海洋政策对海洋经济发展的影响

海洋政策对海洋经济发展的影响

一、海洋政策与制度变迁制度经济认为，制度是一系列道德伦理规范，是通过制定规则、程序和行为制定的。它的目的是限制追求共同利益和利益最大化的个人行为。制度分为正式的(如宪法、法律政策和产权制度)和非正式的(规范和习俗等)。对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素(1)。因此,我们认为,海洋经济政策作为正式制度的一种,对于海洋经济增长乃至整个国民经济的发展有着至关重要的作用。在陆上资源日渐匮乏的背景下,海洋在国家经济发展中的战略地位日益凸现。尤其是1994年《联合国海洋公约》生效以后,世界各沿海国纷纷制定综合性的海洋政策,并将其作为国家长期发展战略的重要组成部分。海洋在新一轮的全球竞争中占有重要的战略地位,这一观点已经被越来越多的国家认同。中国在海洋发展战略的制订和实施上已经落后于其他国家。研究主要海洋国家的海洋政策对于中国制定长远的切实有效的海洋经济政策、促进国民经济的全面健康发展具有极为重要的参考价值。制度决定经济绩效,这被认为是制度经济学中最重要的结论。海洋产业没有得到充分的发展的重要原因之一在于没有完善的制度保障。因此就要通过有效的制度变迁来实现经济制度的最优状态。而什么样的制度是有效的以及通过什么方式来实现制度变迁,则是要解决的关键问题。制度变迁的方式按照参与主体的不同分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。一般认为,诱致性制度变迁是指一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的对于现行制度安排进行自下而上的改革,而强制性制度变迁是由政府命令和法律引入而实现的制度创造或替代,是自上而下一步到位的改革。制度变迁的过程可以概括为:首先形成推动制度变迁的第一行动集团,提出相关制度变迁的方案并根据制度变迁的原则对方案进行选择和评估,然后形成推动制度变迁的第二行动集团,最终由两个行动集团共同努力实现制度变迁。本文将从主体和过程两个方面考察美国、日本和欧盟在海洋政策制定过程中的制度变迁情况,分析原因,总结特点。我们认为中国必须在参考其他国家先进经验的基础上,结合本国实际,尽快谋求建立适合自身国情的综合海洋经济政策,实现有效的制度变迁,促进经济增长。二、美国的海上政策(一)美国海洋政策的变化美国政府历来重视海洋政策的制订和实施(1)。早在1966年,美国国会通过了《海洋资源与工程开发法》,要求成立海洋科学、工程和资源总统委员会(又称斯特莱顿委员会),对美国的海洋问题进行全面审议。并于1969年提交了题为“我们的国家与海洋”的报告。该报告对20世纪下半叶美国海洋政策的制定和实施起着重要的指导作用。进入二十一世纪,美国开始反思其所面临的海洋经济发展现状。一方面,沿海人口的大量增加和海洋环境恶化对海洋经济发展和海岸带管理提出严峻挑战,另一方面,在海洋科技竞争中,欧洲、日本后来居上,在很多领域都超过了美国,使美国开始重新反思其海洋政策。2000年,美国国会通过了《2000海洋法令》,提出了制定新的国家海洋政策的原则:即有利于促进对生命与财产的保护、海洋资源的可持续利用;保护海洋环境、防止海洋污染,提高人类对海洋环境的了解;加大技术投资、促进能源开发等,以确保美国在国际事务中的领导地位。这是美国30多年来第二次全面系统地审议国家的海洋问题,帮助国家制定真正有效的和有远见的海洋政策。法令要求设立完全独立的海洋政策委员会,负责全面制定美国在新世纪的海洋政策。当时美国在任总统布什亲自指定16位专家组建美国海洋政策委员会,委员会对美国海洋政策和法规进行了全面深入的调研,召开多次听证会,进行实地调查,掌握了美国利用和管理海洋方面的第一手资料。2004年4月20日,美国海洋政策委员会发布了关于美国海洋政策的长达514页的《美国海洋政策初步报告(草案)》。