务机构的实践就有可能会流于形式。因此，作为一个新生事物，我国行政服务中心的发展离不开内部管理制度的完善。而一个完善的内部管理制度就应该包括方方面面的内容，如服务制度、奖惩制度、监督制度、考核制度等共同形成一个无缝隙的制度体系，不能允许制度“缺口”的存在。当然，行政服务中心内部规章制度的完善并不是一蹴而就的过程，而是一个需要在实践中不断“磨合”的过程值得提出的是，在规范我国行政服务中心的内部管理过程中，应该充分重视“服务标准”的制定工作。根据我国标准服务网的解释：服务标准主要是指对某项服务工作应达到的要求所制定的标准；而通常意义所说的服务标准化则主要是指通过对服务标准的制定和实施，以及对标准化原则和方法的运用，以达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得优质服务的过程。可见，服务的标准化离不开服务方法规范化、服务过程程序化和服务质量目标化。从西方国家行政改革的经验来看，通过制定服务标准的确有利于政府服务水准的提高。如加拿大政府机构按照国民需求来设计服务标准，在其《公共服务2000》中就有关于服务标准的规定；美国政府早在1994年就由国家绩效评估委员会汇集各个联邦机构所设立的服务标准，并出版了美国历史上第一本政府服务手册--《顾客至上：服务美国民众的标准》，截止1996年，联邦政府共有200多个机构执行了3000多种服务标准。王世雄﹒克林顿治下美国联邦政府改革述评[J]．广东行政学院学报，2003（5）：91-96王世雄﹒克林顿治下美国联邦政府改革述评[J]．广东行政学院学报，2003（5）：91-963.3变革公共利益的实现途径公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。3.3.1构建民主合作型的行政服务中心组织体系新公共服务理论不是简单地强调市场和公民社会的作用，而是强调在发挥市场和公民社会作用时的政府能力。应该看到，当前我国政府承担的行政审批职能还很多，其中有些是可以转移到市场组织和社会组织的，但有些则不能。行政审批职能应该由政府承担，还是由市场组织承担或社会组织承担，要结合具体的职能内容、职能状态和组织特点、地域特点来确定。但无论如何改革，政府都应该在其中发挥重要作用，既要承担某些审批职能，又要推动部分审批职能向市场组织或社会组织转移。而且，在职能调整过程中，政府都必须充分尊重公民的权利，使他们参与到职能变革过程中来。新公共服务理论认为，政府部门，包括行政服务中心的管理者在管理过程中应该坚持一些最基本的价值规范，如人的尊严、信任、归属感、关心他人等。这些价值观要求管理者在管理过程中“应该鼓励、模仿并且实践我们对民主理想的承诺和我们对他人的信任”。就行政服务中心的组织结构和实践管理绩效而言，当前的呼声是要“虚”或“实”，即通过改变其组织性质来提高绩效，或者是通过严格监督来提高绩效。3.3.2改变行政服务中心公共服务的供给方式新公共管理理论认为，公共服务不应该由政府直接供给。政府在公共服务的供给过程中起催化剂的作用，使相关的市场力量来供给公共服务。因此，从新公共管理理论的视角而言，行政服务中心可以通过简单地改变服务程序和服务方式而获得效率，而且，行政服务中心在供给公共服务的过程中，也仅仅需要由政府来确定哪些服务该放手，哪些服务该松绑，哪些服务可以加强。而新公共服务理论认为，公共服务应该由政府供给。但公共服务的供给必须建立在公民和社区团体之间的利益充分协商和协调，进而创建了共同价值观的基础上。也就是说，政府在供给公共服务之前，必须得到社会的广泛同意。公民需要哪些服务，这些服务应该怎样供给，都必须经过公民的广泛探讨而确定。政府仅仅是这些讨论的组织者和主持者，而发言权掌握在公民手中。当然，这样探讨的结果是否理性和有效也在一定程度上取决于政府这位主持者和组织者的能力。因此，行政服务中心的工作内容和工作方式在其存在之前被公民充分地讨论，也就不存在是否符合公民意愿的问题了。

结束语随着公共管理运动倡导的重要价值导向之一就是实现由以公共权力为核心的消极行政向“以公共服务为核心”的积极行政转变。服务型政府的行政服务中心是以服务为本的价值理念引入到政府部门工作行为中。这种新型的地方政府管理模式提高了公共服务质量，改变了政府在公民心目中的形象。但目前全国大多数省市的行政服务中心的业务多半集中在行政审批上，对公民的其他服务关注不够。这种现象与行政服务中心现处初级阶段有关，也与中心的级别设置有关。随着行政体制改革的整体推进和行政服务中心的自身发展，在城市的各个社区和农村的乡镇成立便民的行政服务中心，建立一整套比较完整的公共服务体系，把行政服务中心打造成政府为社会提供公共服务的综合平台，为公民提供更全面更具体的服务是行政服务中心发展的必然趋势。

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