此后,海洋政策委员会收到来自社会各界利益相关者的修改意见,对草案进行了修改。并于2004年9月20日,正式向总统和国会提交了国家海洋政策报告,名为《21世纪海洋蓝图》。(二)美国海洋政策的构成《21世纪海洋蓝图》基于以下四项原则:第一,基于生态系统基础上的海洋管理,美国海洋和海岸带资源的管理应该反映所有生态系统组成部分,包括人类和非人类物种以及他们所生存的环境,应用这一原则将要求对于海洋的管理应该基于生态系统而非基于边界的行政管理。第二,要实现基于生态系统的海洋管理,需要建立新的国家海洋政策决策机制,包括加强对联邦海洋事务的领导和协调,强化联邦海洋事务管理机构,建立国家、州和其它当地利益相关实体的协调机制。第三,提高海洋科学水平,满足海洋信息的需要。提高对海洋和海岸带环境的科学认识,确保使用科学的方法措施来利用,保护海洋和海岸带资源。提高国家对观察、检测和预测海洋和海岸的能力,更好的理解海洋、大气和陆地相互影响并对他们采取相应措施。第四,加强对国民的海洋教育,增强政策决策者对海洋的理解和认识,培养公众海洋意识,培养新一代的海洋事务的领导人。报告从九个部分进行论述,构成了现阶段美国海洋政策的主体部分:把海洋作为国家财产的重要组成部分;促进海洋政策改革,加强国家对海洋事务的领导和促进各地方水域管理的协调;推动终身海洋教育,使所有的美国人建立起强烈的海洋意识;着重加强对海岸带的管理,实现经济健康增长和环境保护的协调发展;建立国家水质监测网络,改善海洋水质;加强对海洋资源的利用和保护,实现可持续发展;促进海洋科研机构的发展,提高海洋科学水平,增进对海洋的认识和理解;积极参与国际海洋事务,增强美国在全球海洋政策制定中的作用;通过联邦预算和海洋政策信托基金对实施美国新的国家海洋政策提供有力的资金支持。根据《21世纪海洋蓝图》,美国政府于2004年12月公布了《美国海洋行动计划》,作为实施海洋蓝图的具体措施。同时,美国总统布什的行政命令还宣布,为了实施该行动计划,成立一个内阁级的海洋政策委员会,设在总统行政办公室。新的海洋政策委员会将指导原海洋政策委员会的关于海洋和沿岸管理的建议的落实。其职责是就海水污染、过量捕捞等问题为政府提供意见,并着手协调各州和联邦相关法规(1)。(三)政策变迁的社会机制纵观美国本次海洋政策的制度变迁过程,首先由总统直接指定专家组成海洋政策委员会,形成了推动该次制度变迁的第一行动集团,该行动集团经过广泛的调查和深入的研究,提出了政策的初步报告,然后向社会发布,广泛征求意见,在遵从本次政策变迁的原则基础上对报告进行了修改和评估。之后,形成正式的海洋政策报告,递交给总统和国会,根据此报告,美国政府公布了行动计划,成立内阁级的海洋政策委员会,形成推动本次制度变迁的第二行动集团,负责监督新的海洋政策的实施和协调,由两个行动集团共同努力实现了本次海洋政策重要的制度变迁。在整个过程中政府起到了主导型作用,其原因在于本次政策变迁中很重要的因素就是政府意识到自身在国际竞争中的地位受到威胁,下定决心重新审视和制定更加具有战略意义的海洋发展政策,决定了本次制度变迁的强制性,属于自上而下一步到位的变革。三、日本的海上政策(一)日本海洋立法的尝试日本作为一个岛国,岛内资源匮乏,经济发展很大程度上依赖于海洋资源的开发和利用。因此他们十分重视制定海洋政策,保障和促进海洋经济的发展。注重海洋科技的开发,在经济不景气的情况下,用于支持海洋科技研发的经费仍逐年增加。日本还加强对国民宣传海洋意识和海洋强国的教育,因此日本国民对海洋问题的关注逐年增加。特别是在与中国发生东海争议(2)后,日本显著加快了海洋立法的步伐。2006年4月,日本海洋基本法研究会成立,该会由10名来自自民党,公明党和民主党的参议员和众议员,15名海洋方面的专家学者和10名作为观察员的有关省厅的官员共35名组成,是一个综合考虑防卫、外交、历史、水产、资源、交通、海上执法、环境等多方面的立法委员会,该研究会的事务局设在海洋政策研究财团。研究会向当时的安倍晋三提交了《海洋政策大纲——寻求新的海洋立国》、《海洋基本法草案》。而它们是根据2005年11月该财团向政府提交的《日本21世纪海洋政策建议书》中的建议,由海洋基本法研究会历时8个月,经过10次讨论审议完成的。2007年4月20日,日本参议院以绝对票数通过了《海洋基本法》,成为日本综合性规范海洋问题的基本法律。根据新颁布的《海洋基本法》,新增一个海洋大臣,并于7月份新设一个综合海洋政策本部,由首相担任部长,副部长为内阁官房长官、新设的海洋大臣,成员为其它所有阁员。由政府最高领导出任海洋政策的统一指挥,在国际上实属罕见。日本走海洋发展道路的决心可见一斑。(二)日本的海洋管理《海洋基本法》的基本原则是海洋和人类的共存。建立在以下七项具体的原则基础上:海洋环境保护,确保海洋的合理利用和安全,可持续发展和开发,海洋科学文化的提高,海洋的综合管理,国际间海洋合作。《海洋基本法》主要包括十二项措施:确保对国家所属海域的管理;加强对专属经济水域和大陆架的开发利用和管理;促进对海洋环境的保护和恢复;推动可持续发展和对海洋资源的合理利用;确保支持日本经济活动和日常生活的海洋运输;确保国家海洋安全;确保国家领海的完整和对重大灾害的防范;更好的做好海岸带的开发和管理,推动海洋产业的发展;加强对海洋科学和技术研究的支持力度,通过海洋国民教育和科学研究提高全民的海洋意识;在国际海洋事务中发挥主导作用,并促进国际间海洋合作,最终将完成日本从岛国到海洋国家的转变。(三)日本的海上安全政策日本这次海洋政策制定的过程有其特殊性:从参与政策制定的主体来看,起主导作用的不是自由民主党、官僚机构、大财团、内阁大臣等传统主体,而是更多的依靠非政府组织、个人议员、市民和媒体的支持。这是由于日本一直重视向国民宣传海洋意识,公民具有强烈的海洋忧患意识,同时日本企业进口原油等资源都是走海洋运输的通道,他们担心海上安全会威胁到企业的经营,正是潜在利益的存在,他们积极的参与提倡此次制度变迁,自发倡导、组织和实施新的政策,形成了自下而上的变革,属于诱致性变迁。从制度变迁的过程来看,首先形成了海洋基本法研究会这样一个行动集团,制定综合性的法规政策,向政府提交有关的方案,政府在考虑自身的利益之后对方案进行了选择和评估,通过新的海洋基本法,并指定首相挂帅组建综合海洋政策本部,负责推动新制定政策的实施,致力于走海洋强国的道路。四、欧盟最新的海上政策(一)欧盟的海洋政策欧盟拥有七万公里的海岸线,沿海地区海洋经济对整个经济的贡献达到40%,因此欧盟将海洋的发展与自身的利益紧密相连。自20世纪90年代以来,欧盟及其成员国采取了一系列加强海洋工作的措施。2006年6月,欧盟海洋与渔业委员会颁布了《欧盟海洋政策绿皮书》,要求各成员国围绕《绿皮书》开展为期一年的磋商与讨论。2007年10月,欧盟委员会在各成员国磋商成果的基础上颁布了欧盟《海洋综合政策蓝皮书》,以确保海洋资源的综合管理。蓝皮书指出,欧盟将实施一项综合的海洋政策。它可以帮助欧洲更好的面对全球化竞争、气候变化、海洋环境的恶化、海洋安全、能源安全和可持续发展。(二)综合海洋政策蓝皮书指出,综合政策内容中几项关键的行动包括:无障碍的欧洲海运,统一的欧洲海洋研究战略,建立欧洲统一的海洋政策并被各成员国有效实施,建立统一的欧洲海洋检测网络,各国海洋开发的目标图,减少沿海地区气候变化的策略,减少二氧化碳的排放和海运污染,消灭鱼类盗捕和破坏性强的深海捕捞,建立海洋从业人员的统一网络,海运和渔业部门欧洲合同法的免除。要建立海洋综合政策的新的管理框架,将综合管理充分应用到海洋事务中,建立一个海洋政策专门委员会,负责分析海洋事务和影响他们的海洋政策,各部门之间的政策协调。委员会将要求各成员国建立起各自国家的综合海洋政策,符合各利益相关方的利益,特别是沿海地区。为各国建立政策提供指导和依据,并每年向欧盟汇报各成员国海洋政策的执行情况,建立海洋政策交流机制,将海洋政策引向深入,鼓励先进经验的交流。实施综合海洋政策的工具包括统一的海洋检测网络,协调的海洋空间规划和统一的海岸带综合管理,逐步建立欧洲统一的海洋数据信息网络。欧洲统一的海洋政策的行动计划包括:第一,尽可能的扩大可持续的海洋开发和利用,从海洋运输、港口建设、海洋渔业、海洋从业人员的培养和提高等多方面全方位的提高对海洋的开发利用程度,同时下大力气控制海洋开发带来的大气污染和破坏性的捕捞行动。第二,建立海洋综合政策的科学技术基础,提出欧洲海洋科学研究的综合策略,鼓励研究气候变化对海洋活动、海洋环境、海岸带及海岛的影响,鼓励科学界,产业界及政策制定者之间的合作和交流。第三,改善沿海地区的生活质量。大力发展海洋旅游业,发行欧盟债券为海洋工程和沿海地区发展融资,建立欧盟防御海洋灾害策略,加大对海岛的开发力度。第四,提高欧洲在国际海洋事务中的领导力,欧盟将致力于改善国际海洋事务的管理,更有力地实施国际海洋法律,督促各国批准并执行相关文件。在气候变化以及综合海洋政策的推广和合作方面加强与其它各国的交流。在同时推出的行动计划中,欧盟制定了推行综合海洋政策各项行动方针及其实行政策方案的具体时间表。2007年12月14日,欧洲议会通过了以上决议,并决定将每年的5月20日定为欧洲海洋日,通过举行高级别的会议和各种相关活动,交流海洋发展经验,进一步提高人们的海洋传统意识。改善各利益相关方的关系,推动部门间协作,以实现增强海洋经济发展的承诺。第一个海洋日活动于2008年5月20日进行。(三)发展欧盟各成员国海洋经济的必要性考察欧盟此次海洋制度变迁的过程,我们可以看出,推动此次制度变迁的主体是欧盟海洋与渔业委员会,属于政府专管海洋发展的部门,但与美国不同的是,他们考虑的出发点是更好更协调的发展欧盟各成员国的海洋经济,实现可持续的发展,从而提高欧盟整体经济的竞争力。在总体上制定了综合的海洋政策后,监督各成员国实施,是自上而下的变革,属于强制性变迁。从变迁的过程中可以看出,首先欧盟海洋委员会作为本次制度变迁的推动者,制定了绿皮书,向社会发布,根据吸收的意见作出调整和修改后,形成蓝皮书并向欧洲议会提交,欧洲议会对方案进行综合评估,并在通过之后,指定海洋委员会全面负责新的综合海洋政策的执行,并要求其每年汇报政策的实施情况和存在的问题,通过两方的共同努力实现海洋政策的良好实施。五、完善海洋经济协调政策总结上述国家海洋经济政策的动向,我们可以得出目前世界上主要国家海洋政策变迁的趋势:第一,海洋在各国的国家发展战略中的地位愈发重要,这一点从分管各国海洋事务的机构就可以看出。美国建立了内阁级的海洋政策委员会,设在总统行政办公室。负责就海水污染、过量捕捞等问题为政府提供意见,并着手协调各州和联邦的相关法规。日本设立海洋大臣,并新建了综合海洋政策本部,由首相担任部长,副部长为内阁官房长官、新设的海洋大臣,成员为其它所有阁员。欧盟专门设立了海洋与渔业委员会,负责海洋与渔业发展的具体事务,并定期向欧洲理事会和欧洲议会汇报海洋政策的执行情况。第二,海洋经济政策的综合性显著增强,旨在解决各海洋部门的矛盾和冲突的海洋经济协调政策初步形成。如欧盟建立起海洋综合政策的新的管理框架,将综合管理充分应用到海洋事务中,建立起海洋政策专门委员会,负责各部门之间的政策协调。第三,各国普遍加强对海洋环境的监测和治理,建立起统一的海洋环境监测系统和数据信息网络,促进对海洋环境的保护和恢复,推动可持续发展和对海洋资源的合理利用。美国加强对联邦水域的协调管理,注重改善海岸带和海洋水质。建立可测量的水污染减少目标,特别是对非固定的污染源,并增强为实现这些目标而实施的激励机制。欧盟下大力气控制海洋开发带来的大气污染和破坏性的捕捞行动,减少二氧化碳的排放和海运污染,消灭盗捕鱼类和破坏性强的深海捕捞。第四,各国纷纷加强对海洋科学和技术研究的支持力度。科技是第一生产力。美国通过联邦预算和海洋政策信托基金对国家海洋政策提供资金支持,通过建立健全海洋科学研究项目和海洋检测系统来提高海洋科学水平